銀行資本監(jiān)管的邏輯與實(shí)踐

2008年全球金融危機(jī)凸顯了資本監(jiān)管的內(nèi)在缺陷，其中包括：受放松監(jiān)管思潮的影響，資本監(jiān)管規(guī)則出現(xiàn)倒退;重規(guī)制（Regulation）輕監(jiān)管（Supervision），資本充足率失真;“大而不能倒”，一些大型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外溢嚴(yán)重。危機(jī)后的資本監(jiān)管改革重新完善了資本監(jiān)管框架，監(jiān)管部門通過壓力測(cè)試監(jiān)督資本監(jiān)管規(guī)則實(shí)施，引入“生前遺囑”（Living Wills）機(jī)制壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)各主體責(zé)任，中央銀行通過實(shí)施宏觀審慎政策對(duì)市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)進(jìn)行事前干預(yù)。我國(guó)的銀行資本監(jiān)管應(yīng)充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，更好地處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律，增強(qiáng)金融體系韌性。

用資本監(jiān)管拯救有限責(zé)任制度

有限責(zé)任制度（Limited Liability）是產(chǎn)業(yè)革命以來現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)偉大發(fā)明。有限責(zé)任是有限責(zé)任公司和股份有限公司的突出特征，是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的一項(xiàng)重要制度安排。采取有限責(zé)任制度的公司以公司全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，股東只以其對(duì)公司的出資額或所持股份為限承擔(dān)損失，免于無限債務(wù)追索，有效降低和分散了創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，極大提高了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性，成功推動(dòng)了史無前例的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。自英國(guó)1855年出臺(tái)《有限責(zé)任法》以來，美國(guó)各州在判例法中相繼確立有限責(zé)任的合法地位。在大陸法系國(guó)家中，德國(guó)最早于1892年制定了《有限責(zé)任法》，此后法國(guó)、瑞士和日本分別于1925年、1936年和1938年效仿德國(guó)建立了有限責(zé)任制度。1993年，為加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)公司法》，確立有限責(zé)任公司和股份有限公司的法律地位。

凡事有利必有弊，有限責(zé)任制度在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，也潛藏著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。股東出資僅占公司融資的一定比例，卻享有全部剩余收益。這客觀上誘使股東偏愛高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)策略，博取高風(fēng)險(xiǎn)收益：冒險(xiǎn)成功，股東獲取剩余收益，債權(quán)人只享有固定收益;冒險(xiǎn)失敗，股東僅損失其有限出資，其余大部分損失由債權(quán)人承擔(dān)。在強(qiáng)調(diào)股東利益至上的公司治理文化里，類似的道德風(fēng)險(xiǎn)問題會(huì)更加顯著。相應(yīng)地，就出資比例、出資方式、出資真實(shí)性提出法律和監(jiān)管要求，是平衡有限責(zé)任負(fù)面激勵(lì)的重要手段。

銀行業(yè)是專門從事風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的高負(fù)債行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)外溢性強(qiáng)，為了平衡有限責(zé)任的反向激勵(lì)和道德風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)銀行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的資本監(jiān)管。1988年，在時(shí)任主席彼得●庫克（Peter Cooke）等人的努力下，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（Basel Committee on Banking Supervision，簡(jiǎn)稱BCBS）發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一資本計(jì)量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議》，即通常所說的“巴塞爾協(xié)議Ⅰ”，要求銀行按規(guī)定計(jì)算資本凈額和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，前者與后者的比例，即最低資本充足比例（Minimum Capital Adequacy Ratio），又稱庫克比例（Cooke Ratio），任何時(shí)候不得低于8%。巴塞爾協(xié)議倡導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)理念可以概括為四個(gè)字，“將本求利”，有多大本錢做多大生意，或者說要承擔(dān)多大風(fēng)險(xiǎn)，就得有多少資本。正如巴塞爾協(xié)議的英文名稱《International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards》所示，協(xié)議實(shí)施后全球銀行業(yè)資本監(jiān)管規(guī)則漸趨一致，資本水平呈上升態(tài)勢(shì)，審慎經(jīng)營(yíng)成為基本理念。資本監(jiān)管逐漸成為全球銀行審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容，在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

全球金融危機(jī)與資本監(jiān)管失敗

2008年全球金融危機(jī)是對(duì)資本監(jiān)管有效性的一次真正檢驗(yàn)，結(jié)果令人沮喪。歐美大型銀行資本嚴(yán)重不足，風(fēng)險(xiǎn)和損失嚴(yán)重外溢，給金融體系和宏觀經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，各國(guó)政府不得不動(dòng)用大量公共資金進(jìn)行救助，貨幣政策被迫進(jìn)入量化寬松時(shí)期。究其原因，監(jiān)管失敗難辭其咎。監(jiān)管部門對(duì)銀行真實(shí)的資本情況和真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)情況并不真正掌握。具體體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，監(jiān)管理念出現(xiàn)偏差，銀行風(fēng)險(xiǎn)被人為低估。受放松監(jiān)管（Deregulation）思潮的影響，2004年實(shí)施的巴塞爾協(xié)議Ⅱ?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)量方法進(jìn)行了全面改革，鼓勵(lì)銀行使用內(nèi)部評(píng)級(jí)法計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)認(rèn)定權(quán)交給了銀行和外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。此舉不僅導(dǎo)致了結(jié)果的不透明，大幅降低了不同國(guó)家、不同銀行間資本充足率的可比性，更導(dǎo)致銀行資本充足率水平的實(shí)質(zhì)性下降。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)2006年和美聯(lián)儲(chǔ)2004年的定量影響測(cè)算結(jié)果，采用初級(jí)內(nèi)部評(píng)級(jí)法后，歐盟大銀行和歐盟中小銀行監(jiān)管資本要求平均分別下降3.2%和16.6%;采用高級(jí)內(nèi)部評(píng)級(jí)法后，歐盟大銀行、歐盟中小銀行和美國(guó)大型銀行監(jiān)管資本要求平均分別下降8.3%、26.6%和15.5%。銀行業(yè)甚至將內(nèi)部評(píng)級(jí)法作為資本節(jié)約乃至監(jiān)管套利的工具，導(dǎo)致內(nèi)部評(píng)級(jí)法成為一個(gè)“黑箱”（Black Box），銀行風(fēng)險(xiǎn)被人為低估。第二，監(jiān)管失察，銀行資本嚴(yán)重注水。資本的作用在于事前約束銀行的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)（Risk-taking），事中和事后吸收銀行的風(fēng)險(xiǎn)損失。2008年金融危機(jī)前，隨著資本監(jiān)管放松和資本工具創(chuàng)新，為節(jié)約資本成本，歐美銀行業(yè)大量發(fā)行混合資本工具（Hybrid Capital Instruments）。這些工具明股實(shí)債，或名義上是永續(xù)債但實(shí)際上是短期債，卻被監(jiān)管認(rèn)定為資本，損失吸收能力強(qiáng)的核心一級(jí)資本占比不斷下降。以美國(guó)為例，2001年至2008年，美國(guó)銀行業(yè)總資本充足率從12.29%上升到13.09%，核心一級(jí)資本充足率從8.24%下降到6.1%。同期，資產(chǎn)規(guī)模7500億美元以上的大型銀行總資本充足率從11.54%上升到13.52%，核心一級(jí)資本充足率從6.91%下降到4.37%（見圖1）。第三，監(jiān)管失察，銀行風(fēng)險(xiǎn)大量逃逸出表。隨著住房抵押貸款證券化（Mortgage-Backed Securitization，簡(jiǎn)稱MBS）的快速發(fā)展，銀行業(yè)務(wù)模式發(fā)生了巨大變化，從傳統(tǒng)的“發(fā)起-持有”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)起-分銷”模式，銀行表內(nèi)貸款打包后通過證券化轉(zhuǎn)移到表外出售，本由銀行承擔(dān)的信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為由投資者承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以證券化業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)的影子銀行體系迅速發(fā)展，從事信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，大量風(fēng)險(xiǎn)逃逸到銀行體系之外。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，簡(jiǎn)稱FSB）監(jiān)測(cè)結(jié)果，2003年初至2007年末，29個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體影子銀行總規(guī)模從27.4萬億美元增長(zhǎng)到59.4萬億美元，年均增速高達(dá)17%，比同期銀行業(yè)資產(chǎn)增速高6個(gè)百分點(diǎn)。同期，影子銀行占金融業(yè)總資產(chǎn)的比例從21%提升到27%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例從87%增加到141%（見圖2）。這規(guī)避了資本監(jiān)管，也助長(zhǎng)了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致貸款標(biāo)準(zhǔn)不斷下降，形成大量次級(jí)抵押貸款，違約風(fēng)險(xiǎn)大幅上升。與此同時(shí)，銀行的流動(dòng)性供給從原來的儲(chǔ)蓄存款越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)榕l(fā)資金，尤其是全球貨幣市場(chǎng)，金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)迅速上升。

總體來看，資本沒有做到在危機(jī)前控制風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，也無法在危機(jī)后吸收損失，導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)和損失外溢，處置化解風(fēng)險(xiǎn)困難重重。在2008年金融危機(jī)中，部分出問題的大型銀行不僅缺乏充足的合格資本與債務(wù)工具用于自救，也因系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度高難以有效處置，產(chǎn)生“大而不能倒”問題。各國(guó)政府不得不對(duì)其進(jìn)行注資或接管，深度綁架了公共利益，綁架了全球經(jīng)濟(jì)和貨幣政策走向。根據(jù)歐央行拉克·萊文（Luc Laeven）和國(guó)際貨幣基金組織費(fèi)比安·瓦倫西亞（Fabian Valencia）估計(jì)，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和意大利在危機(jī)中直接付出的財(cái)政成本占本國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別為4.5%、8.8%、2.7%、1.3%和0.7%，危機(jī)帶來的產(chǎn)出損失占本國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別高達(dá)30%、25.3%、12.3%、23.3%和32.2%。

國(guó)際資本監(jiān)管改革新框架

第一，資本監(jiān)管規(guī)則全面大修。一是大幅提升對(duì)監(jiān)管資本的數(shù)量和質(zhì)量要求。為督促銀行審慎計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)，2017年12月發(fā)布的《巴塞爾Ⅲ：后危機(jī)改革的最終方案》增加了對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)法的使用限制，風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)算規(guī)則更加簡(jiǎn)單、透明、可比。針對(duì)資本工具合格標(biāo)準(zhǔn)和資本充足率要求，巴塞爾協(xié)議Ⅲ取消了不合格的債務(wù)資本工具，提高了核心一級(jí)資本要求，并新增了儲(chǔ)備資本、逆周期資本和系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求。二是考慮到資本充足率指標(biāo)受風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的影響較大，引入杠桿率要求作為補(bǔ)充。三是增加流動(dòng)性監(jiān)管指標(biāo)，對(duì)銀行提出流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定資金比率要求，提高銀行抵御流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力（見圖3）。

第二，監(jiān)管部門通過壓力測(cè)試監(jiān)督資本監(jiān)管規(guī)則實(shí)施。資本監(jiān)管規(guī)則無論多完美，都不可能自我實(shí)施，來自監(jiān)管部門的監(jiān)督核實(shí)至關(guān)重要。2008年金融危機(jī)前，銀行資本充足率主要來自銀行方面的計(jì)算和報(bào)送。數(shù)據(jù)是否真實(shí)適當(dāng)，并未引起監(jiān)管充分關(guān)注，由此導(dǎo)致監(jiān)管失察和監(jiān)管失敗。危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)率先變革了資本監(jiān)管方法，變自下而上的數(shù)據(jù)報(bào)送為自上而下的監(jiān)管壓力測(cè)試（Regulatory Stress Testing）。統(tǒng)一設(shè)定壓力情景，前瞻性、針對(duì)性地評(píng)估各家銀行在壓力情景下的資本充足情況，并將壓力測(cè)試結(jié)果與監(jiān)管行動(dòng)掛鉤，成為美聯(lián)儲(chǔ)資本監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)做法?；ㄆ旒瘓F(tuán)、摩根大通、高盛集團(tuán)、美國(guó)銀行、M&T銀行、德意志銀行、桑坦德銀行等資本規(guī)劃均受到過美聯(lián)儲(chǔ)的否決，在下一輪壓力測(cè)試通過前，銀行不能分紅和回購股票。2020年，美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)一步建立了簡(jiǎn)明、動(dòng)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)敏感的資本監(jiān)管框架，通過監(jiān)管壓力測(cè)試，對(duì)大型銀行提出差異化的壓力資本緩沖要求，取代巴塞爾協(xié)議Ⅲ規(guī)定的2.5%儲(chǔ)備資本要求。在監(jiān)管壓力測(cè)試的推動(dòng)下，危機(jī)后美國(guó)銀行業(yè)的核心一級(jí)資本充足率穩(wěn)步提升，從2008年末的6.1%上升到2020年末的13.26%，增長(zhǎng)了一倍以上，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健性顯著提升。

第三，關(guān)口前移，通過恢復(fù)和處置計(jì)劃（Recovery and Resolution Plan，簡(jiǎn)稱RRP）壓實(shí)銀行主體責(zé)任。為解決“大而不能倒”問題，簡(jiǎn)單增加資本要求不具可行性，因?yàn)檫@會(huì)迅速增加銀行的財(cái)務(wù)成本，削弱銀行的盈利能力。替代做法是事前制訂恢復(fù)和處置計(jì)劃，預(yù)先籌劃重大風(fēng)險(xiǎn)情形下的應(yīng)急預(yù)案，明確股東和債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)化解與損失承擔(dān)責(zé)任。這有助于壓實(shí)大型機(jī)構(gòu)的自救責(zé)任，督促銀行審慎經(jīng)營(yíng)，降低機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性，提高風(fēng)險(xiǎn)可處置性，為萬一出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)處置做好預(yù)案安排，防止風(fēng)險(xiǎn)和損失外溢，避免動(dòng)用公共資金進(jìn)行“外部救助”（Bail-out）。危機(jī)后，金融穩(wěn)定理事會(huì)在《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》中明確要求各國(guó)出臺(tái)恢復(fù)和處置計(jì)劃相關(guān)規(guī)定，主要經(jīng)濟(jì)體均建立了各自的恢復(fù)和處置計(jì)劃制訂與審查機(jī)制。例如，美聯(lián)儲(chǔ)要求資產(chǎn)規(guī)模500億美元以上的大型銀行每年制訂和更新處置計(jì)劃，提交美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同審查，并與監(jiān)管行動(dòng)掛鉤。摩根大通、美國(guó)銀行、紐約梅隆銀行、高盛集團(tuán)、摩根士丹利、道富銀行和富國(guó)銀行等大型機(jī)構(gòu)的處置計(jì)劃均經(jīng)歷過監(jiān)管否決，必須在6個(gè)月內(nèi)修改后重新提交，否則監(jiān)管部門將對(duì)其實(shí)施更嚴(yán)格的資本、杠桿率和流動(dòng)性要求，限制其業(yè)務(wù)和規(guī)模增長(zhǎng)，甚至要求剝離特定資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。

第四，中央銀行通過實(shí)施宏觀審慎政策對(duì)市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)進(jìn)行事前干預(yù)。由于金融風(fēng)險(xiǎn)存在順周期性和傳染性，金融市場(chǎng)存在羊群效應(yīng)，加上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，僅靠市場(chǎng)主體自律不足以遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的累積和傳染。中央銀行主動(dòng)出擊，通過實(shí)施宏觀審慎政策進(jìn)行逆周期調(diào)控，阻斷風(fēng)險(xiǎn)的橫向傳染，是極為必要的。危機(jī)后，各國(guó)在實(shí)施宏觀審慎政策方面進(jìn)行了一系列的探索。例如，針對(duì)銀行信貸的順周期問題，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的要求，均建立了本國(guó)的逆周期資本緩沖機(jī)制（Countercyclical Capital Buffer，簡(jiǎn)稱CCyB），在經(jīng)濟(jì)上行期計(jì)提和增加資本緩沖，抑制銀行的信貸擴(kuò)張，在經(jīng)濟(jì)下行期減少和釋放資本緩沖，提升銀行的信貸供給能力。我國(guó)2020年發(fā)布《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機(jī)制的通知》，明確了逆周期資本緩沖的計(jì)提方式、覆蓋范圍及評(píng)估機(jī)制，逆周期資本緩沖比率初始設(shè)定為0。再如，為防范房地產(chǎn)市場(chǎng)信貸繁榮帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)早在2003年就引入貸款價(jià)值比，即最低首付比，來引導(dǎo)按揭貸款需求，危機(jī)后不少國(guó)家也開始用類似工具來調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。類似的其他宏觀審慎工具還包括居民債務(wù)收入比、貸款收入比等。值得注意的是，宏觀審慎政策目前仍處于“兒童期”或者說“少年期”，尚未形成較多的共識(shí)，還有待于通過實(shí)踐進(jìn)一步完善，還需要更多的研究和探索。實(shí)施宏觀審慎政策需要相機(jī)決策、因地制宜，避免不當(dāng)干預(yù)。另外，也要做好與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)，防止政策規(guī)避與溢出效應(yīng)，達(dá)不到預(yù)期效果。可以說，宏觀審慎政策是科學(xué)也是藝術(shù)，不能照搬照抄，也不能機(jī)械地理解和執(zhí)行。

我國(guó)銀行資本監(jiān)管的成果與不足

近年來，我國(guó)銀行資本監(jiān)管取得了顯著成效。在2004年《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》實(shí)施之初，我國(guó)銀行業(yè)真實(shí)資本充足率水平總體為負(fù)數(shù)，面臨“技術(shù)性破產(chǎn)”的困境。此后，隨著大型銀行的股份制改革，按照“準(zhǔn)確分類、提足撥備、做實(shí)利潤(rùn)、資本充足”的監(jiān)管路線圖，監(jiān)管部門將資本充足率達(dá)標(biāo)作為監(jiān)管的核心目標(biāo)。截至2021年二季度末，我國(guó)商業(yè)銀行核心一級(jí)資本充足率達(dá)到10.5%，總資本充足率達(dá)到14.48%，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)總體穩(wěn)健。英國(guó)《銀行家》雜志發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，按照一級(jí)資本進(jìn)行排名，2020年全球前1000位的銀行中我國(guó)占144家。

在看到銀行資本監(jiān)管成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)看到以下不足：

第一，部分中小銀行公司治理和內(nèi)部控制失效?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。如果說資本監(jiān)管是中學(xué)課程，那么公司治理就是小學(xué)課程。近年來，部分中小銀行被問題股東或?qū)嵖厝朔欠刂?，以違規(guī)關(guān)聯(lián)交易將銀行作為“提款機(jī)”，形成較大風(fēng)險(xiǎn)。例如，“明天系”控制包商銀行期間，共占有包商銀行資金超過1500億元，全部形成不良貸款，占包商銀行資產(chǎn)規(guī)模近30%。此外，高管層惡意掏空所在機(jī)構(gòu)和違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管俘獲和“貓鼠一家”等問題也較為突出。公司治理健全和內(nèi)控有效是資本監(jiān)管發(fā)揮作用的前提。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，無法通過資本監(jiān)管加以緩沖，必須加強(qiáng)微觀審慎監(jiān)管，督促銀行完善公司治理和內(nèi)部控制。

第二，資本監(jiān)管的配套制度還需進(jìn)一步完善。突出表現(xiàn)在，相當(dāng)一部分銀行為了追求賬面業(yè)績(jī)，習(xí)慣以時(shí)間換空間，不愿意及時(shí)、真實(shí)暴露風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)分類不夠準(zhǔn)確，更傾向于通過資產(chǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)張，用新增收入來核銷不良資產(chǎn)。新增營(yíng)業(yè)收入取代資本成為消化存量不良貸款的主要資源，資本既沒有在事前有效約束銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)擴(kuò)張，也沒有在事后承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失，資本約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)制有待鞏固。2017年12月，國(guó)際貨幣基金組織在對(duì)中國(guó)的金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告中指出，中國(guó)對(duì)外公布的銀行不良率沒有充分反映資產(chǎn)質(zhì)量。2017年至2020年，我國(guó)顯著加大了銀行業(yè)不良貸款處置力度，累計(jì)處置不良貸款8.8萬億元，占2020年末銀行業(yè)貸款余額的4.9%，銀行業(yè)每年的營(yíng)業(yè)收入中近30%用于計(jì)提信用減值損失。同期，銀行不良貸款率仍穩(wěn)中有升，從1.74%上升到1.84%。類似情況表明，在完善資本監(jiān)管配套制度建設(shè)方面，我國(guó)仍然任重道遠(yuǎn)。

第三，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制有待建立健全。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾倫·梅爾澤（Allan H. Meltzer）有句名言，“資本主義沒有失敗就好比宗教沒有原罪，這不可能行得通”。準(zhǔn)確地說，資本監(jiān)管的本意不在于杜絕失敗，而在于負(fù)責(zé)任地失敗，避免風(fēng)險(xiǎn)和損失外溢。為此，必須在事前就建立起恢復(fù)與處置機(jī)制，防控道德風(fēng)險(xiǎn)。與國(guó)際上相比，我國(guó)政府對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的容忍度相對(duì)較低。個(gè)別中小銀行出現(xiàn)問題也可能“由點(diǎn)及面”產(chǎn)生較強(qiáng)的傳染性，風(fēng)險(xiǎn)外溢性強(qiáng)，存在一定的政府救助和兜底預(yù)期，問題機(jī)構(gòu)難以得到快速有效處置，蘊(yùn)含一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，加快建立相配套的恢復(fù)處置機(jī)制尤為迫切。圍繞銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置，必須完善法律依據(jù)，明晰中央與地方、各部門之間的職責(zé)邊界，壓實(shí)各方主體和監(jiān)管責(zé)任，明確處置資金來源和使用順序，豐富市場(chǎng)化法治化處置手段，提升處置效率，降低處置難度和成本。

做好我國(guó)銀行資本監(jiān)管的建議

第一，補(bǔ)好銀行業(yè)公司治理這門基礎(chǔ)課。近年來，監(jiān)管部門在推動(dòng)健全銀行業(yè)公司治理方面做了大量工作，開展銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)和公司治理專項(xiàng)整治，出臺(tái)健全公司治理三年行動(dòng)方案，彌補(bǔ)公司治理、股權(quán)管理、關(guān)聯(lián)交易、大股東行為監(jiān)管等方面的制度短板，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為，不斷提升公司治理質(zhì)效，取得了積極成效。為真正發(fā)揮資本監(jiān)管在銀行監(jiān)管中的核心作用，需要持續(xù)強(qiáng)化微觀審慎監(jiān)管，及時(shí)糾正銀行在公司治理、內(nèi)部控制等方面存在的問題，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早提示、早預(yù)警、早處置，及時(shí)把“壞”風(fēng)險(xiǎn)過濾掉，讓銀行資本只用來緩沖“好”風(fēng)險(xiǎn)。第二，完善資本監(jiān)管配套制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，以時(shí)間換空間的不良貸款核銷策略不可持續(xù)。必須嚴(yán)肅會(huì)計(jì)制度，進(jìn)一步提高資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類的真實(shí)性，加大不良貸款處置力度，消除用資本核銷損失的政策障礙，讓資本在經(jīng)營(yíng)中確實(shí)可損失、能損失，避免資本成為名義上的擺設(shè)。第三，通過壓力測(cè)試監(jiān)督資本監(jiān)管規(guī)則實(shí)施。好制度也需要執(zhí)行好。在借鑒巴塞爾協(xié)議Ⅲ改革成果，持續(xù)完善我國(guó)銀行資本監(jiān)管制度的同時(shí)，要借鑒美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門對(duì)銀行資本合規(guī)的監(jiān)督核實(shí)職能，推動(dòng)資本監(jiān)管落地。為此，必須加大監(jiān)管部門對(duì)壓力測(cè)試工具的投入，盡可能及時(shí)了解銀行資本和風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況，前瞻性、針對(duì)性地識(shí)別銀行資本充足狀況，提出差異化的資本監(jiān)管要求，通過監(jiān)管監(jiān)督推動(dòng)資本監(jiān)管規(guī)則有效實(shí)施。第四，通過恢復(fù)和處置計(jì)劃壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)各主體責(zé)任。系統(tǒng)重要性銀行與大中型銀行均要制定集團(tuán)層面的恢復(fù)和處置計(jì)劃。中央銀行與監(jiān)管部門密切配合，組織審查銀行的恢復(fù)和處置計(jì)劃。通過恢復(fù)和處置計(jì)劃管理，指導(dǎo)銀行預(yù)先籌劃重大風(fēng)險(xiǎn)情形下的應(yīng)急預(yù)案，提高風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控水平，增強(qiáng)審慎經(jīng)營(yíng)意識(shí)，降低機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性，提高對(duì)特定類別資產(chǎn)、特定業(yè)務(wù)條線、分支機(jī)構(gòu)和子公司的風(fēng)險(xiǎn)處置能力，確保在關(guān)鍵業(yè)務(wù)不中斷的情況下，能夠有序化解處置各類風(fēng)險(xiǎn)，將壓實(shí)各方責(zé)任的關(guān)口前移。第五，持續(xù)健全宏觀審慎政策框架。近年來，中央銀行在健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架方面取得了積極進(jìn)展，房地產(chǎn)金融、跨境資金流動(dòng)等領(lǐng)域的宏觀審慎政策工具不斷豐富，從源頭上管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)取得了積極成效。圍繞完善我國(guó)宏觀審慎管理政策框架，應(yīng)研究構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系，健全房地產(chǎn)金融、外匯市場(chǎng)、債券市場(chǎng)以及跨境資金流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域宏觀審慎監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，積極推進(jìn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司監(jiān)管，做好宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配合。

（趙先信為資深風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)人士，李巖供職于中國(guó)人民銀行。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與供職單位無關(guān)。本文編輯/王柏勻）