綜合應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅

歐盟碳關(guān)稅對我國的影響

碳邊境調(diào)節(jié)機制法案是歐盟各成員國取得征收碳關(guān)稅共識后形成的第一份系統(tǒng)草案。該法案擬建立“碳邊境調(diào)節(jié)機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism， 簡稱CBAM），也稱“碳關(guān)稅”制度。核心內(nèi)容如下：一是進口征稅范圍。進口商承擔繳稅義務(wù)，目前限于進口至歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。未來可能會進一步擴大到其他能源密集行業(yè)的相關(guān)產(chǎn)品。二是以購買電子憑證方式征收。進口商向所在國主管機構(gòu)購買相應(yīng)的CBAM電子憑證，用于支付進口商品的碳排放額度。電子憑證價格根據(jù)歐盟碳交易市場價計算。三是按年度延后結(jié)算碳關(guān)稅。在進口產(chǎn)品次年統(tǒng)一結(jié)算。進口商須申報提供進口產(chǎn)品總量、產(chǎn)品排放量等信息，經(jīng)CBAM主管機構(gòu)審核后，繳納相應(yīng)排放量的電子憑證。四是確定進口商品碳排放量的核算方式。出口企業(yè)應(yīng)證明商品實際排放量，否則默認采用該出口國行業(yè)平均排放強度。若該國沒有相應(yīng)數(shù)據(jù)，則默認按照歐盟同行業(yè)排放強度前10%企業(yè)的排放強度進行評估。

歐盟聲稱上述安排為氣候治理措施，但客觀上會對我國產(chǎn)生較大的副作用。

一是直接貿(mào)易影響，將對我國向歐出口造成負面影響。聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展組織（United Nations Conference on Trade and Development，簡稱UNCTAD）2021年7月發(fā)布的一項研究指出碳關(guān)稅在緩解氣候變化方面的價值有限，而有貿(mào)易負面影響。我國外貿(mào)占GDP比重較大，出口商品中高耗能、高含碳、低附加值產(chǎn)品比例較大。我國可能成為貿(mào)易受影響規(guī)模最大的國家之一（僅次于俄羅斯）。碳關(guān)稅的征收將對中歐貿(mào)易特別是對歐出口造成負面影響，并且通過傳統(tǒng)的跨境產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也難以規(guī)避相關(guān)碳關(guān)稅安排。

二是產(chǎn)業(yè)遷移影響，對我國產(chǎn)業(yè)升級構(gòu)成“低端鎖定”。歐盟擬議的碳關(guān)稅將更傾向于已有綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施的歐盟發(fā)達國家，并抑制全球制造業(yè)向包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的趨勢。我國雖然已是制造業(yè)大國，但往往處于高耗能、高污染、人力密集而利潤率較少的環(huán)節(jié)，全球價值鏈的地位仍有待提升，處于向制造業(yè)強國過渡爬坡的關(guān)鍵階段。一旦對我國出口商品加征碳關(guān)稅，將使我國難以通過低成本承接發(fā)達國家的中高端制造業(yè)，并不利于我國低碳技術(shù)應(yīng)用發(fā)展。

三是貿(mào)易環(huán)境影響，對多邊貿(mào)易規(guī)則和全球協(xié)調(diào)行動構(gòu)成沖擊的同時，對我國外部發(fā)展環(huán)境造成潛在不利影響。碳關(guān)稅將導致歐盟針對不同國別征收差別性的關(guān)稅稅率，違反WTO最惠國待遇原則及約束稅率。碳關(guān)稅也不符合共同但有區(qū)別的責任原則以及國家自主貢獻等氣候倡議安排，助長單邊主義、保護主義，進而損害全球合作和經(jīng)濟增長前景。

四是信息安全影響，對我國信息安全帶來隱患。歐盟碳關(guān)稅方案實際上是長臂管轄，要求出口商配合提供相關(guān)產(chǎn)品碳排放信息。相關(guān)報告內(nèi)容包括按類統(tǒng)計的當季進口產(chǎn)品總量，并注明生產(chǎn)商，每類產(chǎn)品的直接和間接排放量，在原產(chǎn)國直接排放量及產(chǎn)品應(yīng)付碳價。部分信息可能是不能由企業(yè)直接對外提供的，如果不能進行有效保護，數(shù)據(jù)泄露濫用，將給我國帶來一定的信息安全隱患。

上述機制安排盡管聲稱為氣候治理措施，但其潛在負面影響較大，實屬得不償失。

綜合應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅的對策建議

瀑布式抵御措施

目前，各國對該法案反應(yīng)不同，對歐盟推進碳關(guān)稅形成了一定的牽制。從對外角度來看，應(yīng)采取瀑布式聯(lián)合抵御措施，即設(shè)定高中低抵御目標，分階段層層推進抵御策略，最廣泛地團結(jié)國際組織、發(fā)展中國家及可能爭取的發(fā)達國家等，聯(lián)合爭取取消碳關(guān)稅動議或者盡量減小其負面性。

一是建議以多邊反對單邊主張，盡量爭取勸退歐盟推行碳關(guān)稅。在最近一次WTO市場準入委員會會議上，包括沙特阿拉伯、菲律賓、印度、美國等在內(nèi)的許多成員國，對歐盟碳關(guān)稅提出不同程度的疑問。應(yīng)有針對性地深入分析相關(guān)國家的質(zhì)疑關(guān)鍵點，進而團結(jié)相關(guān)國家和地區(qū)，以堅持WTO最惠國待遇、國民待遇、約束稅率等國際貿(mào)易規(guī)則，遵守共同但有區(qū)別的責任原則等多邊氣候行動原則為出發(fā)點，消除綠色貿(mào)易壁壘，有理有利有節(jié)地勸退歐盟實施碳關(guān)稅。

二是如不能勸退，建議增加豁免條款，擴大豁免征收碳關(guān)稅國家的范圍。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制法案規(guī)定：“如果企業(yè)在國內(nèi)已經(jīng)承擔了一定排放成本，則可根據(jù)該排放成本對進口商品碳關(guān)稅進行稅額抵扣”，且對少數(shù)貿(mào)易影響很少的最不發(fā)達國家豁免。碳關(guān)稅征收最終目的是促進全球經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展。按照共同但有區(qū)別的責任原則，只要該國家或地區(qū)根據(jù)國情、財政和發(fā)展水平實施了綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略，并提供相應(yīng)證據(jù)，就應(yīng)被納入到豁免征收碳關(guān)稅的國家范圍之中。特別是對已經(jīng)引入碳市場交易的國家應(yīng)實行豁免。

三是如不豁免，建議制定公平的碳價規(guī)則，將碳價與各國人均GDP掛鉤計算。在應(yīng)對氣候變化方面，各國低碳轉(zhuǎn)型的利益不同，發(fā)展階段不同，人口數(shù)量不同，發(fā)達國家歷史上排放得多，發(fā)達國家應(yīng)對發(fā)展中國家進行相應(yīng)補償。既為減少碳泄露，也為保證碳價格公平公正，應(yīng)將進口商品碳稅價額與各國人均GDP相掛鉤進行計算，即發(fā)展中國家的降碳減排應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別責任的原則，按照擬征稅國家的人均GDP的比例征收碳關(guān)稅，或者通過設(shè)定稅收階梯，將各國人均GDP分為不同階梯稅率，扣除相關(guān)額度。

四是建議履行發(fā)達國家減排承諾，將碳關(guān)稅收益用于支持發(fā)展中國家減排。如果執(zhí)意征收碳關(guān)稅應(yīng)考慮將碳關(guān)稅收益支持發(fā)展中國家開展清潔生產(chǎn)技術(shù)等減排工作，由聯(lián)合國氣候變化公約秘書處或其他第三方國際獨立機構(gòu)管理，或者設(shè)立專門信托基金進行管理。

系統(tǒng)性適應(yīng)措施

我國已明確提出2030年前達到碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策。從對內(nèi)角度來看，在務(wù)實推進“雙碳”目標的過程中，應(yīng)堅持系統(tǒng)觀念，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，扎實做好碳中和的基礎(chǔ)工作，為適應(yīng)歐盟碳關(guān)稅做好充分準備。

一要更好發(fā)揮制度優(yōu)勢。加快設(shè)定碳排放總量和結(jié)構(gòu)安排，增加配額分配方法。發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，全國一盤棋通盤考量，根據(jù)歷史排放情況以及總體減排目標來確定未來一定時段的排放總量，進而制定頂層政策文件，設(shè)定網(wǎng)格化的碳排放總額安排，拿出足額比例碳配額投入碳市場。參照國際上常見的碳配額分配方法，隨著我國碳市場發(fā)展，由免費分配方法過渡到免費分配和拍賣分配相結(jié)合，逐步增加配額拍賣比例，發(fā)揮市場基礎(chǔ)作用促進碳定價。

二要更好發(fā)揮市場優(yōu)勢。運用碳市場和碳稅等調(diào)控手段，發(fā)揮政府與市場“兩只手”積極作用。加快推進碳排放權(quán)交易，擴大碳定價覆蓋范圍，逐步形成穩(wěn)定一致的價格機制，引導微觀主體決策納入氣候考量。強化監(jiān)測核查和違規(guī)處罰機制，提升降碳減排核算和報告能力。通過推動能源密集行業(yè)與國際碳市場逐步接軌，以獲得相應(yīng)碳稅的減少或豁免。

三要更好發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢。在轉(zhuǎn)型賽道上，我國既有技術(shù)弱項，也有強項，還有許多方面與發(fā)達國家在同一起跑線上。要構(gòu)建可持續(xù)低碳能源系統(tǒng)，加強綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新，加快形成綠色新優(yōu)勢，支持企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國是世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占比高達57%，在所有工業(yè)大國中占比最高，大量化石燃料的使用導致我國商品“含碳量”居高不下。應(yīng)加大天然氣開發(fā)力度，繼續(xù)大規(guī)模建設(shè)各類一次能源發(fā)電裝置和各類各級儲能裝置，促進能源清潔低碳安全高效發(fā)展，推動能源系統(tǒng)低碳清潔轉(zhuǎn)型。政府在一些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域仍需起到主導作用，特別是針對“卡脖子”技術(shù)進行重點突破，加大對企業(yè)低碳技術(shù)研發(fā)、低碳產(chǎn)品制造的補貼力度。通過低碳政策優(yōu)惠和扶持、創(chuàng)新金融服務(wù)等，解決企業(yè)轉(zhuǎn)型升級所需的技術(shù)、人才問題。

四要更好發(fā)揮合作優(yōu)勢。我國積極提倡構(gòu)建人類命運共同體，這在應(yīng)對氣候歧視領(lǐng)域必然要求加快構(gòu)建區(qū)域價值鏈合作體系。我國在積極融入全球價值鏈的同時，也應(yīng)構(gòu)建以中國為主的區(qū)域價值鏈，與周邊國家、發(fā)展中國家等構(gòu)建區(qū)域價值鏈，加強區(qū)域合作與優(yōu)勢互補，降低碳關(guān)稅導致的“低端鎖定”風險。通過發(fā)展“一帶一路”區(qū)域價值鏈，聯(lián)合發(fā)展中國家，實現(xiàn)產(chǎn)能與資源互補，推動國內(nèi)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)互利共贏。此外，利用雙邊和多邊投資，加強與歐盟成員國等發(fā)達國家在低碳技術(shù)領(lǐng)域的合作，引進國外先進技術(shù)，實現(xiàn)“引進—模仿—超越—創(chuàng)新”，打破國外對新興低碳技術(shù)的壟斷。

（李蕾為國家發(fā)展改革委國際合作中心咨詢研究員。本文編輯/王柏勻）

2021 年 7 月，《歐盟關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機制的立法提案》（以下簡稱“碳邊境調(diào)節(jié)機制法案”）公布。該法案如果實施，將推出全球首個碳關(guān)稅制度，有可能對其他國家向歐盟出口乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈布局產(chǎn)生重要影響。面對歐盟擬實施的碳關(guān)稅措施，我國應(yīng)發(fā)揮制度優(yōu)勢、市場優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和合作優(yōu)勢，采取內(nèi)外結(jié)合的綜合性策略，最大限度消除碳關(guān)稅的潛在負面影響。