完善我國(guó)碳定價(jià)政策 助力“雙碳”目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

碳定價(jià)是實(shí)現(xiàn)碳深度減排的重要政策手段。本文認(rèn)為，我國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展可以在擴(kuò)展納入的行業(yè)、配額分配、配額定價(jià)、行業(yè)總量設(shè)定等方面不斷完善，助力打造一個(gè)較為完善的碳交易體系，同時(shí)也可以納入碳稅，與碳交易協(xié)同作用，構(gòu)建我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制體系，完善我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策機(jī)制。

碳定價(jià)是實(shí)現(xiàn)碳深度減排的重要政策手段

實(shí)現(xiàn)溫室氣體深度減排，碳定價(jià)是一個(gè)重要的政策手段。碳定價(jià)主要包括兩種方式：碳交易和碳稅。碳定價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理是使碳排放的企業(yè)或者產(chǎn)品的成本依據(jù)其排放的二氧化碳的量來(lái)增加，以達(dá)到使低碳或者零碳企業(yè)、產(chǎn)品更加具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。其類(lèi)似一種消費(fèi)稅，最終承擔(dān)者是消費(fèi)者。碳排放企業(yè)或者產(chǎn)品更高的價(jià)格，使得消費(fèi)者可以重新選擇其消費(fèi)行為。

目前，全球已經(jīng)有多個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用碳定價(jià)政策，有些是碳交易，有些是碳稅。采用碳交易的國(guó)家和地區(qū)包括歐盟、新西蘭、美國(guó)加州、韓國(guó)以及中國(guó)等。采用碳稅的國(guó)家和地區(qū)包括英國(guó)、荷蘭、日本、丹麥等。

碳交易和碳稅

碳交易和碳稅各有特點(diǎn)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)可以根據(jù)各自不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政策背景選擇不同的方法。

碳交易政策歐盟最為領(lǐng)先。在2005年歐盟準(zhǔn)備碳定價(jià)政策時(shí)，曾經(jīng)希望首選碳稅，但是在歐盟啟動(dòng)一個(gè)新的稅種，需要所有成員國(guó)的同意，歐盟認(rèn)為基本做不到，就決定采用碳交易制度。實(shí)行碳交易，只需要多數(shù)成員國(guó)的同意就可以。一些歐盟成員國(guó)，在歐盟啟動(dòng)碳交易后，仍然采用國(guó)內(nèi)碳稅政策，與歐盟碳交易制度共存。全球來(lái)看，歐盟的碳交易是最為成熟的，到目前進(jìn)展到第四階段，第四階段的主要特點(diǎn)是進(jìn)一步擴(kuò)大了配額以下不免費(fèi)的涵蓋面，使得參加碳交易設(shè)施的配額不免費(fèi)份額接近60%。歐盟不愿意大范圍推進(jìn)不免費(fèi)配額的主要原因是考慮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。這也導(dǎo)致到目前為止，歐盟碳交易仍然沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)碳定價(jià)的既有功能。但是，歐盟碳交易仍然是在不斷改進(jìn)中繼續(xù)推進(jìn)的較為成熟的碳定價(jià)機(jī)制。

發(fā)達(dá)國(guó)家比較偏好使用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)碳減排，這與發(fā)達(dá)國(guó)家的政策體系相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家的能源轉(zhuǎn)型和減排較多依賴(lài)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格機(jī)制，其他手段并不多。因而在設(shè)立減排目標(biāo)后，更多寄希望于補(bǔ)貼和碳定價(jià)機(jī)制。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)戰(zhàn)略也扮演著重要角色。企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展一方面取決于本地的碳政策，如減排目標(biāo)和價(jià)格，也取決于企業(yè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略判斷，一些企業(yè)若判斷未來(lái)的技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)與深度碳減排相一致，其企業(yè)戰(zhàn)略就將和減排路徑相一致。

舉例來(lái)說(shuō)，澳大利亞曾經(jīng)采取固定碳價(jià)機(jī)制，這是介于碳稅和碳交易的一種碳定價(jià)方式。2011年11月8日，澳大利亞通過(guò)《清潔能源法案》，明確從2012年7月1日起實(shí)施3年的碳價(jià)機(jī)制后，2015年7月1日正式建立澳大利亞碳排放權(quán)交易體系（ETS），澳大利亞成為繼歐盟和新西蘭之后第三個(gè)引入ETS的發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)。2012年8月28日，澳大利亞又與歐盟達(dá)成協(xié)議，擬于2015年7月1日開(kāi)始對(duì)接雙方的ETS。2018年7月1日完成對(duì)接，屆時(shí)雙方互認(rèn)碳排放配額，碳排放價(jià)格也將一致。不過(guò)，該提案后被澳大利亞新當(dāng)選總理阿爾博特取消。

碳稅和碳交易各有優(yōu)缺點(diǎn)。碳稅容易實(shí)施，交易成本低，收碳稅可以用于減碳目的，但是碳稅作為一個(gè)稅種，在很多國(guó)家難以通過(guò)法律，而且碳稅也無(wú)法和減排目標(biāo)直接關(guān)聯(lián)。碳交易可以和減排目標(biāo)關(guān)聯(lián)，但是交易成本高，操作復(fù)雜，而且只能覆蓋大的排放源。碳稅和碳交易可以分別單獨(dú)存在，也可以同時(shí)實(shí)施。

我國(guó)碳交易和碳稅的發(fā)展及建議

目前，我國(guó)碳交易正在進(jìn)行之中，在經(jīng)過(guò)8年的省市試點(diǎn)之后，2017年啟動(dòng)了全國(guó)碳交易。經(jīng)過(guò)3年多準(zhǔn)備后，2021年7月全國(guó)碳交易正式啟動(dòng)。我國(guó)碳交易目前涵蓋電力部門(mén)，參加的發(fā)電企業(yè)超過(guò)2000家，約45億噸二氧化碳排放量。碳交易已經(jīng)成為國(guó)家的減碳重要政策之一，引入國(guó)家的決策進(jìn)程中。

碳交易將在我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑上發(fā)揮重要作用，我國(guó)的“雙碳”政策體系中需要財(cái)稅政策。2021年10月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《工作意見(jiàn)》），其中明確指出要加快建設(shè)完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)未來(lái)的碳交易市場(chǎng)可以預(yù)期將逐漸完善，形成利用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)碳減排，并更好推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的機(jī)制。

第一，目前我國(guó)的碳交易僅包括電力部門(mén)，未來(lái)需要盡快擴(kuò)大到其他重點(diǎn)部門(mén)?！豆ぷ饕庖?jiàn)》也指出要逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。我國(guó)目前適合納入碳交易的部門(mén)包括鋼鐵、水泥、有色、化工、玻璃等，這些行業(yè)都是高耗能行業(yè)，之前已經(jīng)有較好的基礎(chǔ)推進(jìn)節(jié)能減排相關(guān)的各種政策，能源管理相對(duì)比較完善，有較好的基礎(chǔ)推進(jìn)碳交易。

從碳定價(jià)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)碳交易也需要盡快擴(kuò)展到其他行業(yè)。2021年，我國(guó)新建集中式光伏項(xiàng)目基本都不需要補(bǔ)貼，已經(jīng)進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)階段，光伏項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)低于現(xiàn)有燃煤機(jī)組的上網(wǎng)電價(jià)。也就是說(shuō)，發(fā)電部門(mén)的零碳能源電力已經(jīng)進(jìn)入比高碳排放電力還要低價(jià)的階段，因而需要利用碳價(jià)來(lái)拉升高碳電力成本的需求已經(jīng)不是很大。同時(shí)，由于其他政策的推進(jìn)，未來(lái)我國(guó)燃煤電站不久要進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，我國(guó)需要設(shè)計(jì)好相關(guān)政策，確保燃煤電站的和諧轉(zhuǎn)型。而其他部門(mén)的低碳轉(zhuǎn)型，則可以利用碳交易來(lái)進(jìn)行一定程度的推進(jìn)。

第二，碳交易需要進(jìn)一步完善，逐步減少配額的免費(fèi)程度。免費(fèi)配額的情況下，配額分配機(jī)制至關(guān)重要，但要實(shí)現(xiàn)碳交易的碳定價(jià)屬性，就需要給配額定價(jià)方法。歐盟采取的是配額交易的方法，而最初的澳大利亞碳交易采取的是配額固定價(jià)格的方法。給配額定價(jià)會(huì)更加公平，但是帶給企業(yè)的負(fù)擔(dān)會(huì)更大。但如果產(chǎn)品價(jià)格采用市場(chǎng)定價(jià)，碳價(jià)的負(fù)擔(dān)就可以傳遞出去。過(guò)去，我國(guó)發(fā)電行業(yè)實(shí)施碳交易的一個(gè)難點(diǎn)就是燃煤發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)是國(guó)家核定的，企業(yè)無(wú)法將碳價(jià)的成本傳遞出去。但是2021年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布政策確定我國(guó)所有燃煤電站都要進(jìn)入電力市場(chǎng)進(jìn)行交易，這樣煤電的碳價(jià)成本就可以傳遞下去。市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制，可以更好地使企業(yè)的碳價(jià)負(fù)擔(dān)通過(guò)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格傳遞出去，這樣也對(duì)進(jìn)行減排努力的企業(yè)更為公平，避免由于配額分配方法的不完善，導(dǎo)致免費(fèi)配額情況下帶來(lái)的低碳企業(yè)有可能反而向高碳企業(yè)購(gòu)買(mǎi)配額的情況。

值得注意的是，由于不同行業(yè)的減排成本不一樣，也會(huì)導(dǎo)致不同部門(mén)對(duì)碳價(jià)的反應(yīng)不同。2021年以來(lái)，我國(guó)采取有利政策推進(jìn)節(jié)能減排，不少高耗能工業(yè)的技術(shù)節(jié)能水平已經(jīng)接近國(guó)際先進(jìn)水平，技術(shù)推進(jìn)的潛力已經(jīng)不是很大。各個(gè)行業(yè)都需要在各自的技術(shù)和工藝創(chuàng)新上進(jìn)行挖掘，以實(shí)現(xiàn)在技術(shù)節(jié)能之外的低碳發(fā)展方式。

第三，碳交易需要明確納入行業(yè)的總量控制目標(biāo)。對(duì)于碳交易來(lái)說(shuō)，有一個(gè)重要的因素是要給出納入行業(yè)的總量控制目標(biāo)。碳交易一般是在總量控制目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)的交易，沒(méi)有總量控制目標(biāo)，碳交易政策力度就有所減弱。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然較快，并且處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，確定一個(gè)總量目標(biāo)并不容易。但是我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的提出使得我國(guó)碳總量控制目標(biāo)有了指導(dǎo)方向，同時(shí)也可以采用碳價(jià)作為依據(jù)判斷和調(diào)整總量控制目標(biāo)。

第四，未來(lái)可考慮啟動(dòng)碳稅，與碳交易機(jī)制一起形成我國(guó)的碳定價(jià)體系。碳稅在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究，并在制定《環(huán)境保護(hù)稅法》時(shí)曾考慮過(guò)納入碳稅。我國(guó)與其他國(guó)家相比，征收碳稅有更多的優(yōu)勢(shì)。一方面，碳稅的征收相對(duì)比較容易，可以和企業(yè)增值稅一起征收，這樣就不需要對(duì)碳排放進(jìn)行核查。同時(shí)，碳稅的稅收收入可以用于碳減排相關(guān)的國(guó)家投入，可以實(shí)現(xiàn)稅收中性，進(jìn)一步減少碳排放。另一方面，《工作意見(jiàn)》也提出，要完善財(cái)稅價(jià)格政策，研究碳減排相關(guān)稅收政策。2021年10月26日，國(guó)務(wù)院對(duì)外發(fā)布了《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》），《行動(dòng)方案》中明確提到了要建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系，落實(shí)和完善節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等稅收優(yōu)惠政策，更好地發(fā)揮稅收對(duì)市場(chǎng)主體綠色低碳發(fā)展的促進(jìn)作用。筆者認(rèn)為，未來(lái)可以考慮啟動(dòng)碳稅，與碳交易機(jī)制一起形成我國(guó)的碳定價(jià)體系，更加廣泛地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系向低碳零碳轉(zhuǎn)型，還根據(jù)碳交易和碳稅的進(jìn)展，不斷調(diào)整碳交易和碳稅的交互，形成一個(gè)國(guó)際領(lǐng)先的碳定價(jià)體系。

碳定價(jià)政策推進(jìn)需要設(shè)計(jì)好與其他政策的關(guān)聯(lián)和協(xié)同

國(guó)內(nèi)政策關(guān)聯(lián)和協(xié)同方面。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的節(jié)能政策、可再生能源發(fā)展政策等，較多的是通過(guò)規(guī)劃安排、政府扶持、補(bǔ)貼、制定標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行推進(jìn)，而且取得了比較好的效果。因而推進(jìn)財(cái)稅政策在我國(guó)政策體系中的作用也成為我國(guó)碳定價(jià)政策改革的一個(gè)方向。在碳定價(jià)政策推進(jìn)過(guò)程中，需要很好地設(shè)計(jì)與其他政策的關(guān)聯(lián)和協(xié)同。例如2012年以來(lái)大力度控制大氣霧霾的政策，2006年以來(lái)推進(jìn)可再生能源的政策等，都是能夠明顯控制碳排放的。目前的碳交易，以及未來(lái)有可能征收的碳稅，都需要考慮在采取其他相關(guān)政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)。例如，電力部門(mén)持續(xù)都有供電和發(fā)電煤耗指標(biāo)的規(guī)劃，通過(guò)國(guó)家的節(jié)能管理政策途徑促進(jìn)電廠提升發(fā)電、供電效率。發(fā)電行業(yè)實(shí)施碳交易，對(duì)于燃煤電站來(lái)說(shuō)，能夠采取的措施仍然是節(jié)能，或者減少發(fā)電量?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于政策的推進(jìn)，需要綜合考慮哪一項(xiàng)政策會(huì)更有效，或者哪一項(xiàng)政策更容易實(shí)施。

此外，需要注意的是，在多種政策同時(shí)共存的情況下，會(huì)對(duì)碳交易市場(chǎng)的價(jià)格產(chǎn)生影響。在經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估過(guò)程中，碳定價(jià)基本上代表了邊際減排成本。因而在發(fā)達(dá)國(guó)家主要依賴(lài)碳定價(jià)政策的情況下，要實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，主要通過(guò)碳定價(jià)實(shí)現(xiàn)，其價(jià)格便會(huì)比較高。而在我國(guó)，碳減排還有很多其他政策共同發(fā)揮作用，在能夠?qū)崿F(xiàn)減排的同時(shí)也具有一定的減排成本，使得碳價(jià)相對(duì)較低。同時(shí)，我國(guó)的一些領(lǐng)域減排成本低也使得碳價(jià)相對(duì)較低，因此我國(guó)的碳價(jià)是不適宜與其他國(guó)家直接進(jìn)行比較的。

國(guó)際碳定價(jià)政策方面。目前已經(jīng)有一些國(guó)家采用了碳交易和碳稅政策，2021年氣候變化大會(huì)上，有約120個(gè)國(guó)家提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)中提到要利用碳市場(chǎng)作為減排政策，也有不少?lài)?guó)家和地區(qū)在研究、分析實(shí)施國(guó)際碳交易的可行性。國(guó)際碳交易是一個(gè)趨勢(shì)，但是由于區(qū)域內(nèi)的碳交易已經(jīng)比較復(fù)雜，國(guó)際碳交易就會(huì)更為復(fù)雜，在推進(jìn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)較多問(wèn)題，進(jìn)程也會(huì)比較緩慢。有一些發(fā)展中國(guó)家會(huì)比較積極地參與，更多的是希望能夠在碳交易中獲得利益。

我國(guó)的碳交易是否和國(guó)際碳交易相關(guān)聯(lián)尚不明朗。航運(yùn)和航空業(yè)會(huì)先期參與，其他行業(yè)參與的可能性在近期并不大，但也不排除會(huì)納入一些特定行業(yè)加入。第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，全球就《巴黎協(xié)定》第六條取得了明顯進(jìn)展，確定了國(guó)際碳交易的相關(guān)規(guī)定，如重復(fù)計(jì)算等問(wèn)題。近期，歐盟、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)在推動(dòng)碳邊境調(diào)節(jié)稅，將向進(jìn)口的產(chǎn)品征收一定的碳稅。根據(jù)一些研究 ，這些碳邊境調(diào)節(jié)稅會(huì)給我國(guó)對(duì)這些國(guó)家的出口產(chǎn)品帶來(lái)明顯影響，我國(guó)企業(yè)需要支付較高的額外成本，會(huì)使我國(guó)出口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降。但是，在對(duì)方國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行碳減排努力和碳定價(jià)政策的情況下，是不是進(jìn)行這樣的碳邊境調(diào)節(jié)稅就有了爭(zhēng)議。我國(guó)的碳減排政策在國(guó)際上處于先進(jìn)水平，我國(guó)的可再生能源、節(jié)能、電動(dòng)汽車(chē)發(fā)展在全球處于完全領(lǐng)先地位，同時(shí)又采用了碳交易政策，因而使得對(duì)中國(guó)征收碳邊境調(diào)節(jié)稅就沒(méi)有充足的理由。如果其他國(guó)家或地區(qū)對(duì)我國(guó)開(kāi)征碳邊境調(diào)節(jié)稅，我國(guó)在據(jù)理力爭(zhēng)的前提下，也要未雨綢繆，引導(dǎo)企業(yè)作出應(yīng)對(duì)之策，尋求低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)，減少碳成本，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

總體來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)在推進(jìn)碳交易機(jī)制上不斷擴(kuò)展，并有計(jì)劃進(jìn)一步完善，未來(lái)中國(guó)的碳交易體系有望逐步成為世界上有示范作用的碳交易市場(chǎng)之一。當(dāng)前，國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)文件要求擴(kuò)展碳市場(chǎng)的建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部也已經(jīng)作出了相應(yīng)安排。我國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展在進(jìn)一步擴(kuò)展納入的行業(yè)、配額分配、配額定價(jià)、行業(yè)總量設(shè)定等方面可以不斷完善，以打造一個(gè)較為完善的碳交易體系。同時(shí)也可以納入碳稅，與碳交易協(xié)同作用，構(gòu)建我國(guó)碳定價(jià)機(jī)制體系，完善我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（姜克雋為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所研究員。本文編輯/秦婷）