非傳統(tǒng)安全視域下災(zāi)害性公共危機(jī)的風(fēng)險擴(kuò)散與彈性治理

摘?要：近年來，相較于傳統(tǒng)的軍事、外交沖突而言，來自網(wǎng)絡(luò)安全、公共安全等非傳統(tǒng)安全的威脅日益凸顯，特別是某些災(zāi)害性公共危機(jī)暴發(fā)后，其擴(kuò)散所帶來的潛在風(fēng)險和實際造成的損失甚至比危機(jī)本身還要大?；谠碚搶?09個案例進(jìn)行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險擴(kuò)散的情況不僅與危機(jī)本身的嚴(yán)重情況成正比，還與風(fēng)險傳播情況成正比，但是與政府的防控供給能力成反比，在理清各類屬之間關(guān)系的同時，也歸納出了風(fēng)險擴(kuò)散的三種類型，即單中心鏈條式擴(kuò)散、多中心耦合式擴(kuò)散和復(fù)合同心圓式擴(kuò)散，為更好地應(yīng)對風(fēng)險擴(kuò)散問題，大體可以從三個方面入手：認(rèn)清風(fēng)險擴(kuò)散的社會現(xiàn)實，治理思維由固化轉(zhuǎn)向彈性;暢通風(fēng)險溝通回路，治理方式由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)為積極施動;增強(qiáng)社會系統(tǒng)的抗逆性，治理效果由恢復(fù)轉(zhuǎn)向躍進(jìn)。

關(guān)鍵詞：非傳統(tǒng)安全;災(zāi)害性公共危機(jī);彈性治理;扎根理論

中圖分類號：D631?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）06-038-（10）

一、研究背景

黨的十六大、十七大、十八大報告明確提出了要應(yīng)對來自非傳統(tǒng)安全的威脅，包括糧食安全、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全、資源安全等，黨的十九大報告進(jìn)一步提出要“健全國家安全體系”，“提高防范和抵御安全風(fēng)險能力”[1]。相較于傳統(tǒng)安全（主要指軍事、政治和外交沖突）而言，我國每年因公共安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元，約占GDP總量的6%，每年奪去20萬人的生命[2]，非傳統(tǒng)安全事件的威脅日益凸顯。特別是“由于信息時代的發(fā)展，事物之間的聯(lián)系愈發(fā)呈現(xiàn)多元和共時的特征，資源的有限性也會導(dǎo)致事實上的顧此失彼，形成‘連帶效應(yīng)，把危機(jī)的影響擴(kuò)大”[3]。以至于很多時候，災(zāi)害性公共危機(jī)暴發(fā)后，其擴(kuò)散所帶來的潛在風(fēng)險和實際造成的損失甚至比危機(jī)本身還要大，這種影響在社會領(lǐng)域內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出，究其原因，往往是由于公共危機(jī)的波及范圍廣、政府防控治理能力不足和信息化、網(wǎng)絡(luò)化傳播渠道的多元等因素造成的。

所謂災(zāi)害性公共危機(jī)，是指由于自然或人為原因引起的，威脅到公共或共同的安全或利益，要求政府以及社會其他主體迅速采取措施加以應(yīng)對的危機(jī)。對比一般性危機(jī)而言，災(zāi)害性公共危機(jī)往往具有突然暴發(fā)性、鏈?zhǔn)綌U(kuò)散性、頻繁多發(fā)性、治理的公共性等特征，而且伴隨較大范圍受眾的傷亡、較高經(jīng)濟(jì)資源的損失、較多社會領(lǐng)域的失序和動蕩，政府能否及時、有效地對其進(jìn)行治理直接關(guān)系著民眾對政府治理能力和整體形象的評價。“如果政府在公民心中的形象崩潰，公眾就會對政府制定的方針、政策拒不配合，一個有效的治理機(jī)制就難以形成。”[4]所以，提高政府對災(zāi)害性公共危機(jī)的彈性治理能力勢在必行。

二、基于扎根理論的案例收集與分析

1.案例收集

本文以災(zāi)害性公共危機(jī)為研究對象，案例的選擇基于以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：（1）發(fā)生時間：選取1990年至2018年間在中國發(fā)生的災(zāi)害性公共危機(jī)案例;（2）發(fā)生領(lǐng)域：選取發(fā)生在公共領(lǐng)域、影響范圍較廣、危害較大的危機(jī)，小范圍的單個人、組織危機(jī)不在考慮之列;（3）案例來源：根據(jù)公開的權(quán)威媒體報道整理而成;（4）涉及內(nèi)容：初始危機(jī)發(fā)展過程中由于不同程度的擴(kuò)散影響到了其他領(lǐng)域，導(dǎo)致新的危機(jī)或者問題出現(xiàn)。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過多次篩選，最終選取了與主題相關(guān)的109個案例。

2.案例分析與編碼

基于扎根理論“深入情境收集數(shù)據(jù)和資料，通過數(shù)據(jù)的不斷比較和逐步編碼進(jìn)行抽象化、概念化的思考和分析”[5]，重點考察在其發(fā)生、發(fā)展的過程中，災(zāi)害性公共危機(jī)的實際情況是怎樣的？風(fēng)險是如何一步步擴(kuò)散的？其造成的損失和危害有哪些？政府的治理情況如何？

如圖1所示，扎根理論的核心編碼過程包括三個層次：開放性編碼、關(guān)聯(lián)性編碼和主軸編碼。

具體來看，在開放性編碼之前，首先需要將材料進(jìn)行初步整理，將案例信息盡可能詳細(xì)地登錄進(jìn)來，根據(jù)109個案例的整理數(shù)據(jù)進(jìn)行開放性編碼，這個階段需要注意，要盡可能地登錄所有的關(guān)鍵信息，不要漏掉重要信息，如果發(fā)現(xiàn)了新的碼號，應(yīng)該進(jìn)一步收集原始資料，在登錄的同時，也要思考：這些資料與研究主題有什么關(guān)系？這個概念或是內(nèi)容屬于什么類屬？為什么會發(fā)生這些情況？“開放性編碼就是要摒棄個人的偏見，以一種開放的心態(tài)，將自己搜集的資料按其本身呈現(xiàn)的狀態(tài)進(jìn)行登錄，即將收集的資料打散，賦予概念，然后重新組合起來?！盵6]本文通過對所收集資料進(jìn)行總結(jié)和概括，將初始概念進(jìn)行分類，共得到18個類屬。（如表1所示）

洛陽市檢察院分別以涉嫌放火罪、包庇罪、消防責(zé)任事故罪、玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪對27名責(zé)任人批準(zhǔn)逮捕;對128名責(zé)任者進(jìn)行了刑事追究或就黨紀(jì)、政紀(jì)處理提出了建議;由國家經(jīng)貿(mào)委、公安部、監(jiān)察部、國土資源部、國防科工委、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局及山西省政府等部門組成聯(lián)合調(diào)查組介入;政府組織醫(yī)療部門積極進(jìn)行救助并實行負(fù)責(zé)到底制……

隨著研究分析的不斷深入，所有關(guān)鍵信息都被歸類，而且各個類屬之間的關(guān)系也越來越明確，通過對每一個類屬進(jìn)行分析概括出主類屬。本文根據(jù)不同概念類屬之間的內(nèi)在聯(lián)系及其邏輯性進(jìn)行歸類，通過對整體資料的綜合考慮，共歸納出四個主要類屬。（如表2所示）

通過對已發(fā)現(xiàn)的所有類屬進(jìn)行主軸編碼，發(fā)現(xiàn)各主類屬、類屬和具體屬性之間的關(guān)聯(lián)，建立起各個主類屬之間的系統(tǒng)關(guān)系，并做有效性和理論飽和度檢驗，發(fā)現(xiàn)沒有形成新的類屬，從而進(jìn)行理論的邏輯關(guān)系構(gòu)建，由此確定了災(zāi)害性公共危機(jī)擴(kuò)散的影響因素，主要概括為災(zāi)害性公共危機(jī)本身的破壞情況、風(fēng)險傳播情況和政府防控治理能力，這三者與風(fēng)險擴(kuò)散情況之間存在著如下關(guān)系：

如式一所示，R表示災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散的情況，S表示災(zāi)害性公共危機(jī)本身的嚴(yán)重情況，I表示風(fēng)險傳播的情況，G表示政府的防控治理能力，通過分析可知：

（1）災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散情況與危機(jī)本身的嚴(yán)重情況成正比，也就是說，受災(zāi)人口越多，受災(zāi)范圍越大，直接經(jīng)濟(jì)損失越大，公共基礎(chǔ)服務(wù)損毀得越嚴(yán)重，風(fēng)險擴(kuò)散的可能性越大;

（2）災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散情況與風(fēng)險傳播情況成正比，也就是說，傳播渠道越通暢，傳播主體越多，傳播的有效性越低，越容易形成風(fēng)險的擴(kuò)散;

（3）災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散情況與政府的防控供給能力成反比，也就是說，政府能夠提供的經(jīng)濟(jì)支持越多，應(yīng)急救援措施越及時，災(zāi)民安置與安撫工作做得越到位，交通與公共通信恢復(fù)得越完善，相關(guān)控制與問責(zé)工作做得越恰當(dāng)，風(fēng)險擴(kuò)散的可能性就越低。

而風(fēng)險擴(kuò)散的常見情況包括：一是衛(wèi)生傳染類，如水源遭到污染之后帶來的胃腸道疾病擴(kuò)散;二是環(huán)境污染類，如伴隨危機(jī)而來的水污染、空氣污染、土壤污染等;三是負(fù)面情緒類，如對有毒氣體擴(kuò)散的恐慌、對政府公布信息不及時的埋怨、食品類危機(jī)導(dǎo)致對政府的不信任等;四是謠言影響下的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)，這是網(wǎng)絡(luò)化時代的新特點，如危機(jī)發(fā)生后各種小道消息橫行，導(dǎo)致民眾難以識別真相;五是日常生產(chǎn)、生活秩序類，如工廠停工、商店被迫停業(yè)、居民搶水等;六是災(zāi)民善后過程中帶來的社會安全問題，如遇難者家屬的精神撫慰問題、醫(yī)療救治與后續(xù)補(bǔ)償、就業(yè)問題等。通過對這些風(fēng)險擴(kuò)散情況的深入分析，有利于對災(zāi)害性公共危機(jī)的擴(kuò)散類型做出具體歸納。

三、災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散的類型

W.H.Heinrich認(rèn)為，任何危機(jī)的發(fā)生都不是一個單獨的事件，即使其從表面看是一瞬間暴發(fā)的，但是究其原因，會發(fā)現(xiàn)它是由于一系列相關(guān)事件繼發(fā)產(chǎn)生的最終結(jié)果。通過對109個案例進(jìn)行深入剖析，可發(fā)現(xiàn)其擴(kuò)散類型大體可歸納為三類：

1.單中心鏈條式擴(kuò)散

所謂單中心鏈條式擴(kuò)散，是指一個風(fēng)險節(jié)點按照一定的傳播路徑依次傳播下去。（如圖2所示）

這是一種比較基本和簡單的擴(kuò)散方式，其中后一個風(fēng)險的出現(xiàn)大都是受到之前風(fēng)險節(jié)點的影響，通常具備以下特征：一是方向性，風(fēng)險節(jié)點的暴發(fā)路徑較單一，一般具有從前往后依次擴(kuò)散的方向性;二是強(qiáng)度漸變性，初期風(fēng)險較弱，容易被忽略，但是隨著風(fēng)險的不斷擴(kuò)散，在整個危機(jī)的擴(kuò)散過程中越來越凸顯，風(fēng)險強(qiáng)度不斷增強(qiáng)。

2.多中心耦合式擴(kuò)散

所謂多中心耦合式擴(kuò)散，是指災(zāi)害性公共危機(jī)發(fā)生之后所出現(xiàn)的初始風(fēng)險節(jié)點不止一個，而是多個，呈現(xiàn)出“多對多”的擴(kuò)散路徑。（如圖3所示）

以2005年吉林石化爆炸事件[7]為例，描繪出這類風(fēng)險擴(kuò)散的示例圖（如圖4所示）。

多中心耦合式風(fēng)險擴(kuò)散通常具備以下特征：一是交互性，每個風(fēng)險節(jié)點在自己的橫向路徑中和后面的風(fēng)險節(jié)點發(fā)生因果關(guān)系的同時，也和其他平行路徑中相關(guān)的風(fēng)險節(jié)點存在互動，最終風(fēng)險的形成是多個風(fēng)險節(jié)點疊加耦合作用的結(jié)果;二是復(fù)雜性，相較于單中心鏈條式而言，此種擴(kuò)散類型初期出現(xiàn)的風(fēng)險節(jié)點更多，擴(kuò)散路徑更多元，同一個風(fēng)險節(jié)點在整個擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)中有時候既是風(fēng)險誘發(fā)因子，又是風(fēng)險結(jié)果因子，呈現(xiàn)出一種相互交織的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

3.復(fù)合同心圓式擴(kuò)散

所謂復(fù)合同心圓式擴(kuò)散，是指災(zāi)害性公共危機(jī)暴發(fā)后，初期風(fēng)險節(jié)點向外輻射擴(kuò)散至一個范圍，一般是實體受災(zāi)范圍，就是風(fēng)險波及的實際場域，但是在信息化、網(wǎng)絡(luò)化多元傳播渠道的作用下，風(fēng)險不斷發(fā)酵，在輿論的作用下使得風(fēng)險以較快的速度蔓延至一個更大的范圍，這個范圍通常是虛擬的網(wǎng)絡(luò)范圍。（如圖5所示）

此種風(fēng)險擴(kuò)散類型是網(wǎng)絡(luò)化時代的產(chǎn)物，其特征在于：一是場域二重性，即風(fēng)險擴(kuò)散的范圍既有實體范圍又有虛擬范圍，一般來說，初期風(fēng)險擴(kuò)散多在實體范圍內(nèi)，影響具體的受災(zāi)區(qū)域，但是隨著信息的傳播，這種風(fēng)險能夠較快地波及更大的虛擬網(wǎng)絡(luò)范圍;二是主體多元性，直接受災(zāi)主體成為風(fēng)險節(jié)點的主動發(fā)出者和接收者實屬正常，但是在很多的危機(jī)擴(kuò)散過程中，那些非直接受災(zāi)主體也成為風(fēng)險傳播的媒介，甚至是誘發(fā)風(fēng)險向外圍擴(kuò)散的主要推手，多以網(wǎng)民的角色出現(xiàn)，成為輿情危機(jī)擴(kuò)散的主要參與者。

如圖6所示，以2018年山東壽光洪災(zāi)為例，其發(fā)展初期局限于壽光本地，但是伴隨事件的擴(kuò)大，引發(fā)了壽光、山東乃至全國民眾的關(guān)注，這些非直接受災(zāi)主體以網(wǎng)民的形式參與進(jìn)來，借助多樣化的信息獲取渠道（如圖7所示），對政府的泄洪決策、善后的處理措施、官方媒體的災(zāi)害報道等發(fā)表自己的看法，各種信息在網(wǎng)絡(luò)這個虛擬平臺上交織，引發(fā)了更大范圍內(nèi)的風(fēng)險擴(kuò)散，如懷疑、埋怨等不滿情緒，“壽光北邊發(fā)生瘟疫”“雙王城水庫泄洪”等謠言導(dǎo)致的社會恐慌等。

四、災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散的彈性治理

所謂彈性治理，“是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”[8]。它能夠更好地克服原有制度缺乏靈活性和學(xué)習(xí)能力的缺陷，從而有利于吸收外部沖擊的干擾能量[9]，增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險的有效性。要構(gòu)建災(zāi)害性公共危機(jī)風(fēng)險擴(kuò)散的彈性治理體系，大體可從以下幾方面著手：

1.認(rèn)清風(fēng)險擴(kuò)散的社會現(xiàn)實，治理思維由固化轉(zhuǎn)向彈性

20世紀(jì)以來，人類通過生產(chǎn)技術(shù)的革新不斷創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，也催生出了很多新的危險源——地震、洪災(zāi)、污染、傳染病、食品安全等問題層出不窮[10]。其本身的破壞力加之衍生而來的風(fēng)險不斷蔓延，各種公共安全類危機(jī)逐漸轉(zhuǎn)化為新的社會安全類危機(jī)。

我們必須認(rèn)清眼下正處于風(fēng)險不斷擴(kuò)散的社會情境之中，對風(fēng)險、危機(jī)的承認(rèn)與包容正是彈性思維與傳統(tǒng)思維最大的區(qū)別，所謂彈性思維，它“更重視人類的主觀能動性對系統(tǒng)恢復(fù)能力的作用”“即使遇到逆境但仍有積極成果”[11]，而傳統(tǒng)思維大都將危機(jī)、風(fēng)險視為負(fù)面、消極的因素，是失敗的表現(xiàn)，會對社會現(xiàn)狀產(chǎn)生威脅，遂對其或是閉口不談，或是套用以往的老路子，但是風(fēng)險、危機(jī)需要的是得到有效治理，而不是漠視，治理者應(yīng)該摒棄固化的思維方式，對其從“排除”轉(zhuǎn)為“包含”，認(rèn)清風(fēng)險與災(zāi)害是社會內(nèi)生的產(chǎn)物，不應(yīng)該被加諸厭倦、回避等負(fù)面態(tài)度，而是被視為一種常態(tài)，從一開始便將那些可預(yù)期和非預(yù)期結(jié)果同時納入治理的考量之中，從而積極地尋求應(yīng)對辦法與緩解危機(jī)的有效治理資源。

2.暢通風(fēng)險溝通回路，治理方式由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)為積極施動

如果在風(fēng)險大范圍擴(kuò)散之前，通過暢通的、高回應(yīng)性的風(fēng)險溝通將其消解在前端，就可能避免“后發(fā)危機(jī)”[12]的出現(xiàn)，從而大大降低治理的成本。一方面，暢通風(fēng)險溝通回路，構(gòu)建不同觀點的網(wǎng)格化表達(dá)平臺，在橫向上，不同觀點的主張者都可以自由表達(dá)，并且可以直接對話，為各種對立觀點提供充分的交流機(jī)會，會迫使相關(guān)主體傾聽對方的觀點[13]，在相互辯駁的過程中疏解不滿情緒;在縱向上，實現(xiàn)上情下達(dá)，下情上通，在風(fēng)險生成初期加強(qiáng)政府和受眾之間溝通的有效性，避免由于溝通失敗，受眾預(yù)期與政府實際行為差距過大所帶來的風(fēng)險擴(kuò)散。另一方面，治理方式可以由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)為積極施動，重視前端風(fēng)險的化解，而不是等風(fēng)險擴(kuò)散到非常嚴(yán)重的時候再“斷尾求生”。

3.增強(qiáng)社會系統(tǒng)的抗逆性，治理效果由恢復(fù)轉(zhuǎn)向躍進(jìn)

社會系統(tǒng)的抗逆性，是指暴露于危險中的社會系統(tǒng)通過抵制或改變，使自身功能和結(jié)構(gòu)維持在可接受水平的一種能力，這取決于社會系統(tǒng)能夠通過自我組織以提升能力的程度，包括從過去的災(zāi)難中汲取經(jīng)驗以優(yōu)化對未來的保護(hù)和降低風(fēng)險的措施[14]。它將治理過程視為主動的，其對治理效果的追求不僅僅是恢復(fù)到之前水平，而是在這一過程中能達(dá)到一個更高層次，“向前躍進(jìn)”（bouncing forward）到一個新的狀態(tài)[15]。一個抗逆性高的社會系統(tǒng)應(yīng)該是較少地遭到危機(jī)、風(fēng)險擴(kuò)散的影響，或是對危機(jī)、風(fēng)險作出更快的回應(yīng)，其構(gòu)建需要一個長期的過程，不僅有賴于政府的積極推動，也和社會組織、民眾等每個行動者息息相關(guān)。

對風(fēng)險擴(kuò)散治理效果的目標(biāo)定位應(yīng)該分為兩個：初級目標(biāo)和高級目標(biāo)。初級目標(biāo)是恢復(fù)，即通過采取的應(yīng)急措施將受災(zāi)地恢復(fù)到原有水平;高級目標(biāo)是向前躍進(jìn)和突破，通過采取系列善后措施，以危機(jī)、風(fēng)險為契機(jī)，從其帶來的改變當(dāng)中尋求新的可能性，推動受災(zāi)地的發(fā)展。從一定程度上來看，初級目標(biāo)的實現(xiàn)有利于維持社會的表層平靜[16]，而高級目標(biāo)的實現(xiàn)則有利于社會的深層穩(wěn)定。

注釋：

①山東壽光水災(zāi)事件，https：//www.eefung.com/hot-report/20180912101242.

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（責(zé)任編輯?王?玉）