地方政府公務員改革意愿的影響因素

李泓波++賀莉

摘要：中國政府改革已進入深水區(qū)，有人甚至認為地方政府改革是一場壯士斷腕的“自我革命”，其中公務員的改革意愿至關重要。本文采取質(zhì)性研究方法，通過與地方政府公務員的訪談，基于扎根理論分析方法對數(shù)據(jù)資料進行分析處理，最終構建出地方政府公務員改革意愿影響因素模型。研究發(fā)現(xiàn)，基于改革收益與改革成本對比形成的改革行為動力是公務員改革意愿的直接內(nèi)驅(qū)動力，公務員基于對自身能力、組織環(huán)境、制度空間、經(jīng)驗借鑒的判斷形成的改革效能感知也會影響其改革意愿，源于制度、科層、服務對象、環(huán)境氛圍的改革壓力感知對公務員改革意愿有較強的解釋力。

關鍵詞：公務員；改革意愿；影響因素；扎根理論；改革行為動力

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0027-05

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新支撐研究”（13JZD015）的階段性成果；陜西省社會科學院2015年重點課題“地方政府在行政審批制度改革中的回應策略研究”（15ZD06）的階段性成果。

作者簡介：李泓波（1990-），女，陜西商洛人，商洛學院經(jīng)濟與管理學院教師，研究方向：政府創(chuàng)新；賀莉（1978-），女，陜西綏德人，中共上海徐匯區(qū)委黨校講師，法學博士，研究方向：科教創(chuàng)新與政策評估、績效測量與行政改革。一、引言

政府改革一直是推進中國社會變革和制度變革的重要力量，30多年來，從中央到地方，政府改革取得顯著成效。隨著改革的不斷深入，政府改革日漸觸及重大利益調(diào)整。正如習近平所言，“中國改革已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！逼渲校块T本身首當其沖，政府改革成為一場“壯士斷腕”的自我革命。對地方政府而言，“自我革命”的特征尤甚，地方政府既是最主要最直接的改革執(zhí)行主體，同時又是眾多改革舉措的眾矢之的。此時，地方政府公務員的改革意愿成為影響改革成敗的關鍵因素之一。探索地方政府公務員改革意愿的決定因素、強化對公務員改革意愿的引導成為一個亟待解決的現(xiàn)實課題。

公務員改革意愿是一種特殊的行為意愿，是政府公務員基于對政府改革及其結果的判斷，決定是否進行改革活動的可能性以及在從事改革相關活動中的努力程度。為什么有的公務員愿意參與到政府改革之中，有的公務員不愿意？決定公務員改革意愿的影響因素有哪些？這些影響因素的作用路徑是什么？對于這些問題，理論界目前還沒有很好解決。在實踐中，公務員改革意愿已得到充分重視，李克強在對公務員的四點希望中第一條就是希望公務員促進改革創(chuàng)新，以壯士斷腕的精神，義無反顧，勇挑重擔，他同時又反復強調(diào)“在改革過程中，各地要有全局觀、大局觀，不能打‘小算盤‘小九九，更不允許‘走過場‘變戲法”，由此看來，地方政府公務員改革意愿有待提高。從微觀視角深入探究影響地方政府公務員改革意愿的各種因素，系統(tǒng)構建影響因素作用模型，為提高地方政府公務員改革意愿提供政策基礎，對當前“自我革命式”政府改革的順利落實尤為重要。

二、文獻評述

政府改革毫無疑問會影響公共部門工作人員的利益，反過來公務人員也會影響改革的進行和成效。[1]國內(nèi)外一些研究政府改革的學者已經(jīng)開始關注公務員改革意愿問題。梳理以往的研究發(fā)現(xiàn)，公務員個人特征、工作特征以及組織環(huán)境等對公務員改革意愿都有顯著的影響。

在影響公務員改革意愿的個體因素中，個人的年齡、性別、學歷、工作經(jīng)歷、改革認知等都是最常被研究的因素。羅賓·托馬斯等人在研究英國新公共管理運動時發(fā)現(xiàn)，個人的改革認知是導致改革意愿差異的主要因素。工作人員的工作年限、工作經(jīng)歷、受教育程度會影響他們對待改革的態(tài)度，工齡越長，公共服務工作經(jīng)歷越豐富，受教育水平越高，越傾向于支持改革。[2]個人動機是影響改革態(tài)度的重要因素，這種動機不僅包括較低層次的報酬需要，還包括高層次的升遷、榮譽、自我實現(xiàn)的需要。[3]實證研究表明，公共服務動機對公務員改革態(tài)度有積極影響，[4]趙立波等人對事業(yè)單位改革的調(diào)查研究顯示職位級別高的工作人員改革意愿較為強烈，[5]但一項對挪威公務員的研究發(fā)現(xiàn)，有地方管轄權的公務員往往對改革的態(tài)度比較消極。[6]

在工作特征方面，工作滿意度是經(jīng)常被提及的因素之一，實證研究表明，公務員工作滿意度越高，對改革持的態(tài)度越積極，[7]工作滿意度高的公務員會積極地投入到政府改革活動中，[2]但在一項中國公立醫(yī)院改革的研究中發(fā)現(xiàn)，醫(yī)務人員對現(xiàn)在工作的滿意阻礙了他們參與到改革中。[8]其次，工作自主性對公務員改革意愿有積極作用，充分的授權有助于提高公務員改革意愿。[7]工作壓力負向影響公務員改革意愿，工作壓力越大，公務員越抵制改革。[2]此外，圍繞改革工作本身的一些因素，如改革目標的明確性、對改革預期的不確定性，改革工作的難度，也會影響公務員的改革意愿，[5]改革后工作任務增多、工作壓力增大是公務員抵制改革的重要原因。[7]

在組織環(huán)境因素中，組織支持受到廣泛關注，研究證明組織支持感越高，公務員改革意愿越高，改革行動越積極。[7]組織公平感也會直接影響公務員的改革意愿，改革不均衡、待遇不平等等是公務員抵制改革的重要原因。[5]公務員對組織的信任，由以往的改革體驗累積的對政府改革的信任都會影響公務員的改革意愿。政府改革的順利進行其實是依靠以往政府改革帶給公務員的積累體驗建立起的對改革的長期愿景和信心。[7]組織領導人也是重要的影響因素，公務員對領導的信任，以及領導與公務員之間的有效溝通，領導對改革工作持續(xù)的關注和監(jiān)督也會正向促進公務員的改革意愿。[9]此外，組織所處的環(huán)境也有影響，服務對象對政府改革的需求通過作用公務員的改革認知，最終影響改革意愿。[2]

從現(xiàn)有的文獻看，已經(jīng)有不少學者開始關注公務員改革意愿的決定因素，并有一些有益發(fā)現(xiàn)，但存在以下問題：（1）已有研究多為單一視角的探索性研究，側(cè)重考察各獨立解釋變量對改革意愿的直接影響；（2）對影響因素之間的關系辨析不夠，缺乏層次分明的整合研究；（3）專門研究公務員改革意愿這一概念范疇的文獻還不是很多，很多研究關注的改革態(tài)度、變革承諾等變量雖然與改革意愿聯(lián)系緊密，但還是有一定區(qū)別；（4）國內(nèi)相關研究較少，尤其是實證研究，已有成果對目前中國地方政府公務員改革意愿的解釋力有待檢驗。

三、研究方法和數(shù)據(jù)來源

基于實踐需求與目前的研究現(xiàn)狀，本研究在汲取國內(nèi)外已有研究的基礎上，立足中國地方政府，圍繞公務員改革意愿這一變量范疇，探索影響公務員改革意愿的關鍵因素及其作用機制，旨在構建地方政府公務員改革意愿影響因素模型，為政府制定有效政策以提高公務員的改革意愿提供依據(jù)。考慮到研究問題的特征，即人們對“公務員改革意愿”變量并沒有一致的認識，學界也沒有明確定義變量范疇以及測量方法；現(xiàn)有的影響公務員改革意愿的因素多為散點式發(fā)現(xiàn)，缺乏統(tǒng)一的理論模型的整合；針對中國地方政府改革情景的研究未見，本研究采用質(zhì)性研究的辦法探索地方政府公務員改革意愿的影響因素模型。首先通過與代表性對象的面對面訪談獲取有關地方政府公務員改革意愿的第一手資料，然后通過扎根理論分析方法對數(shù)據(jù)資料進行分析處理，最終構建地方政府公務員改革意愿影響因素模型。

質(zhì)性研究方法非常重視當事人看問題的視角，并且著重在微觀層面對社會現(xiàn)象進行深入細致的描述和分析，強調(diào)在自然情境下研究事物發(fā)展的動態(tài)過程，對受訪者要求較高，需要受訪者對所研究問題有一定的理解和認識。[10]樣本數(shù)確定方面理論上依照理論飽和原則進行，直到新抽取的樣本不再提供任何新的信息為止，但從實際經(jīng)驗看，20-30的樣本量無論從研究需求看還是工作量上看都比較適宜。[11]圍繞本研究的核心問題，筆者選取山東省J市的政府部門工作人員進行訪談，先后進行了三次訪談，共計28人次。J市從2013年8月開始，開展了圍繞行政審批、綜合執(zhí)法、工商登記等重點事項的政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革，所有政府部門都參與其中，故研究選取的訪談對象對政府改革都有比較直觀的認識。

圍繞訪談對象在改革中的參與狀況與心理狀況，如參與度、改革工作與日常工作的平衡、愿意或不愿意改革的原因、促使其參與改革的因素，制約其參與改革的因素等，與訪談對象進行一對一的深入訪談，形成訪談紀要和備忘錄。隨機抽取其中24份訪談紀要進行編碼理論分析，即采用扎根理論這一探索性研究技術，通過對訪談資料進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼三個步驟來構建地方政府公務員改革意愿影響因素模型，并用余下的4份訪談資料對構建的模型進行理論飽和度檢驗。表1開放式編碼范疇化范疇原始語句（初始概念）公共服務動機這是公務員的責任和使命，本來就是為人民群眾服務的，不好的東西就得改（責任感）有一些孤寡老人，進城辦事確實有困難，沒下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)前干部能代辦一般都代辦了（同情心）審批集中到大廳，我們兩頭跑，但看到企業(yè)辦事的人少跑路，也值了（自我犧牲）個人發(fā)展改革的時候需要新思想新人手，單位的年輕人都喜歡改革，有機會展現(xiàn)自己的才能（自我展示）領導一般都喜歡改革，改革做好了也是政績，高升就有資本了（職務晉升）為了鼓勵干部坐大廳，領導班子協(xié)商給大廳的人每月額外200元補助（現(xiàn)金獎勵）工作優(yōu)化工作中存在的問題太多了，程序冗雜，人浮于事，這些得從根子上改（提高工作效率）有些部門就只管蓋章，現(xiàn)在工商審批后置，就逼迫那些部門監(jiān)管必須跟上（明晰責權）通過財政信息平臺，現(xiàn)在公共支出都是痕跡管理，出了違規(guī)的事項我們也能預警（監(jiān)督到位）組織利益現(xiàn)在領導也不能吃吃喝喝了，跟我們普通干部一樣（組織公平感）上面把我們定為觀摩點，說明我們改革做的還可以，各方面還是比較認可的（上級認可）以前社會救助各自為政，有人同時拿幾份，有人一份也沒有，群眾意見很大（合法性）工作壓力改來改去無非是給我們基層加壓，現(xiàn)在都已經(jīng)“7+2”“白加黑”了（工作量增大）以前的方法現(xiàn)在不能用了，你就得去學新方法（要求新的知識技能）把審批權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責任怎么劃分，權力其實就是責任（責任加大）權力收益財政承諾給減少收費的部門相應的補助，所以減少收費的部門再這方面不用開了（部門收入）權力就是利益，一些主要的審批事項上面是不會下放給我們的（灰色收入）現(xiàn)在過節(jié)什么都不敢發(fā)了（福利待遇）自我效能現(xiàn)在任務都一大堆，哪有時間去搞改革創(chuàng)新（時間精力）下放那么多事項，開始都不愿意怕接不住，后來對口部門來培訓，慢慢才轉(zhuǎn)變過來（知識能力）組織支持像信用體系建設，我們沒有專業(yè)搞網(wǎng)絡平臺建設的，得組織協(xié)調(diào)計算機中心來幫忙（技術保障）鎮(zhèn)上建這個審批中心大樓加上配套花了100多萬，市上承諾給我們撥款（財力支持）成立執(zhí)法大隊，得有人啊，我們一直在要編制解決人的問題（人力支持）工商登記牽扯的部門太多，不是我們工商局一家能協(xié)調(diào)，這必須市上發(fā)文才能協(xié)調(diào)（制度支持）制度空間很多審批事項都是法律規(guī)定的，我們減也只能在法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)（法律權限）J市就沒有出入境檢驗檢的權力，必須要得到Q市的授權才行（授權）現(xiàn)在中央十八大改革方案沒出來，很多人都是觀望，不敢貿(mào)然行動（上行下效的體制）經(jīng)驗借鑒我們當時去外地專門學習過集中交易，學習之后都覺得可以在J市施行（外部經(jīng)驗）J市以前就實行“代理記賬”“集中核算”，現(xiàn)在集中支付是順理成章水到渠成的事（以往經(jīng)歷）目標設置投資貿(mào)易便利化改革很多都不是J市能定的，更何況我們商貿(mào)局，真的沒辦法推（目標難度）目標就是要給企業(yè)減負，圍繞企業(yè)普遍反映的負擔點，想辦法改革就好（目標明確）制度壓力“習李新政”以來，領導人天天講改革，中央也一直要求地方改革（中央要求）工商總局也明確要求進行工商登記改革（政策規(guī)定）科層壓力每周市政府都要開例會匯報單位改革進展，做的不好就要挨批（問責）承擔改革工作以來，單位也開了好幾次全體會議，讓大家認識改革迫切性（單位重視）Z書記本身就是一個特別有想法的人，我們得跟上（領導示范）公眾壓力“一行多會”改革最早就是因為J市家具廠太多，不同層次的廠商需要不同的商會（企業(yè)需求）中央一直說改革，群眾也都在看地方政府有啥反應（群眾壓力）環(huán)境氛圍改革是大趨勢、大環(huán)境，行行業(yè)業(yè)都在改，政府也得改（社會環(huán)境）大家也都認識到現(xiàn)在的形勢了，紛紛開始改變，你一個人不改就是“出格”（改革大趨勢）

圖1公務員改革意愿影響因素整合模型4理論飽和度檢驗。利用剩余的4份訪談紀要進行理論飽和度檢驗，結果顯示，模型中的范疇已經(jīng)飽和，除了目前發(fā)現(xiàn)的影響公務員改革意愿的3個主范疇（改革行為動力、改革效能感知、改革壓力感知）外，并沒有發(fā)現(xiàn)形成新的重要范疇和關系，3個主范疇內(nèi)部也沒有發(fā)現(xiàn)新的構成因子。由此可以認為，上述“公務員改革意愿影響因素整合模型”理論上是飽和的。

五、地方政府公務員改革影響因素模型闡釋

通過扎根理論分析發(fā)現(xiàn)，公務員的改革意愿可以通過改革行為動力、改革效能感知以及改革壓力感知3個主范疇得到有效解釋。具體的作用路徑闡釋如下：

1改革行為動力是公務員改革意愿的內(nèi)驅(qū)動力。與心理學基本觀點一致，個人的外部行為背后總存在內(nèi)部的心理推動力，而推動人行為的動力則是由許多心理因素構成的復雜的心理動力結構，如需要、動機、價值觀、自我意識等。對公務員而言，這些深層次的心理因素是公共服務動機、晉升需要、自我展示需要等。

研究發(fā)現(xiàn)，改革行為動力形成的機制正是改革收益與改革成本對比的結果，改革收益會增強行為動力，而改革成本則會減弱行為動力。如受訪者明確表示“領導一般都喜歡改革，改革做好了也是政績，高升就有資本了”；也有受訪者坦言，“我不愿意坐大廳搞審批，要學習很多新的東西，考勤、監(jiān)督比以前都要嚴格，工作壓力明顯增大”。只有收益大于成本時，人們才支持制度建立，公務員首先考慮的也是自己在改革中的收益和損失并據(jù)此做出選擇。具體的，這些收益可能是個人動機的滿足，個人利益的提升，也可能是所從事工作的優(yōu)化以及組織的改善；損失主要來源于改革可能帶來工作壓力的增大以及權力收益的減少。以往的研究也能支持本研究的發(fā)現(xiàn)，擁有更高公務服務動機水平的人員對美國的重塑政府運動往往持有更加積極的態(tài)度；[4]改革后工作任務增多、工作壓力增大是公務員抵制改革的重要原因。[7]

2改革效能感知會影響公務員的改革意愿，同時對改革行為動力與改革意愿有調(diào)節(jié)效應。本研究中發(fā)現(xiàn)，公務員的改革效能感知水平有效地補充解釋了公務員改革意愿，尤其是一些“動力足、意愿不高”的現(xiàn)象，有采訪對象表示，“有沒有能力和技術承接這些審批事項是他們必須慎重考慮的，即使清楚審批下沉對招商引資、群眾辦事都有利。”可見，公務員在考慮是否參與改革時，自身改革效能感知水平是一個重要的前置因素，尤其是政府改革并非易事，有些改革不可逆，一旦失敗后果不堪設想，對自身投入改革能力、資源等的判斷是決定改革意愿的重要因素。具體的，包括自身的知識能力、時間精力，可以獲取的組織人財物等資源支持、改革的目標難度、是否有經(jīng)驗可供借鑒等等。以往的實證研究也證實，公務員自身的學歷水平、能力素質(zhì)，組織支持、組織溝通、領導重視等會影響公務員的改革意愿。[7] [13]

公務員改革效能感知水平是依據(jù)自身經(jīng)驗的積累產(chǎn)生的，與改革行為動力無關，但從上述分析也可看出，不同的改革感知效能水平會影響改革行為動力與改革意愿的關系強度。在感知效能水平極低時，即公務員不相信自己可以勝任改革工作，哪怕改革行為動力再強，很多公務員也會選擇“風險規(guī)避”；當感知效能水平極高時，哪怕改革行為動力很弱，但“順水推舟”的事情做一下也無妨。

3改革壓力感知會影響公務員的改革意愿。公務員作為一種特殊的社會角色，面臨著不同主體對他們的期望和要求，這些構成了主要的壓力源，他們不得不對這些壓力源作出特定回應行為。改革壓力感知與其他壓力一致，通過“壓力—認知—行為”路徑對公務員產(chǎn)生影響，是決定公務員改革意愿的重要因素。當中央反復強調(diào)改革、服務對象要求政府改革、整個社會改革趨勢勢不可擋、組織內(nèi)部強力推動改革時，公務員的改革意愿就會增強。尤其是對一些“改革行為動力不高，改革意愿強”的現(xiàn)象，改革壓力感知起到了關鍵作用，哪怕改革于己有害，公務員也不得不參與其中，因為作為公共部門工作人員，角色要求他們不得不對各方的壓力做出積極回應。一位受訪者表示，“誰都知道公務卡會限制公務員的開銷，但中央明確要求了，三公經(jīng)費是群眾普遍關注的?！惫步M織追求合法性，公務員也要追求相關利益主體的認同，謀取個人的“合法性”。

公務員的改革壓力感知水平是外部因素決定，與改革行為動力無關，但它對改革行為動力與改革意愿具有調(diào)節(jié)效應。當改革壓力感知水平極高時，哪怕公務員的改革行為動力水平很低甚至為負，公務員也不得不參與到改革之中；當公務員改革意愿壓力感知水平極低時，哪怕某項改革可以帶來很大的收益，公務員也可能會“漠視”該項改革。

六、結論與啟示

通過與地方政府公務員的訪談以及扎根理論分析發(fā)現(xiàn)，地方政府公務員的改革意愿主要由改革行為動力、改革效能感知、改革壓力感知三方面因素共同決定。其中，改革行為動力由改革預期收益與改革預期成本對比決定，它是公務員改革意愿的直接內(nèi)驅(qū)動力；改革效能感知主要指公務員對完成改革目標任務的信心判斷，它一方面會直接影響公務員的改革意愿，一方面對改革行為動力與改革意愿之間具有調(diào)節(jié)效應；改革壓力感知也是影響公務員改革意愿的重要因素，直接決定公務員的改革意愿高低，同時也會對改革行為動力與改革意愿之間產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應。本研究還發(fā)現(xiàn)了一些以往研究未曾關注到的影響因素。最重要的在于，本研究借由質(zhì)性研究的特征優(yōu)勢整合了不同的影響因素，并梳理了影響因素之間的關系層次，給出了整體的影響因素模型，其他因素都是通過影響改革行為動力、改革效能感知與改革壓力感知三個因素進而對改革意愿產(chǎn)生影響。

本研究期望為政府制定相關的政策辦法提高地方政府公務員的改革意愿，并最終順利推動這場“自我革命式”的改革提供參考和借鑒。首先，必須提高公務員的改革行為動力，通過優(yōu)化政府改革的工作設計，不讓公務員的正當利益受損，設置適度的獎勵或補償制度，對改革中表現(xiàn)突出，做出卓越成績的個人給予相當?shù)莫剟畹鹊龋瑥亩ぐl(fā)公務員參與政府改革的積極性，增強公務員參與改革的動力。其次，注重增強公務員對改革壓力的感知水平。如中央政府以行政命令的形式要求各級政府落實政府改革，要求公務員積極參與到改革之中，傳遞中央深化改革的決心；地方政府成立改革領導小組，由專門的領導機構統(tǒng)籌政府改革的相關工作，督促改革落實，組織政府公務員積極參與到改革之中，加大政府改革相關的輿論宣傳，在全社會范圍內(nèi)營造一種積極改革的氛圍等，使公務員感受到“不得不改”的壓力。最后，要大力提高公務員的改革效能感知水平，政府改革配套的培訓、學習機制要同步，中央要給地方一定的自主權，允許地方先行先試，組織要關注公務員在參與改革時的需求等，讓公務員堅信自己“能改、會改”。

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