高校內(nèi)部治理碎片化及整體性治理路徑

簡世德 康乃心 王亞梅

摘 要 隨著高校內(nèi)部改革的進(jìn)一步深入，高校內(nèi)部治理問題進(jìn)一步凸顯，呈現(xiàn)出治理主體分散 、治理目標(biāo)斷裂、治理結(jié)構(gòu)分化和治理機(jī)制裂化等碎片化特征。基于整體性治理與高校內(nèi)部治理碎片化的邏輯關(guān)系，提出了實現(xiàn)多元治理、重塑責(zé)權(quán)體系、頭腦風(fēng)暴目標(biāo)、導(dǎo)入現(xiàn)代科技等破解高校內(nèi)部碎片化的路徑與策略。

關(guān)鍵詞 高校內(nèi)部治理;整體性治理;碎片化

中圖分類號：G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? DOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.32.002

Fragmentation of Internal Governance and Holistic Governance Path

in Colleges and Universities

JIAN Shide， KANG Naixin， WANG Yamei

（School of Economics， Management and Law， University of South China， Hengyang， Hunan 421001）

Abstract With the deepening of the internal reform of universities， the problems of the internal governance of universities are becoming more and more obvious， which shows the fragmentation of the main body of governance， the target of governance， the structure of governance and the mechanism of governance. Based on the logical relationship between the integral governance and the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， this paper puts forward some ways and strategies to solve the fragmentation of the internal governance of colleges and universities， such as the realization of the pluralistic governance， the remolding of the responsibility and power system， the goal of brainstorming， and the introduction of modern science and technology.

Keywords internal governance of colleges and universities; integral governance; fragmentation

幾年來，高校內(nèi)部治理無論在理論研究還是實踐領(lǐng)域都取得了較大成就，但整體上看，有效的治理機(jī)制尚未形成，其內(nèi)部治理還存在如治理主體分散、層級過多、權(quán)力交叉、責(zé)任裂解、協(xié)調(diào)困難等一系列問題，呈現(xiàn)明顯的碎片化特征，造成大學(xué)內(nèi)部原有的價值目標(biāo)偏離，無法達(dá)到預(yù)期的效果。如何厘清高校內(nèi)部治理中的碎片化現(xiàn)象，通過何種策略破解碎片化，是當(dāng)前高校內(nèi)部治理亟待解決的有一個棘手問題。

1 整體性治理的緣起、內(nèi)涵與價值

何謂整體性治理？ 英國學(xué)者希克斯認(rèn)為：“整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實現(xiàn)整合，整體性治理體現(xiàn)于不同層級或同一層級內(nèi)部， 不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度中。”[1]“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業(yè)化。”[2]在國內(nèi)，較早研究整體性治理的學(xué)者曾凡軍教授提出：“整體性治理是以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念， 以信息技術(shù)為手段， 以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運行模式?！盵3] ?由于政府機(jī)構(gòu)與高校存在組織結(jié)構(gòu)上的高度同構(gòu)，因此，高校內(nèi)部治理中存在的碎片化問題與整體性治理也有著高度契合。

從聚焦的問題看，高校內(nèi)部治理碎片化亂象主要表現(xiàn)為：主體參與不夠、部門職責(zé)不明、職能交叉、協(xié)調(diào)混亂等，因此，運用整合、協(xié)調(diào)等手段成為解決該類問題的現(xiàn)實需要。而?？怂顾珜?dǎo)的整體性治理恰恰是基于政府公共管理中諸如服務(wù)過度碎片化、組織功能碎片化等提出來的，它強(qiáng)調(diào)的整合與協(xié)調(diào)與高校內(nèi)部治理問題背景基本一致。

從預(yù)期的目標(biāo)看，?？怂拐J(rèn)為，整體性治理目標(biāo)是加強(qiáng)各主體之間的交流，通過整合、協(xié)調(diào)等途徑，運用網(wǎng)絡(luò)信息手段，構(gòu)建公眾滿意的責(zé)任機(jī)制，以實現(xiàn)整體利益最大化。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，也需要學(xué)校內(nèi)部借助現(xiàn)代化平臺與手段加強(qiáng)部門整合與協(xié)調(diào)。因此，高校內(nèi)部治理與整體性治理的目標(biāo)不謀而合。

2 高校內(nèi)部治理中的碎片化表征

“碎片化”是針對所研究領(lǐng)域存在問題零散、治理失效、不統(tǒng)一等現(xiàn)象的描述。原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最先應(yīng)用于傳播學(xué)中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域。[4]高校內(nèi)部治理碎片化，主要表現(xiàn)如下：

2.1 治理主體碎片化

高校內(nèi)部治理主體一直以學(xué)校層面為主體，表現(xiàn)為以學(xué)校層面為基礎(chǔ)的一元模式。從教師層面看，由于教師是學(xué)校教學(xué)科研的中堅力量，其代表的學(xué)術(shù)權(quán)力理應(yīng)受到尊重，但在討論相關(guān)重大事宜時，盡管經(jīng)過了學(xué)術(shù)委員會的討論，但最終決定權(quán)仍在學(xué)校，教師的意見最多只是參考，其學(xué)術(shù)作用沒有得到充分發(fā)揮。從學(xué)生層面看，學(xué)生參與高校內(nèi)部治理的制度尚存缺陷， 學(xué)生參與高校內(nèi)部治理的意愿與能力尚待提高 參與高校內(nèi)部治理還存在許多障礙。從院校兩級看，學(xué)校習(xí)慣一切權(quán)力歸上層（學(xué)校層面），院、系一級則缺少應(yīng)有自主權(quán)，其實，在人才培養(yǎng)與學(xué)院的教學(xué)、科學(xué)研究中，相對來說，院、系應(yīng)該更了解實際情況。總之，在學(xué)校層面占據(jù)絕對主導(dǎo)情況下，實際情況是，其他主體基本是被動行事，意見往往得不到重視，多元主體治理格局尚未形成，主體間的合作與協(xié)同效應(yīng)沒有得到真正發(fā)揮。

2.2 治理目標(biāo)碎片化

“目標(biāo)是指對活動預(yù)期結(jié)果的主觀設(shè)想，是頭腦中形成的一種主觀意識形態(tài)，也是活動的預(yù)期目的，為組織活動指明方向 ”。[5]就目前的情況看，高校內(nèi)部治理基于主體多元及利益的互相纏繞，導(dǎo)致目標(biāo)互相沖突的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)為：一是由于教師與學(xué)生在治理主體中被邊緣化，參與主體的缺失使高校確定的治理目標(biāo)不能完全反映參與主體的訴求，導(dǎo)致高校發(fā)展目標(biāo)缺乏整體性與系統(tǒng)性。二是學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于目標(biāo)向二級單位進(jìn)行科學(xué)分解，通過重新組合期望取得理想的效果，但結(jié)果卻往往產(chǎn)生偏差。從縱向?qū)用婵?，基于校院二級管理，由于學(xué)校層面與院、系之間管理功能劃分不合理，學(xué)院承擔(dān)的責(zé)任與所擁有的權(quán)利不相匹配，院系自主權(quán)的缺乏與學(xué)校整體目標(biāo)產(chǎn)生一定背離，學(xué)院更多地會基于績效考核與短期利益追求自己的目標(biāo)。從橫向?qū)用婵矗毮懿块T機(jī)構(gòu)與人員的臃腫甚至無序擴(kuò)大，也容易導(dǎo)致彼此功能交叉、業(yè)務(wù)重復(fù)等現(xiàn)象，例如就學(xué)生的管理而言，學(xué)工部、團(tuán)委、教務(wù)處與研究生工作部的職能存在部分交叉，其部門利益考量往往導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難、互相推諉，而且基于其工作的方便與部門的利益，選擇性地有意擴(kuò)張本部門目標(biāo)。

2.3 治理機(jī)制碎片化

與組織的層級結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，治理機(jī)制對于組織責(zé)任的落實至關(guān)重要?；趥鹘y(tǒng)行政體制條塊分割，高校內(nèi)部治理權(quán)一般分散在各個主體，容易出現(xiàn)部門間職能交叉、利益鏈重合與治理真空等機(jī)制方面的碎片化。治理主體就某一問題取得共識時，但由于流程、政策等方面的治理機(jī)制不統(tǒng)一，致使學(xué)校制定的目標(biāo)難以實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：一是職能部門之間難以協(xié)調(diào)。例如學(xué)生管理，就會涉及教務(wù)處、團(tuán)委、學(xué)生處、研工部等部門管轄，其中缺乏一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門，容易出現(xiàn)責(zé)任推諉與責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。二是職能部門與院系之間往往基于自身的利益與目標(biāo)，在政策與實施中發(fā)生沖突。例如：人事處在職稱評審時不認(rèn)可教學(xué)研究成果，而教務(wù)處則鼓勵教師開展教學(xué)研究，重視教研論文與教學(xué)成果，造成互相扯皮、踢皮球等現(xiàn)象。此外，也不排除個別部門從自身利益出發(fā)，注重短期效應(yīng)而忽視學(xué)校整體公共利益，將部門與個人目標(biāo)凌駕于學(xué)校之上，造成扯皮、踢皮球、責(zé)任推諉與責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，進(jìn)而影響治理效率。同時，問責(zé)機(jī)制不全，如有些涉及多個部門的責(zé)任認(rèn)定復(fù)雜，懲罰與問責(zé)機(jī)制欠缺，也影響學(xué)校的監(jiān)管績效水平。

2.4 信息資料碎片化

由于治理主體參與治理的程度不高、缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)溝通，高校內(nèi)部治理中的信息孤島、數(shù)字鴻溝等碎片化現(xiàn)象仍然存在，在某種程度上影響了高校內(nèi)部治理的效果。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是信息采集標(biāo)準(zhǔn)不一。承擔(dān)不同任務(wù)的部門、學(xué)院依據(jù)自身工作性質(zhì)與專業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行信息化平臺建設(shè)，往往只注重本部門、本學(xué)院或與本部門、本學(xué)院相關(guān)的信息采集與保護(hù)，導(dǎo)致各部門、學(xué)院之間信息不相通且缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，致使信息割據(jù)及分散管理。在學(xué)校需要統(tǒng)一調(diào)配信息資源時，各部門、各學(xué)院都只能提供碎片化的信息，信息資料缺乏全面性、整體性。二是信息質(zhì)量不能保障。相關(guān)部門、學(xué)院在信息化建設(shè)中，盡管形式上似乎比較規(guī)范，但普遍存在信息質(zhì)量不高，表現(xiàn)為數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)陳舊、信息平臺更新不及時等現(xiàn)象。例如，教學(xué)、科研信息資料的缺乏或沒有更新，課題申報指南公布不及時等，都會給從事教學(xué)科研的師生帶來不便。而且，信息資料的篩選與上傳，大都至安排專人根據(jù)自身的理解進(jìn)行選擇，沒有經(jīng)過相關(guān)專家（團(tuán)隊）的精選與討論，不乏隨意性，缺乏科學(xué)性。

3 破解高校內(nèi)部治理碎片化路徑

基于上述分析，碎片化已成為影響高校整體性建設(shè)和治理效能的一個重要因素。借助整體性治理理論，我們認(rèn)為，走出高校內(nèi)部治理碎片化困境，可以從以下幾方面采取措施：

3.1 治理主體：注重多元共治

整體性治理的核心思想是整體性與系統(tǒng)性。為了破解高校內(nèi)部治理主體單一的困境，充分發(fā)揮各主體協(xié)調(diào)治理的優(yōu)勢，必須改變高校內(nèi)學(xué)校層面單一主體的治理模式，建立起有學(xué)校、學(xué)院、教師、學(xué)生等相關(guān)主體共同參與的治理模式。為此，我們認(rèn)為可以從三方面著手：首先必須明確治理主體責(zé)任及責(zé)任劃分，厘清相應(yīng)的目標(biāo)及其各自的權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)整體性治理有關(guān)憲法、法律到管理三層次的思想，高校內(nèi)部治理主體職責(zé)，可以從政治責(zé)任、管理責(zé)任和法律責(zé)任等方面進(jìn)行考量，并加以明確。政治責(zé)任層面，各主體要有高度的政治覺悟并主動承擔(dān)責(zé)任;管理責(zé)任層面各主體不僅履行自身職責(zé)，還需要承擔(dān)各方彼此協(xié)同的責(zé)任，與他人保持協(xié)調(diào)溝通;法律責(zé)任層面各主體要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，按規(guī)行事。其次，必須加強(qiáng)各主體間的有效協(xié)同，各主體在目標(biāo)的確定、實施等方面必須考慮全局整體之利益，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào) 。

3.2 治理目標(biāo)：重塑責(zé)權(quán)體系

希克斯認(rèn)為：“有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，一個中心的、正式的目標(biāo)尤為關(guān)鍵”。[7]事實證明，高校內(nèi)部無法通過單一主體達(dá)成政策與發(fā)展目標(biāo)，必須通過主體間的協(xié)作、民主與對話等途徑才能加以落實。我們認(rèn)為可以從兩個方面進(jìn)行治理：首先目標(biāo)的確定要民主協(xié)商，組織各治理主體“頭腦風(fēng)暴”，經(jīng)過充分的信息交換，達(dá)成與高校辦學(xué)理念相吻合的發(fā)展目標(biāo)，包括戰(zhàn)略目標(biāo)與階段目標(biāo)，前者引領(lǐng)高校發(fā)展的航向，后者保障高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，確定的目標(biāo)要切實可行，不能與價值理念相背離;其次，目標(biāo)的分解要責(zé)權(quán)相匹，目標(biāo)分解時必須充分考慮個主體所處位置、承擔(dān)的職責(zé)與權(quán)力邊界，改變學(xué)院一級責(zé)大權(quán)小、職能部門推諉制皮的局面，同時學(xué)校層面可設(shè)置一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，在部門目標(biāo)與學(xué)院目標(biāo)發(fā)生沖突時， 負(fù)責(zé)組織相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，并及時對目標(biāo)做出適當(dāng)微調(diào)。此外，特別需要注意的是要科學(xué)用好考核指揮棒作用，目標(biāo)的考核不可過于頻繁，避免部門、院系為短期利益而倉促應(yīng)對，影響學(xué)校全局與整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.3 治理機(jī)制：創(chuàng)新制度體制

希克斯認(rèn)為，單一主體的跨界運行風(fēng)險較高，作為高校主導(dǎo)者對不確定性持高度容忍態(tài)度，需要以“沒有控制的管理”為原則，建立多元主體的運行機(jī)制。與此相對應(yīng)，我們認(rèn)為應(yīng)該著重做好兩方面的工作：一是健全制度化的治理機(jī)制，通過建立、補充與完善高校內(nèi)部各項規(guī)章制度，實現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督三位一體的權(quán)利體系，通過完善應(yīng)急機(jī)制，以干預(yù)、監(jiān)督臨時與突發(fā)情況，通過設(shè)置科學(xué)辦事程序，減少教師、學(xué)生辦事的成本與時間，進(jìn)而保證治理環(huán)節(jié)在制度化的規(guī)則與框架中運行，促進(jìn)活動目標(biāo)達(dá)成; 二是整合組織結(jié)構(gòu)與功能，?？怂固貏e強(qiáng)調(diào)“縱向?qū)哟蔚恼虾蜋M向?qū)哟蔚穆?lián)合”。相對于科層組織，扁平化組織更加強(qiáng)調(diào)橫向的聯(lián)系、溝通與協(xié)調(diào)。為此，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的整合應(yīng)從學(xué)校內(nèi)部不同層級或同一層級的機(jī)構(gòu)整合、學(xué)校內(nèi)部的功能整合入手，推進(jìn)內(nèi)部層級精簡與權(quán)力整合，并有條件地建立扁平化的學(xué)術(shù)組織，以規(guī)避封閉發(fā)展和行政化對學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕。

3.4 治理技術(shù)：導(dǎo)入現(xiàn)代科技

?？怂固貏e強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運用是整體性治理的關(guān)鍵點與落腳點。他認(rèn)為整體性治理隨著信息技術(shù)發(fā)展而受到關(guān)注，在一定程度上以信息技術(shù)為根本支撐。高校內(nèi)部治理可從以下三個方面著手：一是加強(qiáng)源頭治理，設(shè)置準(zhǔn)入門檻和防火墻。通過適宜的規(guī)則與制度，師生需求表達(dá)和學(xué)校信息通道更為順暢，使得該通道人性化、自動化與便捷化。二是加強(qiáng)信息共享平臺建設(shè)。除進(jìn)一步完善政務(wù)型平臺外，還應(yīng)分類建立互動、民主、多維度的專業(yè)平臺，如教學(xué)科研信息平臺、黨建工作交流平臺、師生意見收集與反饋平臺、黨建工作平臺等，以信息平臺建設(shè)增強(qiáng)內(nèi)部治理的主體能動性，增強(qiáng)內(nèi)部治理內(nèi)容的包容性。三是引入新媒體優(yōu)化辦事程序?？衫没ヂ?lián)網(wǎng)如手機(jī)APP打通各類資源鏈接，打造治理參與各主體間信任、互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。如利用平臺，可對問題提出、問題匯總分類到任務(wù)指派，再到信息處理情況反饋等進(jìn)展，一目了然，做到問題上報與處置無縫對接，不僅能減少部門間推諉扯皮，更可以及時有效地回應(yīng)師生需求。

基金項目：湖南省社會科學(xué)基金項目“整體性治理視域下地方高校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化困境及路徑”（編號16YBA318）

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