耕地與基本農(nóng)田“非糧化”問題的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

□周 霞

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 湘潭 411105）

糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是維護(hù)國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記多次指出，要扛穩(wěn)糧食安全的重任，穩(wěn)步提升糧食產(chǎn)能。2020 年11 月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，明確提出“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)決防止耕地‘非糧化’傾向、強(qiáng)化激勵(lì)約束，落實(shí)糧食生產(chǎn)責(zé)任”。防止耕地“非糧化”的關(guān)鍵舉措是扶持種糧大戶的發(fā)展，從根本上解決“誰(shuí)來(lái)種糧”的問題，切實(shí)保證“飯碗牢牢掌握在自己手上”，保障國(guó)家糧食安全。

1 耕地與基本農(nóng)田“非糧化”現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010 年我國(guó)糧食播種面積為111 695 千hm2，此后播種面積連續(xù)6 年增加，2016 年播種面積達(dá)到最高峰，共計(jì)119 230 千hm2，2016 年后連續(xù)3 年糧食播種面積小幅下跌。2018 年全國(guó)糧食播種面積為117 039 千hm2，2019 年全國(guó)糧食播種面積為116 064 千hm2，相比2018 年減少了975 千hm2[1]，下降0.8%。2020 年全國(guó)糧食播種面積116 768 千hm2，比2019 年增加704 千hm2，增長(zhǎng)0.6%。

孔祥斌教授通過與11 個(gè)省、22 個(gè)市、44 個(gè)縣的自然資源農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行座談，并對(duì)110 個(gè)村鎮(zhèn)372 位農(nóng)戶進(jìn)行了深入訪談得出，我國(guó)耕地“非糧化”現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。通過實(shí)地調(diào)查并結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以初步判斷，目前我國(guó)耕地“非糧化”率約為27%[2]。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，人們對(duì)生活質(zhì)量的追求越來(lái)越高，我國(guó)糧食安全面臨新形勢(shì)、新任務(wù)以及新挑戰(zhàn)。耕地拋荒、耕地從事非農(nóng)建設(shè)問題日益嚴(yán)峻，如何切實(shí)有效保障糧食產(chǎn)量、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積是亟待解決的問題。

2 耕地與基本農(nóng)田“非農(nóng)化”問題的表現(xiàn)

近年來(lái)，一些地區(qū)的農(nóng)民在耕地上栽植了大量楊樹和一些風(fēng)景樹，嚴(yán)重違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》。不僅造成耕地被占用，而且在栽樹的農(nóng)民和不栽樹的農(nóng)民之間埋下很大的矛盾隱患。

2.1 種糧效益低，農(nóng)民種糧積極性不高

農(nóng)民種地積極性不高，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著城市和農(nóng)村生活方式、收入差距越來(lái)越大，許多人不再“靠天吃飯”，出現(xiàn)了“70 后不愿種地，80 后不會(huì)種地，90 后不談種地”的說法。據(jù)實(shí)地調(diào)查測(cè)算，水稻種植凈收益為600～700 元/667 m2，與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，收益相對(duì)較低，無(wú)法激發(fā)廣大農(nóng)民的種糧積極性。農(nóng)民更傾向于種植其他經(jīng)濟(jì)作物，甚至將耕地改造成魚塘、池塘等，使耕地與基本農(nóng)田“非糧化”現(xiàn)象更加嚴(yán)重[3]。

2.2 違法違規(guī)占用耕地，從事非農(nóng)建設(shè)

日前，我國(guó)出臺(tái)了一系列嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策措施，明確了“守住18 億畝耕地紅線”的意義?！皩?shí)現(xiàn)糧食基本自給，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要保證，耕地?cái)?shù)量是糧食總產(chǎn)量的根本保證。但是仍存在有的地方違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林，有的在高速鐵路、國(guó)道省道、河渠兩側(cè)違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶等比較突出的耕地“非農(nóng)化”行為。這類行為不僅會(huì)對(duì)土地資源造成巨大的破壞，當(dāng)占用耕地達(dá)到一定程度時(shí)，如果人口持續(xù)增長(zhǎng)，將會(huì)出現(xiàn)“城市病”。我國(guó)耕地面積已從1995 年的1.3 億hm2減少到2008 年的1.2 億hm2，人均耕地僅有0.09 hm2，不到世界平均水平的40%。“人增地減”已成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。

2.3 農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)“邊緣化”、農(nóng)民“老齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)峻

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化程度越來(lái)越高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，伴隨著小微企業(yè)大量出現(xiàn)，提供了大量就業(yè)崗位，農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛涌向城市，人們也更向往城市的生活，越來(lái)越多的人更愿意在城市扎根，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象顯著，形成了“有地?zé)o人種、有人沒地種”的不平衡發(fā)展局面。隨著城市化、市場(chǎng)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題也面臨新的瓶頸，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)無(wú)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的變化，不能適應(yīng)現(xiàn)代化市場(chǎng)的需求。我國(guó)對(duì)糧食的需求并未減少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”現(xiàn)象直接影響糧食生產(chǎn)，危及我國(guó)糧食安全，甚至引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)問題[4]。

3 耕地與基本農(nóng)田“非糧化”問題的成因

3.1 糧食生產(chǎn)成本逐年提高，糧經(jīng)作物利潤(rùn)差日益拉大

與種植棉花、瓜果、蔬菜、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物相比，糧食生產(chǎn)收益較低，農(nóng)戶種植積極性不高。根據(jù)調(diào)查，2020 年種稻谷的成本約為800 元/667 m2，水稻產(chǎn)量約為500 kg/667 m2，收購(gòu)價(jià)按2.7 元/kg 計(jì)算，加上政府水稻補(bǔ)貼200～300 元/667 m2，農(nóng)民種植稻谷的凈收入為700～800 元/667 m2，收益較低。

近年來(lái)，土地租金、農(nóng)資價(jià)格、勞動(dòng)力成本均在上漲，糧食生產(chǎn)成本逐年提高，糧經(jīng)作物利潤(rùn)差日益拉大。如今縣級(jí)市、地級(jí)市的工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)日益發(fā)達(dá)，民營(yíng)企業(yè)日漸興起，吸引了許多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)“邊緣化”、農(nóng)民“老齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。

3.2 城市化進(jìn)程加快，占用耕地現(xiàn)象日益嚴(yán)重

隨著城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快，城市商業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地等日益短缺，這就出現(xiàn)了許多占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象。人們生活觀念發(fā)生變化，許多回鄉(xiāng)的人利用耕地、基本農(nóng)田修建別墅等，造成大量耕地被占，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)發(fā)展，威脅我國(guó)的糧食安全。

3.3 農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，“誰(shuí)來(lái)種糧”問題日益凸顯

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來(lái)，農(nóng)民自己承包土地，催生了一大批種糧大戶。隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)村的大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，留在農(nóng)村的老人、婦女、兒童無(wú)力承擔(dān)種糧的重任，導(dǎo)致農(nóng)田沒有得到有效利用，影響糧食產(chǎn)量。隨著大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村耕地拋荒問題嚴(yán)重，“誰(shuí)來(lái)種糧”這個(gè)問題越來(lái)越凸顯[5]。無(wú)人種糧將直接造成我國(guó)現(xiàn)有的糧食產(chǎn)量不能養(yǎng)活日益增長(zhǎng)的人口，最終威脅國(guó)家糧食安全。更重要的是，隨著鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)日益推進(jìn)，越來(lái)越多的土地被承包商用來(lái)建設(shè)大棚種植蔬菜或者改造成池塘養(yǎng)魚、蝦等，這對(duì)耕地資源造成一定的浪費(fèi)。

4 遏制耕地與基本農(nóng)田“非糧化”的對(duì)策

4.1 優(yōu)化惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，提高種糧大戶生產(chǎn)積極性

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了許多惠農(nóng)政策，包括農(nóng)業(yè)機(jī)械用具補(bǔ)貼、糧食種子補(bǔ)貼以及小麥玉米等農(nóng)作物補(bǔ)貼。但這些惠農(nóng)補(bǔ)貼展現(xiàn)出“放之四海而皆準(zhǔn)”的特點(diǎn)，對(duì)提高我國(guó)農(nóng)民種糧積極性沒有起到良好的促進(jìn)作用。根據(jù)對(duì)常德市部分村民的調(diào)查，建議從以下幾個(gè)方面增加補(bǔ)貼，提高種糧大戶生產(chǎn)積極性。

第一，提高育秧補(bǔ)貼。繼續(xù)實(shí)施早稻集中育秧專項(xiàng)，補(bǔ)助育秧設(shè)施建設(shè)和種子、農(nóng)藥、秧盤等物資，并新（改）建標(biāo)準(zhǔn)化育秧基地，推動(dòng)早稻生產(chǎn)和水稻“擴(kuò)雙增面”，進(jìn)一步穩(wěn)定水稻生產(chǎn)。

第二，積極推廣“十代”種糧模式。湖南省一些地方探索形成了代育秧、代耕整、代插秧、代管理、代防治、代收割、代烘干、代倉(cāng)儲(chǔ)、代加工、代銷售等“十代”模式，既有效解決了小農(nóng)戶“誰(shuí)來(lái)服務(wù)”的問題，又促進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。應(yīng)對(duì)“十代”種糧模式進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)其他地方開展“十代”種糧，形成規(guī)模效應(yīng)。

第三，設(shè)置對(duì)種糧大戶、種糧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的專項(xiàng)補(bǔ)貼。對(duì)種糧大戶和種糧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)行摸底排查，合理規(guī)劃布局，形成水稻、小麥、玉米生產(chǎn)片區(qū)，減少成本，增加規(guī)模效應(yīng)。

4.2 嚴(yán)格監(jiān)控耕地與基本農(nóng)田面積，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地

糧食問題事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，耕地與基本農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)始終堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則。

第一，不斷完善占用耕地法律法規(guī)。嚴(yán)格控制違法違規(guī)占用耕地情況，一旦出現(xiàn)必須嚴(yán)肅處理。

第二，壓實(shí)責(zé)任、層層推進(jìn)。建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)耕地與基本農(nóng)田監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于違法違規(guī)占用耕地情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理，該拆除的要堅(jiān)決拆除、該沒收的要沒收、該問責(zé)的要問責(zé)，對(duì)違法違規(guī)占用耕地問題做到“零容忍”。

4.3 培養(yǎng)青年骨干種糧大戶

種糧大戶作為保障糧食安全的主力軍，對(duì)國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。

第一，加強(qiáng)對(duì)種糧大戶的政策宣傳。對(duì)種糧大戶補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，引導(dǎo)農(nóng)民知悉種糧的效益。

第二，充分與現(xiàn)有種糧大戶進(jìn)行溝通，了解他們的需求和面臨的困境，解決存在的現(xiàn)實(shí)問題，鼓勵(lì)種糧大戶繼續(xù)帶領(lǐng)其他農(nóng)民種糧。

第三，各類高校與種糧大戶合作，開展產(chǎn)學(xué)研深度融合教學(xué)模式，協(xié)調(diào)種子企業(yè)、農(nóng)機(jī)企業(yè)、生物醫(yī)藥企業(yè)與種糧大戶的合作，推進(jìn)水稻種植、管理、生產(chǎn)、銷售、研發(fā)等服務(wù)，重點(diǎn)支持打造糧食功能產(chǎn)區(qū)水稻生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)示范樣板，全面提升糧食生產(chǎn)效益。在培養(yǎng)種糧大戶的過程中注重培養(yǎng)青年種糧大戶，培養(yǎng)一批懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、善管理的骨干種糧大戶隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“良種優(yōu)儲(chǔ)、急種急用、供求安全”。