易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的安康實踐

張曉敏

（中共陜西省委黨校（陜西省行政學院），西安 710061）

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作”。易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要舉措，是精準扶貧“五個一批”的重要組成部分，是解決“一方水土養(yǎng)不好一方人”的根本途徑。在生態(tài)環(huán)境脆弱、土地貧瘠、產業(yè)發(fā)展空間有限的區(qū)域應當實施易地扶貧搬遷［1］，其基本思路是通過易地搬遷創(chuàng)新貧困戶的資本獲取方式［2］。盡管基于微觀調查數(shù)據(jù)，農戶對易地扶貧搬遷政策實施效果滿意度達89.35%［3］，但是由于思想觀念、經濟基礎、社會資本等諸多因素，搬遷群眾容易陷入生計不穩(wěn)定的狀況［4］，面臨著失業(yè)、社會融入困難［5］，以及市場風險與心理依賴風險［6］。因此，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，需要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，建立健全防止返貧長效機制，加強易地扶貧搬遷后續(xù)扶持［7］。易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作，要關注搬遷群眾生計的轉型與發(fā)展［8］，將搬遷群眾的就業(yè)問題作為后續(xù)扶持工作的重點［9］。此外，社區(qū)治理頭緒繁雜、搬遷群眾融入困難等問題在易地扶貧搬遷安置社區(qū)中也十分明顯［10，11］。做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，要盤活遷出地的各種資源［12］，促進易地扶貧搬遷群眾從生活、生產、社會融入等方面提高社會適應性，逐步融入城鎮(zhèn)［13］，通過教育、醫(yī)療衛(wèi)生與稅收優(yōu)惠政策，長期支撐搬遷群眾的可持續(xù)發(fā)展［14］。

綜合已有研究來看，學術界對易地扶貧搬遷的關注度持續(xù)增高，研究成果十分豐富，但針對特定區(qū)域的系統(tǒng)性研究較少，尤其缺乏針對陜南易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的研究。安康作為陜西易地扶貧搬遷工程的“策源地”和“主戰(zhàn)區(qū)”，在陜西省乃至全國移民搬遷史上留下了濃墨重彩的一筆。2020年4月，習近平總書記在安康市平利縣錦屏社區(qū)考察時指出，“移得出、穩(wěn)得住、住得下去，才能安居樂業(yè)”。安康市通過加強基層組織建設、穩(wěn)定搬遷群眾就業(yè)、做好安置社區(qū)管理與服務等后續(xù)扶持措施，取得了農民增收、產業(yè)興旺、社區(qū)繁榮、社會穩(wěn)定的“多贏”效果，有效解決了搬遷群眾的后續(xù)扶持問題，對陜西省乃至西部地區(qū)加強易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都具有重要的意義。

1 安康市易地扶貧搬遷成果與經驗

1.1 安康市易地扶貧搬遷成果

安康市共有10個貧困縣（區(qū)），含4個深度貧困縣，十三五以來，全市累計減少貧困人口54.8萬人，建設易地扶貧搬遷安置點1 364個，搬遷群眾26.84萬戶94.1萬人。僅十三五期間，安康市易地扶貧搬遷安置10.53萬戶33.5萬人，其中有12.4萬特困群眾，占全市減貧人口的22.6%。已建成學校629個，醫(yī)療設施636個，新社區(qū)工廠553家，吸納就業(yè)2.05萬人，其中貧困戶6 740人，有效解決了農村貧困人口的安居問題，易地扶貧搬遷取得巨大成就。

1.2 安康市易地扶貧搬遷后續(xù)扶持經驗總結

1.2.1 紫陽縣四力合一促黨建 紫陽縣緊緊圍繞黨建引領易地扶貧搬遷社區(qū)后續(xù)扶持工作，在機構、陣地、機制和保障上精準發(fā)力，積極探索黨建引領新模式。一是全面發(fā)力建機構，出臺《關于加強易地扶貧搬遷安置社區(qū)黨組織建設的實施方案》，采取單獨組建、就近聯(lián)合組建、掛靠鄰近黨組織等方式，實現(xiàn)黨的組織和黨的工作對易地搬遷社區(qū)的全覆蓋。二是精準著力建陣地，按照“5+1+X”的總體布局，建立黨群服務中心，設置“一站式”辦事大廳和相應的群團、社保、老年等服務機構，同時建立老年人活動中心、留守兒童中心、互助協(xié)會等組織，更好地管理和服務群眾，提高搬遷群眾融入新環(huán)境、適應新生活的能力。三是持續(xù)用力建機制，積極推行“黨建+”模式，將安置社區(qū)黨建與產業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理、文化建設、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、公共服務相結合，引導搬遷群眾在黨組織的領導下參與社區(qū)事務管理，共建美好家園。四是凝聚合力強保障，落實安置社區(qū)干部補貼、黨建經費，加大易地搬遷社區(qū)黨群服務中心建設力度，夯實安置社區(qū)服務基礎。

1.2.2 石泉縣三點支撐穩(wěn)就業(yè) 為做好易地扶貧搬遷勞動力就業(yè)工作，石泉縣以產業(yè)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)為著力點，積極拓寬就業(yè)渠道。一是強化產業(yè)支撐。500戶以上的城鎮(zhèn)安置點，發(fā)展餐飲、娛樂、商超等服務業(yè)，形成業(yè)態(tài)聚集效應；500戶以下的集鎮(zhèn)和農村安置點，統(tǒng)一流轉土地，按照“公司+合作社+貧困戶”的模式，發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農家樂和農產品加工等相對穩(wěn)定的二三產業(yè)；鼓勵集體經濟組織或市場主體流轉安置點周邊土地，發(fā)展規(guī)?；r業(yè)。二是強化創(chuàng)業(yè)支撐。加大對搬遷群眾自主創(chuàng)業(yè)的貸款扶持力度，提供創(chuàng)業(yè)擔保貸款；對在搬遷安置點開辦物業(yè)商服中心的，根據(jù)規(guī)模和創(chuàng)業(yè)帶動情況落實創(chuàng)業(yè)補貼，進行一次性獎補。三是強化就業(yè)支撐。100戶以上的搬遷安置點，至少規(guī)劃建設1家新社區(qū)工廠；加強勞務協(xié)作，每年組織一批搬遷群眾外出務工；政府投資建設項目、以工代賑項目至少拿出30%的崗位用于安置搬遷群眾就業(yè)，公益崗位應優(yōu)先從易地扶貧搬遷群眾中選聘；開展有針對性的技能培訓、崗位推介，促進穩(wěn)定就業(yè)。

1.2.3 旬陽市四小工程保民生 旬陽市在易地扶貧搬遷安置社區(qū)配套建設“四小工程”，以服務促騰退。一是建好“小菜園”，通過土地流轉等形式在安置點集中建設小菜園，解決搬遷群眾吃菜難問題。二是建好“小庫房”，利用收歸集體的易地搬遷安全舊宅作為庫房，在安置點周邊搭建活動板房，供搬遷戶存放生產工具、生活物品，解決物資物品存放難問題。三是建好“小公墓”，通過流轉荒山荒坡，劃分給搬遷群眾安葬老人，解決搬遷群眾老有所去問題。四是建好“小飯桌”，通過開辦“愛心”食堂，提供集中就餐和送餐上門等服務，為生活不能自理的搬遷群眾解決吃飯問題。

2 安康市易地扶貧搬遷面臨的問題

2.1 易地扶貧搬遷工作出現(xiàn)松懈情況

隨著貧困縣全部脫貧摘帽，易地扶貧搬遷工作重心正逐步從“怎么搬”向“搬后怎么辦”轉變，從“搬得出”向“穩(wěn)得住、能致富”轉變。個別地方出現(xiàn)工作懈怠、投入力度下降、干部精力分散的現(xiàn)象，有的干部甚至認為困難群眾搬出來任務就完成了。

2.2 就業(yè)渠道有限，持續(xù)發(fā)展動力不足

易地扶貧安置社區(qū)的貧困戶收入來源主要依靠外出務工和社區(qū)工廠務工，社區(qū)工廠的產業(yè)規(guī)模小、層次低、市場競爭力弱，帶貧益貧效果有限，抗風險能力較差，對貧困戶脫貧支撐作用較弱。

2.3 搬遷群眾安居信心不足

易地扶貧搬遷群眾普遍缺乏安居樂業(yè)的信心。一是搬遷群眾離開了賴以生存的土地，缺乏合適的工作崗位，收入來源不穩(wěn)定；二是易地搬遷安置社區(qū)基礎設施配套還不夠完善，群眾戶籍與居住地分離，社區(qū)管理難，搬遷群眾子女上學難，老人就醫(yī)難，生活成本高；三是生活習慣難改，搬遷群眾融入新環(huán)境需要一個較長的過渡期。

2.4 新型冠狀病毒肺炎疫情加劇返貧風險

由于疫情影響，中小企業(yè)用工需求減少，導致依靠社區(qū)工廠務工收入的貧困家庭面臨短期收入減少、甚至喪失工作崗位等問題，加劇了搬遷貧困戶的返貧風險。此外，技能培訓無法正常進行，影響了貧困戶進入勞動力市場謀生的進度。

3 安康市易地扶貧搬遷后續(xù)扶持措施

易地扶貧搬遷工作越到最后，問題就越集中，難度就越大。安康市要深入學習十九屆五中全會精神，以習近平總書記來陜考察重要講話和重要指示為指引，認真貫徹落實中央、省、市關于易地扶貧搬遷的各項政策，完善易地扶貧搬遷后續(xù)扶持，突出抓好基層組織建設、搬遷群眾就業(yè)、安置社區(qū)管理與服務等重點工作，進一步完善安置社區(qū)配套工程，確保搬遷群眾搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富。

3.1 強化基層組織建設，筑起搬遷社區(qū)黨建堡壘

安康市能夠消除區(qū)域性整體貧困，取得反貧困事業(yè)的歷史性成就，根本在于以習近平總書記為核心的黨中央的堅強領導，根本在于中國特色脫貧攻堅制度體系的優(yōu)越性。易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作是一個長期的、復雜的系統(tǒng)工程，加強基層組織建設，夯實搬遷社區(qū)黨建堡壘，發(fā)揮黨總攬全局的優(yōu)勢，是安康市做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的根本方向。

3.1.1 狠抓基層黨建，實現(xiàn)全面覆蓋 堅持安置社區(qū)黨的基層組織全覆蓋，把黨的集中統(tǒng)一領導貫徹到安置社區(qū)各項工作中。采取單獨組建、社區(qū)聯(lián)合、掛靠、選派黨建指導員等方式，在安置社區(qū)合理設置黨總支、黨支部，完善基層組織管理，強化基層組織功能，確保基層黨組織覆蓋全部易地扶貧搬遷安置點。

3.1.2 加強隊伍建設，培養(yǎng)后備力量 一是加強隊伍建設，通過從擔任過村組干部的搬遷黨員群眾中優(yōu)選、黨建指導員轉任等方式，為安置社區(qū)選優(yōu)配齊黨組織書記。二是積極培養(yǎng)后備力量，將創(chuàng)業(yè)能人、返鄉(xiāng)大學生作為入黨積極分子，為安置社區(qū)后續(xù)發(fā)展培養(yǎng)預備力量。三是提高黨員干部思想素質，認真組織黨員干部學習習近平總書記來陜考察重要講話指示精神，堅持把中央、省、市易地扶貧搬遷各項政策落到實處。

3.1.3 提高思想認識，落實工作責任 加強基層組織領導，切實提高政治站位，增強決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的責任感和緊迫感。一是要發(fā)揚求真務實的工作作風，克服形式主義和官僚主義，將易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作擺在突出位置上來抓，做好“三排查三清零”、易地扶貧搬遷舊宅騰退等工作。二是全面推行“支部+”模式，將黨建與產業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理、文化建設、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、公共服務等相結合，充分發(fā)揮搬遷社區(qū)黨組織的核心作用，為搬遷群眾提供個性化優(yōu)質服務。

3.2 努力夯實增收基礎，拓寬搬遷群眾就業(yè)渠道

如何解決好易地扶貧搬遷群眾的就業(yè)問題，確保搬遷群眾有穩(wěn)定的收入來源，是易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作的重中之重。對于易地扶貧搬遷群眾的就業(yè)問題，可以通過盤活資產資源，建設產業(yè)園區(qū)；加大招商引資，發(fā)展社區(qū)工廠；搭建務工平臺，組織勞務輸出；加強就業(yè)培訓，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)；開設公益崗位，社會兜底保障等方式解決。

3.2.1 盤活資產資源，促進產業(yè)增收 通過盤活資產資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)產業(yè)興旺和群眾增收。一是盤活搬遷戶耕地、林地、復墾的舊宅基地，按照“山上建園區(qū)、山下建社區(qū)”的思路，以“三變”改革為抓手，通過股份合作、資產量化、保底分紅等方式，按照“公司+合作社+農民”的發(fā)展模式，為搬遷社區(qū)培育龍頭企業(yè)、合作社，建設產業(yè)園區(qū)，確保搬遷群眾就近就業(yè)，獲得穩(wěn)定收益。二是盤活安置社區(qū)商鋪、門面、露天營業(yè)場等資源，發(fā)展物流配送、便民餐飲、家政服務等社區(qū)經濟，增加就業(yè)崗位。三是盤活當?shù)匚幕糜钨Y源，依托良好的生態(tài)環(huán)境，促進一二三產業(yè)融合，推動特色產業(yè)發(fā)展，將貧困戶融入產業(yè)鏈，增加搬遷群眾收入。四是盤活人才和資本資源，通過招商引資在安置區(qū)投資企業(yè)，支持能人大戶創(chuàng)辦專業(yè)合作社、家庭農場，吸納搬遷群眾就業(yè)。

3.2.2 發(fā)展社區(qū)工廠，增加就業(yè)崗位 新社區(qū)工廠是促進經濟增長和鞏固脫貧攻堅成果的最佳結合點，政府應持續(xù)加大招商引資力度，在安置社區(qū)大力發(fā)展社區(qū)工廠，為搬遷群眾提供就業(yè)崗位。一是優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展提供最優(yōu)質的服務，吸引在外創(chuàng)業(yè)人員、務工能人返鄉(xiāng)創(chuàng)辦社區(qū)工廠，確保其迅速發(fā)展。二是制定招商引資優(yōu)惠政策，通過干部蹲點幫扶、預留廠房用地、協(xié)調資金等措施，全力協(xié)助社區(qū)工廠做好生產管理，及時解決社區(qū)工廠發(fā)展中面臨的問題，確保社區(qū)工廠持續(xù)壯大。三是提升社區(qū)工廠規(guī)?；潭龋涌焐鐓^(qū)工廠集團化發(fā)展，推動產業(yè)、產品轉型升級，提高產品競爭力、附加值和市場占有率，推動訂單分包化、服務全程化、消防標準化，加快社區(qū)工廠提質升級步伐。四是優(yōu)先錄用搬遷戶和貧困戶勞動力，幫助貧困群眾就業(yè)增收。

3.2.3 搭建用工平臺，組織勞務輸出 提高勞務輸出組織化程度，實現(xiàn)安置社區(qū)勞動力高質量轉移就業(yè)。一是摸清安置社區(qū)勞動力基本情況與就業(yè)意愿，建立勞動力就業(yè)動態(tài)管理臺賬，為勞務輸出提供有力保障。二是加強就業(yè)指導宣傳，多渠道發(fā)布就業(yè)信息。三是加強溝通銜接，搭建勞務用工供需平臺，在安置社區(qū)建立勞務合作組織，在務工人員集中的東部發(fā)達地區(qū)建立勞務輸出服務工作站，開展勞務協(xié)作對接與服務，集中組織、帶領搬遷勞動力外出務工。

3.2.4 狠抓就業(yè)培訓，提升脫貧技能“授人以魚不如授人以漁”，將易地扶貧搬遷勞動力納入職業(yè)技能提升行動，有計劃、有步驟地把搬遷群眾轉化為產業(yè)工人，減少搬遷群眾對傳統(tǒng)種養(yǎng)產業(yè)的依賴。一是加大技能培訓宣傳力度，有序組織搬遷群眾前往產業(yè)園、社區(qū)工廠等勞動密集型企業(yè)實地觀摩，營造全民學習的濃厚氛圍。二是統(tǒng)籌職業(yè)培訓資源，創(chuàng)新培訓方式，大力實施訂單式、委托式培訓，綜合運用現(xiàn)場觀摩、實踐操作、院落會議等方式，重點提升易地扶貧搬遷貧困勞動力的職業(yè)技能水平，培育滿足市場需求的新型職業(yè)農民。三是加大培訓補貼力度，及時兌現(xiàn)貧困勞動力技能培訓過程中的交通和生活費補貼，對有培訓需求的貧困勞動力進行免費培訓，確保實現(xiàn)培訓即就業(yè)。

3.2.5 增設公益崗位，確保兜底保障 在安置社區(qū)加大公益性崗位和特殊崗位的開發(fā)力度，鼓勵有條件的安置社區(qū)用集體經濟收益適度開發(fā)公益性崗位，重點安置無法離鄉(xiāng)、無業(yè)可扶、無力脫貧的“三無”貧困勞動力就業(yè)，每人每月給予一定的公益性崗位補貼，確保貧困家庭至少1人穩(wěn)定就業(yè)。

3.3 完善社區(qū)管理工作，引導搬遷群眾融入社區(qū)

完善易地搬遷社區(qū)管理工作，不斷增強安置群眾的歸屬感、滿意度。加強新民風建設，倡導文明生活方式，引導搬遷戶轉變思想觀念，改變生活習慣，盡快融入社區(qū)生活。

3.3.1 創(chuàng)新社區(qū)管理，保障群眾安居 根據(jù)安置點規(guī)模，合理設置街道辦事處、社區(qū)居委會，加強矛盾糾紛化解，防范社會風險，增強群眾的歸屬感、幸福感、安全感。一是優(yōu)化社區(qū)管理服務機制。構建以黨支部為核心、居委會為主體、物業(yè)服務為依托的“三位一體”管理服務機制。二是實行分類管理，解決人地分離問題，由搬遷入住社區(qū)負責低保、新農合、養(yǎng)老保險、民政救助、勞動就業(yè)、計劃生育、子女入學等管理服務，由原戶籍所在村負責退耕還林、種糧補貼、土地林地確權登記和承包流轉及征用、村集體經濟組織收益分配等管理服務。三是健全網格化管理體系。實施“社區(qū)+業(yè)主委員會+樓長”的網格化管理體系，做好安置社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、電力管護、政策宣傳等職責，逐步完善安置社區(qū)服務功能，為安置區(qū)搬遷戶穩(wěn)定居住提供保障。

3.3.2 完善配套設施，提高群眾福祉 一是完善公共服務體系，整合財政資金、東西部扶貧協(xié)作幫扶資金等，重點聚焦公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務等公共服務設施建設，確保搬遷戶子女就近上學，確保安置社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構提供高質量服務。二是完善“四小工程”建設，配套做好小菜園、小庫房、小公墓、小飯桌“四小工程”，解決好搬遷群眾的后顧之憂。統(tǒng)籌安置社區(qū)資源，通過土地流轉等方式在安置社區(qū)建立安心菜園，降低搬遷戶生活成本，規(guī)劃公廁、公墓、紅白喜事房和農具庫房等便民服務設施，配套兒童托管、老人照料等服務機構，確保搬遷群眾住得安心，過得舒心，對未來充滿信心。

3.3.3 推進文化建設，引導民風轉變 一是推進新民風建設，通過創(chuàng)辦道德講堂、移民夜校，大力開展以“誠孝儉勤和”為主要內容的新民風建設活動，深入細致做好思想引導，培育感恩奮進、積極向上、自強自立的新民風。二是實施安置社區(qū)自治機制，在安置社區(qū)建立居民公約、紅白理事會、道德評議會、居民議事會等，對移風易俗先進典型宣傳褒揚。三是開展特色化、參與度高的文體活動，重視留守老人和婦女、兒童，由文化部門組織送文化政策進社區(qū)和惠民演出，婦聯(lián)組織開展家庭婦女培訓，共青團組織創(chuàng)辦社區(qū)少兒之家，引導搬遷群眾改變生活方式，促進搬遷群眾快速融入新生活，實現(xiàn)由農民向市民的轉變。

4 結語

搬遷只是手段，致富才是目的。實現(xiàn)易地扶貧搬遷群眾應就業(yè)盡就業(yè)，不斷增強搬遷群眾的獲得感、幸福感和安全感，是易地扶貧搬遷的主攻方向和著力點。只有做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，確保搬遷群眾移得出、穩(wěn)得住、住得下去，才能安居樂業(yè)，才能實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果，扎實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。