“三權分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法律問題研究

牟 樂

（河海大學法學院，南京 211100）

“三權分置”改革是一次重大的農(nóng)村土地制度的改革，是新型農(nóng)地制度改革前進的方向。今后的改革會在保護農(nóng)戶基本利益的基礎上，進一步強調(diào)農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，促進其穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)，推動適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。與過去“兩權分離”背景下的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不同，“三權分置”背景下的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)客體、實踐模式都發(fā)生了重大變化。因此，應從研究土地經(jīng)營權的權利性質(zhì)入手，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中存在的缺陷，找出法律與國家政策規(guī)定不相適應的地方，從優(yōu)化法律的角度促進國家政策的落實，最大化地促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程。

農(nóng)村土地“三權分置”是繼“兩權分離”改革后的又一次重大變革。“三權分置”是在農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權的基礎上，賦予通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)而獲得農(nóng)地經(jīng)營權的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得獨立土地經(jīng)營權的法律地位，實現(xiàn)土地經(jīng)營權自由流轉(zhuǎn)和抵押融資功能。重新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）可以看出“三權分置”的權利結構是對“兩權分離”的發(fā)展，明確了“三權分置”是指以集體土地所有權為基礎，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權為核心，土地經(jīng)營權為重點的新型農(nóng)地權利體系。“三權分置”能引導土地有序流轉(zhuǎn)，保障集體土地所有者、農(nóng)戶、經(jīng)營者的合法權益，優(yōu)化土地資源配置；讓農(nóng)村剩余勞動力安心轉(zhuǎn)移就業(yè)，調(diào)整農(nóng)民的就業(yè)結構，加快城鎮(zhèn)化步伐。加快農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，是當前“三權分置”改革的重中之重。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權的權利性質(zhì)

1.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權的內(nèi)涵

土地經(jīng)營權是指土地承包人將其對土地享有的經(jīng)營權通過合同流轉(zhuǎn)給土地經(jīng)營者，使其在一定期限內(nèi)對該土地依法享有占有、使用和收益的權利。具體而言，該權利具有以下特點：從主體來看，其主體既包括土地承包人和流轉(zhuǎn)土地的受讓人，即該權利的取得將不再受身份的限制，可以自由流轉(zhuǎn)。從目前實踐來看，農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都可以是土地經(jīng)營權的主體。從客體來看，其客體僅限于用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村土地。具體而言，在土地未流轉(zhuǎn)的情況下，其客體是承包地；若該土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)土地也是該權利的客體。從權利成立來看，當事人之間的合意是該權利取得的必要前提。集體經(jīng)濟組織要與農(nóng)戶達成農(nóng)地承包的合意，農(nóng)戶才取得土地經(jīng)營權；而流轉(zhuǎn)方要與受讓方達成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合意，受讓方才能享有土地經(jīng)營權［1］。

土地經(jīng)營權與土地承包經(jīng)營權相比，更加強調(diào)獨立于農(nóng)戶承包權而存在，突出了土地的流轉(zhuǎn)功能，弱化了農(nóng)戶承包權的成員權色彩。與土地承包經(jīng)營權相比，土地經(jīng)營權的開放性和交易性更明顯，即使不具有集體經(jīng)濟組織成員這個身份，也能流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，成為土地經(jīng)營權人；但在權能設置上，該經(jīng)營者僅享有在一定期限內(nèi)對該土地進行經(jīng)營、使用和收益的權利，并非是該土地的產(chǎn)權所有者。

1.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權的性質(zhì)

在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中，土地經(jīng)營權的性質(zhì)仍然沒有明確的規(guī)定。對該權利性質(zhì)的認定主要有以下2種觀點：①用益物權說［2-4］。劉?。?］認為，分離出來的土地經(jīng)營權是獨立的、物權性的權利。從登記角度來講，要對其進行自物權性質(zhì)的登記，否則，進行他物權登記流轉(zhuǎn)的價值目標就難以實現(xiàn)。陳小君［5］認為，對該問題的討論應回到法律研究的問題意識上，土地經(jīng)營權的分離主要解決抵押問題。孫憲忠［6］認為，土地經(jīng)營權是土地承包經(jīng)營權人在其權利上為第三人設定的一個具有物權效力和抵押功能的權利用益物權，實質(zhì)上也是權利人行使并實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的方式。②債權說。高圣平［7］提出，主導《農(nóng)村土地承包法》修改的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的主流意見是將其認定為一項債權。宋宗宇等［8］認為，在物權法定原則下，土地經(jīng)營權肯定就是債權性質(zhì)，不是物權性質(zhì)，但將來修法的方向宜將其確定為一項用益物權。高海［9］認為，土地經(jīng)營權是承包方基于土地流轉(zhuǎn)合同為第三人設定的一種債權。定性為債權更有助于促進農(nóng)用地所有權、承包權與經(jīng)營權之間的權利平衡及規(guī)模經(jīng)營主體的培育。

本研究認為，為了順應土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的需要，實現(xiàn)土地經(jīng)濟價值最大化，土地經(jīng)營權應為用益物權。第一，根據(jù)《中華人民共和國物權法》的相關規(guī)定，可以在用益物權之上再設立用益物權，即在土地承包經(jīng)營權上設立用益物權——土地經(jīng)營權［10］，此種設立方式符合“一物一權”原則。第二，相較于認為是債權，具有物權性質(zhì)的土地經(jīng)營權便于流轉(zhuǎn)且能向第三人主張合法權利，更有利于維護當事人的合法權益，推動土地流轉(zhuǎn)。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考量

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的實踐模式

2.1.1 家庭農(nóng)場經(jīng)營模式 家庭農(nóng)場經(jīng)營模式在中國農(nóng)村越來越普遍，它是指家庭成員在自己承包地的基礎上，同時承包他人或者集體經(jīng)濟組織閑置分散的土地，從事較大規(guī)模種植養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。家庭農(nóng)場是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的一種，該經(jīng)營模式在2013年中央一號文件中被明確指出，隨后在各地試點并逐步發(fā)展起來。目前，在廣大農(nóng)村地區(qū)更多的家庭農(nóng)場經(jīng)營會把觀光游覽、生態(tài)農(nóng)業(yè)相結合，將農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)相結合，在保障基本農(nóng)田的前提下帶動周邊旅游經(jīng)濟發(fā)展，這種經(jīng)營模式能夠緩解因農(nóng)民外出務工帶來的農(nóng)村土地荒廢的問題，還能增加家庭收入，獲得規(guī)模效益。

2.1.2 以農(nóng)民專業(yè)合作社為主導的經(jīng)營模式 農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)戶自愿聯(lián)合組建的大規(guī)模的專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，能享受國家財政、稅收補貼優(yōu)惠，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術、工具的支撐，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和產(chǎn)量，并把農(nóng)戶的產(chǎn)品集中起來對外銷售，用專業(yè)技術將其加工成農(nóng)副產(chǎn)品，以取得價格優(yōu)勢。此外，還有部分合作社直接把農(nóng)戶閑置的土地集中起來，并雇傭?qū)I(yè)工人（多為當?shù)剞r(nóng)民）進行集中耕種、養(yǎng)殖，采用機械化生產(chǎn)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本［11］。

2.1.3 以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為主體的經(jīng)營模式 目前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)正在如火如荼地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)利用其品牌優(yōu)勢生產(chǎn)標準化、健康化的農(nóng)副產(chǎn)品，并運用線下銷售和互聯(lián)網(wǎng)電商平臺相結合的方式進行產(chǎn)品營銷。同時，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在運用政策紅利的前提下，肩負著扶貧的社會責任，有規(guī)劃、有組織地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶閑置土地，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.1.4 土地股份合作經(jīng)營模式 土地股份合作模式在中國農(nóng)村的具體實踐中主要包括以下3種方式：第一，在城市遠郊區(qū)、旅游資源豐富的農(nóng)區(qū)，由部分集體經(jīng)濟組織成員自行組建的土地股份合作社；第二，在城鄉(xiāng)結合部，由集體經(jīng)濟組織整體改制而發(fā)展的村股份合作社；第三，在某些城中村地區(qū)，按照《中華人民共和國公司法》組建的土地股份有限公司，此種方式在全國也是零星分布。為了維護農(nóng)民的土地權益，土地股份合作通過創(chuàng)新土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)機制，在農(nóng)戶自愿協(xié)商的基礎上，鼓勵村民以土地經(jīng)營權入股組建合作社，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，實現(xiàn)農(nóng)民增收，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)存在的問題

2.2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營權的相關立法不完善 新修訂的《農(nóng)村土地承包法》雖然從法律的角度明確提出了土地經(jīng)營權的概念，但其權利性質(zhì)仍模糊不清，導致其流轉(zhuǎn)方式比較混亂?！吨腥A人民共和國民法典物權編》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。除了上述法律明確規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式之外，還有代耕、信托等方式；現(xiàn)實中的流轉(zhuǎn)方式還有以家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)為主體的經(jīng)營模式以及土地入股模式等。但是這些新的流轉(zhuǎn)方式缺少配套的法規(guī)政策，某些流轉(zhuǎn)方式的存在甚至不具備合法性，相關立法不完善造成了中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式混亂的局面?！掇r(nóng)村土地承包法》盡管采用了兜底性條款對流轉(zhuǎn)方式進行了規(guī)定，但對實踐中其他流轉(zhuǎn)方式未作相關規(guī)定，這在一定程度上不利于保障農(nóng)戶權益不受流入方的侵犯。

2.2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管不力 某些地方政府為了政績或者吸引資本，降低對工商資本的準入標準，在進行經(jīng)營資質(zhì)資格審查時放寬條件，這樣在引入大量工商資本加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的同時，也產(chǎn)生了一些新問題。第一，許多土地經(jīng)營者不能清楚地認識土地經(jīng)營的風險，合理預估自身的經(jīng)營能力。在這種情況下，如果政府還一味地放寬審查標準，那些不符合資格的土地經(jīng)營者可能會因經(jīng)營不善而無法正常支付農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費用，更有甚者會“撂挑子跑路”。第二，某些土地經(jīng)營者租賃土地只是為了騙取國家政策補貼，在牟利后便“跑路”，最后受損的還是農(nóng)民。第三，某些經(jīng)營者為了謀取其他經(jīng)濟利益，不顧社會效益，擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途，許多用來進行糧食生產(chǎn)的耕地都被用來進行工業(yè)、農(nóng)村旅游業(yè)經(jīng)營場所等非糧生產(chǎn)，導致“非糧化”現(xiàn)象日趨嚴重。

此外，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同的一般條款，但在大量的實踐中，流入方在經(jīng)濟實力、智力實力上占據(jù)優(yōu)勢地位，流入方聘請律師團隊擬定的合同文本在很大程度上維護了流入方的各項權益，而對流出方當事人的合法權益全然不顧，更有甚者，流入方口頭承諾的內(nèi)容與合同內(nèi)容大相徑庭。作為弱勢方的農(nóng)民，忽視書面流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，一味地相信律師擬定的“格式合同”，又相信“熟人社會”［12］，直接在合同文本上簽字，以致于訂立的合同出現(xiàn)了顯失公平的情況，嚴重損害了農(nóng)民的利益。若未來發(fā)生糾紛，對農(nóng)民不利的“格式合同”使農(nóng)民的合法利益得不到保護，很容易激起民憤，發(fā)生集體性事件，影響農(nóng)村社會和諧，也將影響農(nóng)民對法律權威的信任。

2.2.3 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記制度尚不完善 目前，土地確權頒證登記工作沒有全部推進，缺乏權利保障?！叭龣喾种谩备母锖?，經(jīng)營權人可以直接支配特定物，同時其流轉(zhuǎn)不再受到身份因素的限制，使其流轉(zhuǎn)對象擴大，涉及的利益更廣，因而經(jīng)營權的設立、轉(zhuǎn)移等必須通過法定的公示程序登記，才能向第三人公示農(nóng)村土地經(jīng)營權的權利狀態(tài)，最終保護交易安全。實踐中，農(nóng)村土地經(jīng)營權登記制度在部分地區(qū)已經(jīng)開展試點，但并沒有完全實現(xiàn)，導致土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利屬性來源不明確，經(jīng)營權人的權利無法得到合法保障，流轉(zhuǎn)雙方心理預期不穩(wěn)定，不利于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作的展開。

2.2.4 農(nóng)村土地經(jīng)營權糾紛解決機制不健全 隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步擴大，流轉(zhuǎn)糾紛也逐漸增多。流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范使得舉證困難，糾紛調(diào)解難度較大，糾紛難以及時解決。而農(nóng)村基層調(diào)解組織扮演著融合農(nóng)村人際關系、維系農(nóng)村穩(wěn)定的重要角色，在建設和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會環(huán)境中發(fā)揮著第一道防線作用。因此，健全土地經(jīng)營權糾紛化解機制必須利用好農(nóng)村基層調(diào)解組織，及時緩和化解基層矛盾，但基層組織往往為了避免麻煩，鼓勵糾紛雙方選擇訴訟，使得農(nóng)民利益也得不到及時的保護。然而，土地流轉(zhuǎn)糾紛舉證困難、矛盾涉及利益廣，且司法資源有限，因此法院在調(diào)查取證、糾紛調(diào)解時困難重重；同時司法裁判常常很難兼顧雙方利益，從而致使雙方不服判決繼續(xù)上訴、執(zhí)行判決難度加大，當事人還可能暴力抗法；加上訴訟期限長，導致案件堆積如山，執(zhí)行困難，有損司法公信力。

與訴訟相比，仲裁程序更簡便，一裁終局能及時地解決糾紛，彌補訴訟程序的缺點。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛較好的解決方式是仲裁程序。但實踐中，大部分地區(qū)沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構，即使建立了仲裁機構，缺少具有專業(yè)素養(yǎng)的工作人員，也缺少政府財政專項經(jīng)費支持，使仲裁機構形同虛設，不能充分發(fā)揮仲裁程序的優(yōu)勢。此外，農(nóng)村土地經(jīng)營權糾紛調(diào)解運用不多、訴訟困難、仲裁程序不健全，使得農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛更難解決，更容易引起民怨［13］。

2.2.5 土地流轉(zhuǎn)市場的管理服務滯后 土地流轉(zhuǎn)雖然早已在各地試點展開，但土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場依然比較混亂，政府部門對土地流轉(zhuǎn)市場的管理服務明顯滯后于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是缺乏專業(yè)化的中介服務組織和信息網(wǎng)絡服務平臺。在大量實踐中土地流轉(zhuǎn)主要還是自發(fā)性流轉(zhuǎn)，要想實現(xiàn)高效率的集中流轉(zhuǎn)，需要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務組織和信息網(wǎng)絡服務平臺，為其提供土地流轉(zhuǎn)市場供需信息，這樣能化解流轉(zhuǎn)雙方土地需求與供給信息不對稱的問題，降低交易成本，促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。二是政府的公共服務體系不健全。主要體現(xiàn)在政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中提供的服務不到位，在土地流轉(zhuǎn)的引導、審查和監(jiān)督等方面還需要改進。

2.2.6 農(nóng)村社會保障體系不健全 長期以來，中國農(nóng)村與城市之間在經(jīng)濟發(fā)展和基本服務保障等方面存在一定的差距。基于土地流轉(zhuǎn)的特殊性，農(nóng)村社會保障體系的不健全嚴重影響到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。受長期的歷史文化心理因素影響，農(nóng)民對土地高度依賴。有研究表明，在中國農(nóng)村，土地承擔了約50%的社會保障功能［14］。所以，在農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)不完全相信和基本生活保障無法達到預期的情況下，農(nóng)民很難將土地流轉(zhuǎn)給他人，由此導致土地流轉(zhuǎn)難以實施。

3 完善土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的建議

3.1 完善相關立法

3.1.1 完善土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)配套法律法規(guī)《中華人民共和國民法典物權編》已經(jīng)正式落地，在物權編土地承包經(jīng)營權中，明確將土地經(jīng)營權納入其中，并認可土地承包經(jīng)營權人以出租、入股等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權，同時對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記等事項做了規(guī)定。但是《中華人民共和國民法典》關于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，無法適應土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐的需要，為此，在今后的實踐中需要不斷完善配套法律法規(guī)，為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)設置完善的規(guī)則指引，以規(guī)范土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐，保障各方主體利益。

3.1.2 規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式 農(nóng)村土地“三權分置”之后，土地經(jīng)營權因其獨特的屬性，流轉(zhuǎn)更加自由。目前，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等法律、國家政策允許的方式，而在中國農(nóng)村實踐中，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租為主，還存在方式單一、效果不明顯等突出問題，沒有充分發(fā)揮經(jīng)營權流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模效益和實踐價值。為此，應當規(guī)范和發(fā)揮多種方式流轉(zhuǎn)的積極作用，更大程度地引入土地經(jīng)營權信托流轉(zhuǎn)和股份合作等流轉(zhuǎn)形式。第一，完善信托流轉(zhuǎn)在農(nóng)村土地經(jīng)營權中的積極作用。信托相對于傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式有其獨特的制度優(yōu)勢，能最大程度地解決中國農(nóng)村土地的權屬問題；同時，信托方式在受益人保護和融資方面具有明顯優(yōu)勢，能更好地保障農(nóng)民利益和促進農(nóng)村發(fā)展。第二，鼓勵以股份合作方式進行流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織組建土地股份合作社，更好地發(fā)揮農(nóng)民在合作社的積極作用，積極宣傳經(jīng)營政策和法治政策，更多地吸收分散農(nóng)戶加入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。第三，規(guī)范其他土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式，加強立法，以法律保障流轉(zhuǎn)秩序和主體權利，依法打擊各種在流轉(zhuǎn)過程中侵犯土地權屬和侵害農(nóng)民權利的違法行為［15］。

3.2 加強農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管

3.2.1 加大對農(nóng)村土地經(jīng)營者資格審查的力度 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，存在流轉(zhuǎn)受讓方主體資格模糊的問題，為此，應當建立受讓方主體資格審查標準，加強對受讓方的資格審查。農(nóng)村土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)生活來源和保障，對農(nóng)民有著重要的意義，當土地受讓給合格且有能力的受讓方時，農(nóng)民可以獲得更大收益，土地流轉(zhuǎn)效果更加明顯。加強對受讓方主體資格的審查，可以將不符合法律要求或者沒有能力管理經(jīng)營的主體排除在外，從而降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風險。

加強對土地流轉(zhuǎn)受讓方的資格審查，首先，應當建立完善且合理的資格審查標準。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關規(guī)定，土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)。其次，應當明確主體的資金能力、管理能力和履約能力，做到對受讓方主體的全面實質(zhì)審查。各地區(qū)應當根據(jù)實際情況確定更加明確具體的審查方案，做到審查主體明確、審查標準完善、保障機制到位，更好地為土地流轉(zhuǎn)服務。

3.2.2 規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為 從規(guī)范流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格方面規(guī)范土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為，防止行政權力對土地流轉(zhuǎn)行為的不當干預，充分尊重農(nóng)民的自主意愿。

1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。針對實踐中沒有書面流轉(zhuǎn)合同或者流轉(zhuǎn)合同存在內(nèi)容過于簡單、約定不明確等一系列缺失，基層政府應結合當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)實踐的需要，提供統(tǒng)一的、相對固定的合同文本。對于合同的基本內(nèi)容、雙方的權利義務關系、違約責任和爭端解決等提供基本的框架和結構，以供流轉(zhuǎn)雙方參考。對于工商企業(yè)方提供的明顯不利于農(nóng)民利益的帶有格式條款性質(zhì)的流轉(zhuǎn)合同，應予以規(guī)范。流轉(zhuǎn)合同必須要經(jīng)正規(guī)的政府合同管理機構審查、見證、備案或者公證機構公證。

2）規(guī)范流轉(zhuǎn)期限?！掇r(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的期限未作具體規(guī)定，僅規(guī)定在承包期限內(nèi)，為此，在流轉(zhuǎn)實踐中，需要結合具體情況作出具體的流轉(zhuǎn)期限限制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營周期性長，短時間的經(jīng)營很難發(fā)揮集約化經(jīng)營的優(yōu)勢，因此，流轉(zhuǎn)期限應當相對較長，但是，由于農(nóng)民的預期和對土地的依賴，長期不變的流轉(zhuǎn)期限既不利于農(nóng)民，也不利于受讓方改進經(jīng)營管理、增強競爭力，因此應當設計合理的流轉(zhuǎn)期限或者設計期限的終止與變更制度。

3）規(guī)范流轉(zhuǎn)價格。對于土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格，各地可能由于經(jīng)濟社會發(fā)展的差別而不同。為了保護農(nóng)民的基本權益，各地政府應結合本地流轉(zhuǎn)市場的基本情況對土地流轉(zhuǎn)市場的價格進行適當調(diào)控，實行最低流轉(zhuǎn)價格制度，保護農(nóng)民的基本權益。此外，還應建立系統(tǒng)科學的土地資產(chǎn)評估體系，充分發(fā)揮市場機制在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用，避免人為操縱流轉(zhuǎn)價格而對農(nóng)民不利。

3.2.3 強化對流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地用途的監(jiān)管 農(nóng)村土地在保障“三農(nóng)”方面具有重要的意義，在土地流轉(zhuǎn)過程中，應當嚴加防范流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的“非農(nóng)化”問題，對土地流轉(zhuǎn)受讓方在獲得流轉(zhuǎn)土地和經(jīng)營管理流轉(zhuǎn)土地的全過程進行有效的監(jiān)管。具體應從以下3個方面著手：第一，建立嚴格的準入制度，對規(guī)?；?jīng)營者長時間、大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包土地要有明確適度的規(guī)模控制。第二，建立風險的動態(tài)監(jiān)督機制，政府部門要及時監(jiān)督土地的利用情況、合同履行情況，避免土地用途演化為非農(nóng)化、非糧化。第三，建立流轉(zhuǎn)風險保障金制度，以防承包地農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而使其利益受到損害。

為避免現(xiàn)實中出現(xiàn)“種糧的拿不到種糧補貼，不種糧的反而領種糧補貼”的不合理現(xiàn)象，可以新增農(nóng)機具購置的補貼，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼試點、農(nóng)產(chǎn)品最低價格保障制度等，引導、規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)市場價格，降低糧食生產(chǎn)成本，鼓勵農(nóng)地實際經(jīng)營人進行糧食規(guī)?；a(chǎn)。

3.3 完善農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記制度

《農(nóng)村土地承包法》中對經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記未作強制性要求，僅規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓的可以向登記機關登記，未登記的不得對抗善意第三人。對于土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，短期限的可以由當事人自由選擇是否登記，便于土地流轉(zhuǎn)，提高效率；長時間的應當要求當事人完成登記，并且規(guī)定登記的具體事項。同時，土地經(jīng)營權變更登記可以借鑒土地承包經(jīng)營權登記的相關規(guī)定，在登記程序和事項上做到明確具體。農(nóng)村土地經(jīng)營權登記應當包括經(jīng)營土地的具體情況、土地受讓雙方信息、流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)期限等。

3.4 健全農(nóng)村土地經(jīng)營權糾紛解決機制

3.4.1 加強普法宣傳工作 在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)之前，要加強對農(nóng)民的普法宣傳工作，在流轉(zhuǎn)之前將可能出現(xiàn)的風險、流程等都告知農(nóng)民，讓農(nóng)民有心理預期，也能讓農(nóng)民對處理、解決糾紛的途徑、流程、取證等問題了然于胸，合理有序地解決糾紛，避免發(fā)生集體性糾紛事件。

3.4.2 充分發(fā)揮基層組織調(diào)解作用 基層組織對土地流轉(zhuǎn)糾紛更加了解，處理方式更加靈活，處理結果也更容易被雙方接受。因此，必須利用好基層組織的調(diào)解功能，高效地解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。在面臨土地糾紛日益增多和專業(yè)化程度不斷提升的現(xiàn)狀時，首先應當提升基層組織人員的專業(yè)化能力和法治能力；其次，讓基層組織人員積極聯(lián)系群眾，更好地發(fā)現(xiàn)問題，更熱情主動地解決問題；最后，協(xié)調(diào)村委會、人民調(diào)解委員會、司法所等基層法律服務機構在調(diào)解和爭端解決中的重要作用，賦予農(nóng)民更多的調(diào)解維權通道，保障糾紛及時、公平、徹底得到解決。

3.4.3 完善農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛仲裁制度 首先，要建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛仲裁前置程序。仲裁前置程序的設立，能夠充分發(fā)揮仲裁機構的作用，及時地解決糾紛，同時還能減輕法院的辦案壓力，避免司法資源的浪費。其次，要為仲裁機構提供專項經(jīng)費支持。與商事仲裁不同，為避免加重農(nóng)民的負擔，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛仲裁不能向農(nóng)民收取仲裁費用，所以政府必須為仲裁機構正常運作提供專項經(jīng)費支持。

3.4.4 完善農(nóng)村的司法救濟體制 首先，應多角度考慮各種相關情況，做出合理合法裁決。農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛具有特殊性，相關法律與政策存在一定差異，且各地政策不同，因此，法院裁決要結合案件具體情況，還要考慮本地的實際情況，在適用法律時要具體情況具體分析，做到合法性與靈活性的統(tǒng)一。其次，采取各種策略對雙方當事人進行調(diào)解。農(nóng)村土地經(jīng)營權糾紛案件涉及的是農(nóng)民的根本利益，一旦裁決結果不合農(nóng)民意愿，服判息訴的可能性就很小，但調(diào)解能夠很好地化解矛盾，讓雙方當事人都接受最后的結果，防止矛盾進一步激化。最后，運用多種合法合理手段盡可能地解決執(zhí)行難的問題，將案件的具體情況和當?shù)氐膶嶋H情況相結合來確保執(zhí)行的效果。

3.5 完善土地流轉(zhuǎn)市場的管理服務

3.5.1 大力扶持土地流轉(zhuǎn)中介服務組織 中介服務機構在土地流轉(zhuǎn)過程中的作用十分明顯。目前，中國已相繼出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中介機構，但是這些機構目前還不能滿足土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實和未來需求，應當大力扶持土地流轉(zhuǎn)中介機構發(fā)展。隨著市場化的不斷深入，中介機構的市場性應當更加明顯和突出，減少目前政府干涉中介機構的現(xiàn)實問題，充分發(fā)揮市場的主體作用，發(fā)揮中介機構在信息互通、促進交易甚至其他專業(yè)服務的能力和水平；其次，中國遼闊的區(qū)域環(huán)境對中介機構的數(shù)量和層次有更高要求，可以建立村-鎮(zhèn)-縣三級中介服務機構體系，在提供服務的檔次和專業(yè)性上有所區(qū)別，職責統(tǒng)一、分工明確，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。

3.5.2 健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場的公共服務體系 除中介服務機構以外，還可以建立完善的信息服務網(wǎng)絡平臺和一站式的政策法律學習平臺。通過網(wǎng)絡平臺發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，提供土地流轉(zhuǎn)輔助服務。同時，通過學習平臺和服務平臺，農(nóng)民可以獲得更多的政策法律知識，提高自身在土地流轉(zhuǎn)中的主動性和專業(yè)性，為土地流轉(zhuǎn)提供更好的外部環(huán)境。

3.6 完善農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關鍵在于農(nóng)民，要促進土地流轉(zhuǎn)，必須要解決農(nóng)民的生活保障問題。為此需要建立完善的社會保障體系。首先，應當完善農(nóng)村最低生活保障制度，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，讓農(nóng)民生活有最基本的保障；其次，全方位、多層次地建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)村基礎設施建設，發(fā)展農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民的收入穩(wěn)定和多樣，更好地促進土地流轉(zhuǎn)。

4 結語

“三農(nóng)”問題的根本在于農(nóng)業(yè)問題，土地流轉(zhuǎn)對解決農(nóng)業(yè)問題具有十分關鍵的作用。隨著社會的不斷發(fā)展，土地集約化、專業(yè)化經(jīng)營已經(jīng)成為新的方向。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)已經(jīng)初步展現(xiàn)了制度的作用，但土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了一系列問題亟待解決，實踐中出現(xiàn)的相關立法不完善、流轉(zhuǎn)方式混亂、合同欠缺規(guī)范性、監(jiān)管不力、流轉(zhuǎn)登記制度不完善、土地流轉(zhuǎn)市場的管理服務滯后、農(nóng)村社會保障體系不健全等問題，需要在實踐中不斷改進?，F(xiàn)實條件下，需要不斷完善中國農(nóng)村土地經(jīng)營權的立法，加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，完善糾紛解決機制，提高土地流轉(zhuǎn)管理服務水平，健全農(nóng)村社會保障體系，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟。