我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟主體資格研究

摘要：日益嚴(yán)重的環(huán)境問題與公民日益高漲的環(huán)保意識(shí)形成了尖銳的矛盾，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織以及公民個(gè)人都可成為訴訟主體。但由于我國(guó)法律規(guī)定對(duì)訴訟主體資格的限制過多，實(shí)務(wù)中提起環(huán)境公益訴訟的積極性不高，成為我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的掣肘。通過美國(guó)和印度相關(guān)民事環(huán)境訴訟法律的考察借鑒，提出破解此項(xiàng)難題的建議：（一）拓寬原告主體資格，細(xì)化檢察機(jī)關(guān)原告資格相關(guān)規(guī)定，取消前置程序;放寬環(huán)保組織的原告訴訟資格限制;賦予公民獨(dú)立的訴權(quán);（二）建立訴訟激勵(lì)機(jī)制，建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金;提高環(huán)保組織的訴訟參與能力;合理分配訴訟費(fèi)用，建立律師費(fèi)敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;主體資格;完善建議

中圖分類號(hào)：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）22-0062-03

一、我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟主體立法現(xiàn)狀與問題分析

多年來我國(guó)急迫地追求經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，忽視了由此產(chǎn)生的環(huán)境方面的巨大負(fù)面影響，放任著環(huán)境污染與生態(tài)破壞，最終這些惡果還是由自己承受。好在近年來民眾環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立與飛速發(fā)展。2012年《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定宣告我國(guó)正式建立了環(huán)境公益訴訟制度。此后《環(huán)境保護(hù)法》等法律的修訂也對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。

法律制度的原告資格是其立法精神的集中體現(xiàn)。我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟制度在立法與實(shí)踐的發(fā)展中產(chǎn)生了以下幾種原告主體，分別為檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織以及公民個(gè)人。本文將從三大主體入手，分別闡釋我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟主體資格的立法現(xiàn)狀以及司法現(xiàn)狀，并分析其成因，以期能尋得破解當(dāng)前局面的入口。

（一）檢察機(jī)關(guān)作為原告主體

檢察機(jī)關(guān)作為原告主體參與民事環(huán)境公益訴訟的核心價(jià)值就是限制公權(quán)，用人權(quán)制約抗衡公權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的目的，具有克制性、妥協(xié)性、寬容性，其表征為程序的最后性、監(jiān)督效力的有限性以及程序啟動(dòng)的嚴(yán)格性。

從立法層面，我國(guó)《民事訴訟法》第十五條賦予了檢察機(jī)關(guān)支持起訴的權(quán)利;《刑事訴訟法》第九十九條對(duì)檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事訴訟作出了規(guī)定;2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確了立案標(biāo)準(zhǔn)、管轄、審判等相關(guān)問題，提高了可操作性;2016年《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》在某種程度上賦予檢察機(jī)關(guān)有限的起訴權(quán)。立法上要求檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟需要保持謙抑性，檢察機(jī)關(guān)在起訴前應(yīng)進(jìn)行為期30日的公告，公告期屆滿后沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)才可以提起環(huán)境公益訴訟。

實(shí)踐中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過督促起訴、支持起訴、直接起訴和刑事附帶民事起訴這四種方式參與環(huán)境公益訴訟。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的直接體現(xiàn)，以下發(fā)督促起訴意見書為主要形式;支持起訴僅僅是在法律咨詢、調(diào)取證據(jù)方面提供幫助，并不作為案件的當(dāng)事人，僅僅相當(dāng)于“幫助起訴人”;直接起訴在我國(guó)實(shí)踐早在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始嘗試，但是現(xiàn)在法律制度的框架中仍然要保持謙抑性，直接起訴的條件較為苛刻;刑事附帶民事訴訟這個(gè)形式也是存在相當(dāng)?shù)木窒扌?，因?yàn)椴⒉皇撬械沫h(huán)境損害都達(dá)到刑事犯罪的程度，這樣就不能據(jù)此提出刑事附帶民事訴訟。雖然檢察機(jī)關(guān)在調(diào)取證據(jù)等方面擁有比其他主體更多的優(yōu)勢(shì)，但是實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體的法律依據(jù)還是不足，并沒有在法律層面有更為明確的規(guī)定，所以檢察機(jī)關(guān)在民事環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐中地位尷尬，并不能完全起到監(jiān)督作用[1]。

（二）環(huán)保組織作為原告主體

在實(shí)踐中，環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)方面的作用與貢獻(xiàn)全社會(huì)都有目共睹，歸其原因是相比于公民個(gè)人，環(huán)保組織具有更高的公益性、專業(yè)性，有更多的精力和資金專門從事環(huán)境保護(hù)的相關(guān)訴訟。

但是在實(shí)踐中，環(huán)保組織作為原告主體仍然存在很多問題。公益性方面，環(huán)保組織能否始終保證組織內(nèi)部純潔的公益初心，不受當(dāng)?shù)卣蛘呦嚓P(guān)大型排污企業(yè)的影響或者滲透，始終受到廣泛的質(zhì)疑。訴訟成本方面，即使環(huán)保組織有一定的資金支持，但是案情復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟所耗費(fèi)的成本仍然非常高。環(huán)保組織在調(diào)查、取證、訴訟等過程中需要大量的人力物力和財(cái)力，而組織內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)和管理本身就是一大經(jīng)濟(jì)難題，使得許多環(huán)保組織在訴訟中的情況雪上加霜。環(huán)保組織資格準(zhǔn)入方面，我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定對(duì)其要求過于嚴(yán)苛。甚至當(dāng)?shù)卣€有“雙重審查制度”與同地域內(nèi)“同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)限制”這兩項(xiàng)制度門檻，過多限制將滿懷公益熱忱的環(huán)保組織拒之門外，不能提起公益訴訟，失去了保護(hù)環(huán)境公益的寶貴機(jī)會(huì)。上述諸多困境使得環(huán)保組織在提起環(huán)境公益訴訟方面逐漸喪失積極性，那么相關(guān)法律規(guī)定就會(huì)達(dá)不到設(shè)立的初衷而失去其原有的意義。

（三）公民個(gè)人作為原告主體

盡管我國(guó)尚未在立法上明確公民享有公益訴訟的主體資格，但理論界對(duì)于賦予公民個(gè)人原告資格呼聲不斷，訴權(quán)理論和環(huán)境權(quán)理論的新發(fā)展也為其提供了理論支撐。在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境問題具有侵蝕性和不易逆轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)存在行政失靈和司法救濟(jì)盲區(qū)，再加之公民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)與積極性的提高，這都預(yù)示著賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格應(yīng)當(dāng)早日被提上日程。

我國(guó)《憲法》規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)”，為公民參與環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》也對(duì)賦予了公民在環(huán)境保護(hù)方面的知情權(quán)、舉報(bào)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，但是在起訴方面并沒有更多的規(guī)定。然而在法律實(shí)踐中，僅有的法律規(guī)定所確認(rèn)的適格主體并不能滿足我國(guó)日益增長(zhǎng)的公民保護(hù)環(huán)境的相關(guān)需求。

在實(shí)踐層面，公民個(gè)人作為原告主體存在大量問題。首先，公民的訴訟能力不足，沒有足夠的專業(yè)知識(shí)，也缺乏充足的資金支持，甚至都沒有足夠的時(shí)間去走完全部的訴訟程序。其次，公民容易產(chǎn)生非法妥協(xié)，可能在訴訟過程中由于復(fù)雜的利益博弈而放棄追求公益的保護(hù)。最后，傳統(tǒng)厭訴的思想嚴(yán)重阻礙公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

二、域外民事環(huán)境公益訴訟主體資格制度的考察

（一）美國(guó)

美國(guó)是環(huán)境公益訴訟制度的重要輸出國(guó)之一，其成功經(jīng)驗(yàn)為眾多國(guó)家相關(guān)制度的建立提供了參考模型。

美國(guó)第一條成文的環(huán)境公益訴訟制度條文是《清潔空氣法》第三百零四條。該條文成為美國(guó)各聯(lián)邦制定環(huán)境公益訴訟制度的模板。根據(jù)《清潔空氣法》第三百零四條，任何人都可以以自己的名義對(duì)任何法人按照以下三個(gè)原因起訴：一是違反有關(guān)的排放標(biāo)準(zhǔn)和限制;二是行政機(jī)構(gòu)不履行有關(guān)的行為或義務(wù);三是任何法人對(duì)它建造或者已經(jīng)建造了的排放設(shè)施或設(shè)施計(jì)劃沒有有關(guān)的許可證[2]。

美國(guó)公民訴訟制度中較為有特色的是律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則?！肚鍧嵖諝夥ā返谝磺倭鍡lD款中有關(guān)于律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”的相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)了法院有權(quán)在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)候判決由被告方承擔(dān)勝訴原告的律師費(fèi)用。該制度的引入極大地彌補(bǔ)了之前律師費(fèi)用自擔(dān)的制度缺陷。一方面，用實(shí)體法確定了原告的律師費(fèi)用在合適的時(shí)候可以在法院的授意下轉(zhuǎn)移給被告方，解決了實(shí)踐中大量主體因高昂的訴訟費(fèi)用對(duì)環(huán)境公益訴訟望而卻步的問題，提高了原告起訴的積極性，也解決了原告在訴訟中關(guān)于訴訟費(fèi)用執(zhí)行方面的后顧之憂;另一方面，該制度在經(jīng)歷廣泛實(shí)踐后也沒有像很多學(xué)者預(yù)測(cè)的那樣出現(xiàn)濫訴問題。從這個(gè)角度來審視，這無疑是一項(xiàng)精妙的法律制度設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)制度設(shè)立方面有極高的借鑒價(jià)值。

（二）印度

印度的環(huán)境公益訴訟制度的建立是全亞洲最早的，且國(guó)情方面與我國(guó)現(xiàn)狀相近，其環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)對(duì)我國(guó)也有相當(dāng)高的參考價(jià)值。

印度環(huán)境公益訴訟制度的建立初衷極為辛酸與迫切——為了保護(hù)最底層廣大人民的生存權(quán)利，捍衛(wèi)基層群眾的基本人權(quán)。印度環(huán)境公益訴訟制度的主要內(nèi)容有：信函管轄制度、調(diào)查委員會(huì)制度、舉證責(zé)任分配制度等。

“信函管轄制度”，又稱“書信管轄權(quán)制度”，是印度環(huán)境公益訴訟制度的一大特色，是保護(hù)貧弱階層利益，減低訴訟門檻的重要舉措。其特點(diǎn)就是在印度環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)不僅可以由傳統(tǒng)的起訴程序，甚至還可以從公民向法院或者法官致信之際發(fā)起。這條制度在學(xué)界看來有大的缺陷，容易導(dǎo)致濫訴的發(fā)生。但是不可否認(rèn)的是，在印度惡劣的生態(tài)環(huán)境之下，“信函管轄制度”可以簡(jiǎn)化訴訟程序、降低訴訟成本，在法律的框架內(nèi)盡最大力保全底層人民的權(quán)益，現(xiàn)實(shí)意義是利大于弊的。

在司法實(shí)踐中，為了減輕訴累并保持公益性，印度法院會(huì)審查訴訟的發(fā)起是否出于保護(hù)公益。如果原告不是出于誠(chéng)實(shí)、善意的動(dòng)機(jī)，而是由于仇恨、報(bào)復(fù)或者嫉妒，那么審查后將會(huì)以其喪失公益性而駁回[3]。

三、我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟制度完善建議

任何制度的完善都不能超越現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟制度的完善一方面要立足于我國(guó)當(dāng)下的國(guó)情，另一方面要積極主動(dòng)地參考立法完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。以此為基礎(chǔ)，筆者對(duì)我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟制度的完善提出如下建議。

（一）拓寬原告主體資格

由前述相關(guān)立法現(xiàn)狀我們可以看出，無論是哪種主體均存在法律依據(jù)不足、主體資格過窄、主體資格界限模糊的問題。所以要從根源解決阻礙我國(guó)民事環(huán)境公益訴訟發(fā)展的問題，就要在立法層面拓寬原告主體資格，完善立法。

1.細(xì)化檢察機(jī)關(guān)原告資格相關(guān)規(guī)定，取消前置程序。首先，在立法層面細(xì)化檢察機(jī)關(guān)原告資格的相關(guān)規(guī)定，提高可操作性。其次，取消檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在起訴前需要遵守的前置程序是對(duì)檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)制止環(huán)境污染等違法行為的阻礙，由此可能會(huì)造成其他訴訟成本和社會(huì)成本的浪費(fèi)，對(duì)保護(hù)環(huán)境公益極為不利。故筆者建議取消檢察機(jī)關(guān)提起民事環(huán)境公益訴訟的前置程序。無論何時(shí)，只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為任何單位或個(gè)人有損害社會(huì)公益的行為即可依據(jù)職責(zé)提起環(huán)境公益訴訟，以及時(shí)制止污染行為和違法行為，保護(hù)環(huán)境。

2.放寬環(huán)保組織的原告訴訟資格限制?，F(xiàn)行制度中對(duì)于環(huán)保組織的資格限制過于嚴(yán)苛，筆者認(rèn)為應(yīng)該取消“雙重審查制度”與同地域內(nèi)“同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)限制”這兩項(xiàng)制度，以降低環(huán)保組織的準(zhǔn)入門檻、擴(kuò)大環(huán)保組織的活動(dòng)范圍，推動(dòng)更多環(huán)保組織積極參與到環(huán)境公益訴訟中。

3.賦予公民獨(dú)立的訴權(quán)。其必要性在于：第一，公民本就有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定之中。第二，保護(hù)公民對(duì)美好居住環(huán)境的需要。公民作為環(huán)境最直接的受影響者，對(duì)美好環(huán)境的要求也是最為直接和迫切的。把公民個(gè)人納為環(huán)境公益訴訟的主體范圍內(nèi)，是對(duì)公民個(gè)人在環(huán)境公益中訴權(quán)的一種確認(rèn)，公民個(gè)人極具積極性的訴求也會(huì)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的良性發(fā)展。第三，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。公民成為環(huán)境公益訴訟的主體之后，能在一定程度上起到彌補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的瀆職行為可能造成的嚴(yán)重后果。第四，體現(xiàn)訴訟動(dòng)機(jī)的公正性。因?yàn)槟承┥鐣?huì)團(tuán)體和組織的成員往往可能因?yàn)閭€(gè)人私利而放棄對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)訴求，導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境公益的不公平。如果公民可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，就可以在上述情況發(fā)生時(shí)及時(shí)站出來為環(huán)境公益提出訴求，保護(hù)環(huán)境公共利益，保護(hù)公民對(duì)美好居住環(huán)境的需要。

（二）建立訴訟激勵(lì)機(jī)制

除了原告主體資格過窄、模糊以外，訴訟主體的訴訟積極性不強(qiáng)也是阻礙民事環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的一大難題。正如筆者前文所述，我國(guó)的司法實(shí)踐總體呈現(xiàn)出原告主體提起訴訟的積極性不高的態(tài)勢(shì)，長(zhǎng)此以往，民事環(huán)境公益訴訟制度就會(huì)被架空，喪失其原本應(yīng)該發(fā)揮的法律價(jià)值。因此，建立可行的訴訟激勵(lì)機(jī)制，提高原告主體的訴訟積極性勢(shì)在必行。

1.建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金。該項(xiàng)基金已經(jīng)在我國(guó)海南省等地方開始試點(diǎn)，得到社會(huì)大眾的廣泛贊揚(yáng)，在調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性方面有顯著作用。筆者建議該項(xiàng)制度可以在全國(guó)推廣，由各地政府牽頭設(shè)立專項(xiàng)基金，然后鼓勵(lì)社會(huì)中的大中型企業(yè)以及個(gè)人進(jìn)行捐贈(zèng)，最后由社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，保證該項(xiàng)基金使用過程公開透明。這筆專項(xiàng)基金可以在一定程度上解決許多原告在提起環(huán)境公益訴訟之時(shí)沒有啟動(dòng)資金的障礙，為他們提供有力的資金保護(hù)，也顯現(xiàn)出政府給予各位原告主體精神上的慰藉和鼓舞。

2.提高環(huán)保組織的訴訟參與能力。環(huán)保組織雖然比公民個(gè)人的訴訟參與能力要略強(qiáng)一些，但是其弊端如資金的匱乏、專業(yè)人員的缺失、組織運(yùn)營(yíng)管理困難等都會(huì)造成環(huán)保組織的訴訟參與能力不強(qiáng)，因此其積極性也難以被調(diào)動(dòng)。要解決上述難題，就要從根本上幫助其走出泥潭，也就是要在資金上予以支持。除了可以加大政府財(cái)政撥款的支持力度以外，我們還可以為環(huán)保組織建立專項(xiàng)基金，甚至鼓勵(lì)環(huán)保組織自身通過努力發(fā)動(dòng)廣大群眾來獲取資金支持。有了這些資金，可以支持環(huán)境公益訴訟程序順利進(jìn)行，還可以維持組織內(nèi)部的管理、運(yùn)營(yíng)、甚至足夠聘請(qǐng)專業(yè)的人才進(jìn)行專業(yè)問題的解決，可謂一舉三得，從各方面提高環(huán)保組織的訴訟參與能力。

3.合理分配訴訟費(fèi)用，建立律師費(fèi)敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則。美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)說明了律師費(fèi)敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則是成功的規(guī)則設(shè)計(jì)，可以非常有效地轉(zhuǎn)移訴訟風(fēng)險(xiǎn)、降低原告主體公益訴訟成本。在我國(guó)的司法實(shí)踐中往往只有交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等，律師費(fèi)都是各自負(fù)擔(dān)，并不會(huì)因?yàn)樵V訟結(jié)果而發(fā)生轉(zhuǎn)移。建立律師費(fèi)敗訴方負(fù)擔(dān)規(guī)則后，原告可以在起訴時(shí)從上述環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金中申請(qǐng)?jiān)V訟的相關(guān)費(fèi)用，在原告勝訴后律師費(fèi)就轉(zhuǎn)由敗訴方負(fù)擔(dān)，這樣既可以轉(zhuǎn)移費(fèi)用負(fù)擔(dān)，又可以對(duì)環(huán)境侵權(quán)者進(jìn)行一種變相的懲罰。

結(jié)語

環(huán)境公益訴訟制度的完善從根源上來說就是要解決原告主體的相關(guān)問題，不斷拓寬原告訴訟主體資格，完善立法，還要進(jìn)行訴訟激勵(lì)，解決其發(fā)起訴訟的后顧之憂，鼓勵(lì)各類原告主體積極地提起訴訟，喚起廣大民眾的環(huán)保意識(shí)與參與意識(shí)，才能在實(shí)踐中體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)越性，把對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)作用發(fā)揮到極致，對(duì)環(huán)境全面綜合治理作出卓越貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 吳衛(wèi)星.印度環(huán)境公益訴訟制度及其啟示[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（5）.

作者簡(jiǎn)介：陸晨晨（1996—），女，漢族，陜西榆林人，單位為西安工程大學(xué)，研究方向?yàn)榄h(huán)境法。

（責(zé)任編輯：董惠安）