國(guó)有企業(yè)公司治理改革：政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯的協(xié)調(diào)融合之道

□樓秋然

2015 年8 月24 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)。 在國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企”)經(jīng)營(yíng)效率有待提升的背景下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向”“以提高國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心”“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”，體現(xiàn)國(guó)企深化改革的經(jīng)濟(jì)邏輯。 在國(guó)企“是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”的基本認(rèn)識(shí)之下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》又要求“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”及“企業(yè)黨的建設(shè)全面加強(qiáng)”。 改革的此種政治邏輯，不分類型地適用于國(guó)企。 考慮國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，兼具政經(jīng)邏輯的改革方向，難免引發(fā)疑慮與爭(zhēng)論：一方面，政企不分、政策與社會(huì)負(fù)擔(dān)重，被視為導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率低下的重要原因；另一方面，作為國(guó)企改革可能借鑒的新加坡淡馬錫模式，便被認(rèn)為因其突出的“商業(yè)化”和“政治上的不干預(yù)”獲得成功。 伴隨“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策國(guó)際認(rèn)可度的逐漸提升，國(guó)企的“不受優(yōu)待”和“去政治干預(yù)”更成為其進(jìn)一步“市場(chǎng)化”“現(xiàn)代化”“國(guó)際化”的衡量準(zhǔn)則。 于此背景下，實(shí)有必要重新審視過(guò)去、現(xiàn)在可能或已經(jīng)阻礙國(guó)企發(fā)展的政經(jīng)邏輯之間的緊張關(guān)系，以求得國(guó)企公司治理改革實(shí)現(xiàn)政經(jīng)邏輯協(xié)調(diào)融合的可能道路。

一、改革方略：產(chǎn)權(quán)性質(zhì)抑或公司治理水平

（一）私有化：解決問(wèn)題的方法？

建立現(xiàn)代企業(yè)制度以來(lái)，國(guó)企改革始終以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的兩權(quán)分離為依歸。 兩權(quán)分離的目的在于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，降低政治干預(yù)對(duì)公司日常經(jīng)營(yíng)管理的影響。 在公司制改造初期，兩權(quán)分離亦是作為一種西方私人公司制度的成功經(jīng)驗(yàn)而被引入的。 倘若兩權(quán)分離的目的在于實(shí)現(xiàn)公司的商業(yè)化運(yùn)作、其本身又來(lái)自私有產(chǎn)權(quán)的語(yǔ)境，則何不直接(徹底)完成國(guó)企的私有化? 其原因在于私有化無(wú)法自我消解兩權(quán)分離帶來(lái)的代理成本問(wèn)題。

現(xiàn)代私有公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，大體可以劃分為集中持股和分散持股兩種類型。 在集中持股型公司中，代理成本體現(xiàn)為控股股東的“壓迫”和“掏空”行為；在分散持股型公司中，代理成本則體現(xiàn)為管理者對(duì)公眾股東的離心離德。 對(duì)于這些類型的代理成本，現(xiàn)代公司法提出了包括合理預(yù)期規(guī)則、獨(dú)立董事、激勵(lì)薪酬、累積投票權(quán)和派生訴訟等多種治理手段，然而最終的結(jié)果卻是“按下葫蘆浮起瓢”，只要公司所有權(quán)和控制權(quán)存在一定程度的分離，私有公司同樣會(huì)遭受經(jīng)營(yíng)管理上的不效率。

一種可能的回應(yīng)在于，相較于糅雜多元目的的國(guó)企，私有公司由于其專注營(yíng)利，可以避免因“一仆二主”引發(fā)的經(jīng)營(yíng)者評(píng)價(jià)困難。 該種回應(yīng)存在兩方面的問(wèn)題。 第一，即便私有公司確實(shí)專注營(yíng)利，其營(yíng)利亦存在“短期利潤(rùn)”與“可持續(xù)發(fā)展”之間的緊張關(guān)系，由此，在信息不對(duì)稱和社會(huì)分工的背景下，管理者被賦予自行決定實(shí)現(xiàn)公司目標(biāo)的時(shí)間表與手段的權(quán)力。 近年來(lái)，旨在實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)、文化目標(biāo)的利他行為，更是或附屬或獨(dú)立于公司長(zhǎng)期利益而獲得合法性。 只要私有公司的營(yíng)利需通過(guò)負(fù)責(zé)任的運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)，私有公司的管理者亦需考量多元目的。 第二，私有公司亦并非同質(zhì)性地追求實(shí)現(xiàn)營(yíng)利或視營(yíng)利為其主要目的。 首先，私有公司內(nèi)部之股東群體，其實(shí)高度異質(zhì)化。 在投機(jī)與投資的類型區(qū)分之外，尚有經(jīng)濟(jì)性股東與政治、社會(huì)性股東之別[1]。 后者借由股東積極行動(dòng)，促使公司實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)或考慮所在社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的投資已屬常見(jiàn)。 其次，伴隨社會(huì)多元化、投資者異質(zhì)性程度的不斷提高，私有公司或者說(shuō)普通商事組織的形態(tài)日漸豐富。 例如，所謂的“低利潤(rùn)公司”即希望在不以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)升值為主要目的的同時(shí)，公司通過(guò)營(yíng)利活動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）國(guó)企：存在價(jià)值與經(jīng)營(yíng)效率

1.存在價(jià)值

第一，國(guó)企的存在價(jià)值有其路徑依賴的面向。 伴隨國(guó)企的不斷發(fā)展壯大，通過(guò)國(guó)企實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公有制的認(rèn)識(shí)不斷堅(jiān)定，國(guó)企的重要性不斷提升；包括社會(huì)發(fā)展形態(tài)、城市人口就業(yè)方式和社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)等制度機(jī)制均與國(guó)企的存在范圍、縮減擴(kuò)張的規(guī)模和方向緊密相關(guān)。 于此背景之下，無(wú)論是社會(huì)轉(zhuǎn)型抑或促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，都必須重視制度變遷中的比較成本，而不能主張徑行在局部甚或全局否定國(guó)企的價(jià)值。

第二，國(guó)企的存在價(jià)值有其彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的面向。 除最為人熟悉的“自然壟斷”和“公共產(chǎn)品”之外，市場(chǎng)失靈尚且還會(huì)由“政治”“分配”“社會(huì)化”“倫理”“生態(tài)環(huán)境”和“作用”等局限導(dǎo)致[2]。 于市場(chǎng)失靈發(fā)生的場(chǎng)合，政府干預(yù)便有了可能性，政府可以通過(guò)政策法規(guī)制定、稅收和罰款等方式干預(yù)，也可以設(shè)立國(guó)企直接參與微觀市場(chǎng)。 此時(shí)，國(guó)企便不可能也不應(yīng)該僅僅著眼于營(yíng)利，而必須承擔(dān)多元任務(wù)，否則市場(chǎng)失靈便不可能被糾正。

2.經(jīng)營(yíng)效率

于存在價(jià)值之外，國(guó)企是否為有效率經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題同樣重要。 一方面，若國(guó)企的經(jīng)營(yíng)無(wú)法做到符合效率，則即便市場(chǎng)失靈也不能證立政府介入，以避免涅槃謬誤；另一方面，若國(guó)企的經(jīng)營(yíng)無(wú)法做到符合效率，漸進(jìn)式改革應(yīng)當(dāng)持續(xù)加速，國(guó)企的規(guī)模范圍應(yīng)當(dāng)盡可能縮減。 從經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和實(shí)證研究的角度觀察，國(guó)企完全可以進(jìn)行有效率經(jīng)營(yíng)。

第一，在抑制市場(chǎng)失靈方面，國(guó)企可以進(jìn)行有效率經(jīng)營(yíng)。 (1)在重要能源等自然壟斷領(lǐng)域，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)績(jī)效表現(xiàn)相當(dāng)突出。 中國(guó)石油、中國(guó)石化和國(guó)家電網(wǎng)的營(yíng)業(yè)收入占全部央企的30%；中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)石油和中國(guó)石化的利潤(rùn)占全部央企的44%[3]。 (2)國(guó)企在抑制其他市場(chǎng)失靈方面，也可以表現(xiàn)出其有效率性。 在“限薪令”出臺(tái)后，國(guó)企內(nèi)部的高管與員工薪酬公平性顯著上升；而在合理設(shè)計(jì)高管之間、高管與員工之間的薪酬差異的前提下，國(guó)企仍能有效提高公司業(yè)績(jī)[4]。 在更為積極響應(yīng)國(guó)家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的背景下，國(guó)企若能妥當(dāng)選擇其可持續(xù)發(fā)展模式，亦能在環(huán)境保護(hù)與企業(yè)發(fā)展之間求得雙贏[5]。

第二，即便在更為強(qiáng)調(diào)商業(yè)化目標(biāo)的語(yǔ)境下，國(guó)企亦可以進(jìn)行有效率運(yùn)營(yíng)。 盡管中國(guó)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率在總體上較為低下，但這并不意味著國(guó)企本身無(wú)法適應(yīng)商業(yè)化要求。 一方面，在新加坡淡馬錫模式之下，國(guó)企的商業(yè)化特征突出。 自1974 年成立至今，淡馬錫公司的復(fù)合年化股東總回報(bào)率為15%。 除去整體性的淡馬錫，法國(guó)雷諾汽車公司、巴西航空工業(yè)和韓國(guó)浦項(xiàng)制鐵等都是成功運(yùn)營(yíng)的國(guó)企代表。 另一方面，大量的實(shí)證研究表明，在政治干預(yù)得到平衡、公司內(nèi)外部其他治理機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)那闆r下，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率亦能得到保證[6]。

二、政經(jīng)融合中的中國(guó)問(wèn)題

2003 年以后，國(guó)企出資人權(quán)力轉(zhuǎn)由各級(jí)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱國(guó)資委)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。從國(guó)資委設(shè)立的政策依據(jù)來(lái)看，國(guó)資委對(duì)出資人權(quán)力的行使，既要解決所有者缺位問(wèn)題，又要堅(jiān)持政企分開(kāi)。 國(guó)資委自身強(qiáng)烈的政治屬性、國(guó)企作為公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)之重要載體的地位，使得前述兩項(xiàng)任務(wù)之間形成一種顯見(jiàn)的張力。 盡管圍繞全新的國(guó)資監(jiān)管體制，包括董事會(huì)試點(diǎn)、派出監(jiān)事(會(huì))和薪酬激勵(lì)機(jī)制等一系列改革措施紛紛出臺(tái)，然而國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理卻不斷陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈之中。如何在未來(lái)做到收放自如，構(gòu)成必須兼收政經(jīng)邏輯的國(guó)企改革的關(guān)鍵之處，而過(guò)去試圖融合政經(jīng)邏輯的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題便成為首先需要檢視的對(duì)象。

（一）政企不分與公司治理機(jī)制

國(guó)企的政企不分問(wèn)題，體現(xiàn)為過(guò)度政治干預(yù)以及附加于企業(yè)之上的政策、社會(huì)負(fù)擔(dān)。 而建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目的，即在于通過(guò)引入先進(jìn)的公司治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。 然而，先進(jìn)的公司治理機(jī)制自身不能自動(dòng)地消除過(guò)度的政治干預(yù)，事實(shí)上，從目前國(guó)企的公司實(shí)踐來(lái)看，許多核心的公司治理機(jī)制其實(shí)是增強(qiáng)而非削弱了政企不分。

1.高管任免與晉升

“選擇管理者”的權(quán)利確保股東可以通過(guò)任免高管的方式使公司運(yùn)營(yíng)符合其利益。 就國(guó)企的公司實(shí)踐而言，國(guó)資委對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的行使在“任免權(quán)分享”“任免依據(jù)”“人員交流”三個(gè)方面凸顯強(qiáng)烈的政治邏輯。

第一，“選擇管理者”的出資人權(quán)利并非由國(guó)資委獨(dú)享，與之相反，該項(xiàng)權(quán)利其實(shí)視管理者職務(wù)而由國(guó)資委與其他黨政部門共同行使。 首先，在多數(shù)央企中，包括董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和黨組(委)書(shū)記在內(nèi)的重要負(fù)責(zé)人人選，需經(jīng)由國(guó)資委和中共中央組織部共同決定。 其次，以上重要崗位的副職人選，則由國(guó)資委內(nèi)部的黨建工作局和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理一局共同決定。 除黨組織外，國(guó)資委往往還需與國(guó)企所在領(lǐng)域的主管政府部門分享管理者選擇權(quán)。 若此，考慮國(guó)資委自身強(qiáng)烈的政治屬性，管理者選擇權(quán)的行使有可能造成過(guò)度的政治干預(yù)。

第二，在“任免權(quán)分享”之外，國(guó)企管理者的任免依據(jù)亦存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治邏輯的可能。 從2018 年新修訂印發(fā)的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》來(lái)看，央企領(lǐng)導(dǎo)人員除需擅于把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律之外，還應(yīng)旗幟鮮明講政治、堅(jiān)決執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策。 如前所述，政經(jīng)邏輯若在實(shí)踐中求得平衡協(xié)調(diào)，不會(huì)造成過(guò)度政治干預(yù)，然而，在國(guó)企的公司實(shí)踐中，管理者的任免卻有向政治邏輯過(guò)度傾斜之嫌[7]。

第三，國(guó)企與黨政部門之間的人員交流機(jī)制亦可能加強(qiáng)國(guó)企管理者的政治屬性。 一方面，這種人員交流機(jī)制通過(guò)前述政治晉升渠道實(shí)現(xiàn)。 有時(shí)，這種政治晉升構(gòu)成管理者的主要工作激勵(lì)。 另一方面，為了加強(qiáng)國(guó)資委與其他政府部門的管理能力，國(guó)企與其他政黨部門之間又通過(guò)“掛職鍛煉”和“崗位輪換”等方式實(shí)現(xiàn)人員交流。 這種人員交流機(jī)制的存在，使得國(guó)企管理者的經(jīng)營(yíng)者角色可能有所弱化。

2.激勵(lì)薪酬與責(zé)任追究

在高管任免之外，出資人可資利用以控制管理者行為的手段包括“激勵(lì)薪酬”與“責(zé)任追究”兩種，兩者分別從正反兩面向管理者提供進(jìn)行有效率運(yùn)營(yíng)的動(dòng)機(jī)，然而，從國(guó)企公司實(shí)踐來(lái)看，以上兩項(xiàng)公司治理機(jī)制亦出現(xiàn)了增強(qiáng)政企不分的面向。

第一，被抑制的激勵(lì)薪酬。 為提升經(jīng)營(yíng)效率，國(guó)企早已引入高管激勵(lì)薪酬這一公司治理機(jī)制。 然而，國(guó)企激勵(lì)薪酬對(duì)經(jīng)營(yíng)效率提升的作用受到兩方面的抑制：一方面，在國(guó)有上市公司披露的薪酬信息中，其相當(dāng)比例的高管的年薪為“零”或僅具象征意義，若此，則激勵(lì)薪酬便很難發(fā)揮將管理者收入與公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效掛鉤的代理成本消減功能；另一方面，受“限薪令”的影響，國(guó)企高管的薪酬總額存在封頂，且限薪后國(guó)企高管的薪資水平明顯低于市場(chǎng)價(jià)格。 薪酬限制及其導(dǎo)致的市場(chǎng)化不足會(huì)和國(guó)企高管關(guān)注在職消費(fèi)和政治晉升而非經(jīng)營(yíng)效率形成負(fù)反饋循環(huán)。

第二，被剛化的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。 針對(duì)管理者的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，它對(duì)企業(yè)的有效率運(yùn)營(yíng)亦產(chǎn)生兩方面的效應(yīng)：一方面，現(xiàn)實(shí)存在的被追責(zé)可能性，使得管理者不敢以公司財(cái)產(chǎn)而自肥；另一方面，過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)使管理者傾向風(fēng)險(xiǎn)厭惡，更為政治干預(yù)留下過(guò)多空間。 這種過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，突出地體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)流失的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方面：在面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題時(shí)，監(jiān)管者仍以“剛性”思維看待國(guó)有資產(chǎn)，往往只要國(guó)資運(yùn)行最終未能盈利、國(guó)資轉(zhuǎn)讓低于凈資產(chǎn)便否認(rèn)交易效力，追究管理者責(zé)任[8]。 這種嚴(yán)苛的結(jié)果規(guī)制不僅使得國(guó)企管理者的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者趨于短視或者趨于保守消極，更使管理者為規(guī)避責(zé)任而在重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上尋求政府部門的事先同意，從而為過(guò)度的政治干預(yù)留下空間。

（二）政企不分與“內(nèi)部人控制”

一般認(rèn)為，過(guò)度的政治干預(yù)或說(shuō)政企不分，雖然可能對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率產(chǎn)生負(fù)面影響，但亦有助于消減因“內(nèi)部人控制”而導(dǎo)致的代理成本。 政企不分的這一面向，亦構(gòu)成探尋國(guó)企政經(jīng)融合之道不容忽視的問(wèn)題。

1.功能殘缺的董事會(huì)制度

第一，國(guó)企董事會(huì)的群體思維。 所謂群體思維，指向一種導(dǎo)致不效率的集體決策的社會(huì)心理。 這種心理來(lái)源于群體成員對(duì)和諧、一致的追求，并最終導(dǎo)致不理性的、功能紊亂的決策結(jié)果。 至于群體思維的出現(xiàn)，則與三大要素緊密相關(guān)，即“緊密結(jié)合”的團(tuán)隊(duì)、組織的結(jié)構(gòu)性缺陷和情景語(yǔ)境[9]。 一個(gè)粗略的分析可以表明，這三大要素均出現(xiàn)于國(guó)企董事會(huì)的運(yùn)作之中。 (1)緊密結(jié)合的團(tuán)隊(duì)由兩方面的原因促成。 一方面，國(guó)企管理者大多由黨政部門共同指定、任職動(dòng)機(jī)中的政治晉升高于經(jīng)濟(jì)報(bào)酬、在黨政部門之間形成流動(dòng)/輪換，從而具有較強(qiáng)的同質(zhì)性，因此形成團(tuán)隊(duì)關(guān)系的緊密性；另一方面，盡管通過(guò)市場(chǎng)化方式選聘管理者已經(jīng)成為國(guó)企改革的一項(xiàng)重要舉措，但這類管理者在國(guó)企內(nèi)部仍屬少數(shù)且往往不處于核心位置，尚無(wú)法消解董事會(huì)內(nèi)部已經(jīng)形成的緊密結(jié)合關(guān)系。 (2)組織的結(jié)構(gòu)性缺陷則包括“不充分的決策程序”和“缺乏無(wú)偏私的組織領(lǐng)導(dǎo)”兩個(gè)面向。 前者在公司法中一般性地體現(xiàn)為由于缺乏權(quán)威、動(dòng)力和信息，獨(dú)立董事往往無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致內(nèi)部董事控制決策程序。 后者則在國(guó)企語(yǔ)境下特殊地表現(xiàn)為“董事長(zhǎng)”對(duì)董事會(huì)議的較強(qiáng)操控能力。 (3)情景語(yǔ)境系指，團(tuán)隊(duì)成員需在極其緊迫的時(shí)間內(nèi)做出重大決策時(shí)，往往更容易通過(guò)跟隨團(tuán)隊(duì)的方式做出本不會(huì)做出的決策。 由于這一情況，在公司實(shí)踐中普遍存在，本文不再特別論述。

第二，國(guó)企的內(nèi)部等級(jí)、考核與晉升。 盡管1992 年9 月通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》要求“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”，然而國(guó)企及其管理者的行政級(jí)別卻一直延續(xù)至今。 以央企為例，不僅不同央企的“一把手”之間有正部級(jí)、副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)的差別，同一央企內(nèi)部的管理人之間亦有相應(yīng)的行政級(jí)別差異。 這種行政差別加深了國(guó)企公司治理的政治色彩，提升了董事長(zhǎng)的權(quán)威，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了董事會(huì)的結(jié)構(gòu)性缺陷。

2.缺失的外部市場(chǎng)監(jiān)督

眾所周知，外部市場(chǎng)監(jiān)督的缺失是導(dǎo)致國(guó)企“內(nèi)部人控制”問(wèn)題嚴(yán)重的一大原因。 一方面，包括上市國(guó)有公司在內(nèi)的國(guó)企存在突出的“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，“控制權(quán)市場(chǎng)”無(wú)法有效約束管理者行為；另一方面，由于“預(yù)算軟約束”的存在， “外部融資市場(chǎng)”亦無(wú)法約束管理者行為。 事實(shí)上，過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)企的政治邏輯，還造成其他類型的外部市場(chǎng)監(jiān)督缺失，繼而惡化了“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

第一，未被激活的公共與私人證券執(zhí)法。 自1993 年公司制改造以來(lái)，推動(dòng)國(guó)企(整體)上市是一直被強(qiáng)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。 此項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)的制度目的至少有二：一方面，推動(dòng)國(guó)企(整體)上市有助于擴(kuò)大融資范圍，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化；另一方面，受證券法信息披露、投資者監(jiān)督等壓力的影響，國(guó)企上市可以提升其內(nèi)部治理水平。 然而，由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)企的政治邏輯，公共與私人證券執(zhí)法未被激活，證券執(zhí)法的匱乏，導(dǎo)致前述國(guó)企(整體)上市的制度目的難以實(shí)現(xiàn)。 (1)由于證券市場(chǎng)建立的原初目的在于有利于國(guó)企改革、保護(hù)國(guó)企和國(guó)有資產(chǎn)，我國(guó)證券市場(chǎng)的私人執(zhí)法受到抑制而公共執(zhí)法則維持克制。 被抑制的私人執(zhí)法主要體現(xiàn)在如下方面。 首先，在2015 年之前，投資者以受到欺詐為由提起民事訴訟的，必須以相關(guān)違法行為受到行政或刑事處罰為前提。 其次，可以提起民事訴訟的欺詐行為范圍較窄，僅限于“重大”事件的虛假記載、誤導(dǎo)性陳述和“重大”遺漏、不正當(dāng)披露，至于其他的不合規(guī)信息披露行為則不在其列。 最后，由于“集團(tuán)訴訟”制度尚未確立，私人投資者提起證券訴訟的成本較高，導(dǎo)致其執(zhí)法意愿降低。 而保持克制的公共執(zhí)法，則進(jìn)一步削弱了私人執(zhí)法。 受行政級(jí)別、地方保護(hù)和防止國(guó)有資產(chǎn)損失等原因的影響，包括證監(jiān)會(huì)在內(nèi)的公共執(zhí)法者更加傾向于用“通報(bào)批評(píng)”和“約談”等非正式機(jī)制糾正錯(cuò)誤行為[10]。 (2)國(guó)企在美國(guó)、英國(guó)、新加坡和中國(guó)香港等進(jìn)行的“跨境上市”亦未能使其管理者受到更多公共與私人執(zhí)法的監(jiān)督。 以美國(guó)為例，受判決承認(rèn)與執(zhí)行的范圍和難度、為吸引域外公司上市而做出的豁免規(guī)定、美國(guó)私人訴訟本身面臨的程序障礙和監(jiān)管部門的資源有限等影響，在美國(guó)上市的中國(guó)(國(guó)有)公司并未遭受較大的訴訟壓力。

第二，由預(yù)算軟約束與考核、責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的惡性循環(huán)。 由于強(qiáng)調(diào)政治邏輯，國(guó)企往往需要承擔(dān)較重的社會(huì)與政策負(fù)擔(dān)，這種社會(huì)與政策負(fù)擔(dān)會(huì)對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率造成負(fù)面影響。 作為補(bǔ)償，政府會(huì)提供“顯性”或“隱性”的補(bǔ)貼。 當(dāng)社會(huì)與政策負(fù)擔(dān)造成的損失與經(jīng)營(yíng)損失難以分辨、國(guó)企仍然受到扶持與優(yōu)待時(shí)，政府會(huì)不斷追加投資以確保其不至于破產(chǎn)。 預(yù)算軟約束的存在，使得管理者獲得較大的自由裁量空間：或者進(jìn)行過(guò)度的高風(fēng)險(xiǎn)投資，或者進(jìn)行低效率的“建造帝國(guó)大廈”行為。 考慮國(guó)企管理者的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛、考核中的經(jīng)濟(jì)績(jī)效部分具有明顯的規(guī)模導(dǎo)向，代理成本問(wèn)題往往表現(xiàn)為低效率的“建造帝國(guó)大廈”。 可見(jiàn)，預(yù)算軟約束不僅降低了外部融資市場(chǎng)對(duì)國(guó)企的監(jiān)督作用，而且還與特殊的考核與責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，惡化了“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

三、域外國(guó)企政企分離的實(shí)際運(yùn)作

有關(guān)域外國(guó)企政企分離經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的論述，將會(huì)圍繞美國(guó)、新加坡和以巴西為代表的拉丁美洲的國(guó)企展開(kāi)。 對(duì)美國(guó)國(guó)企實(shí)際運(yùn)作的論述，一方面將展示其盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的歷史緣由，另一方面也點(diǎn)明在“私有化”之外避免政企不分的其他可行方法。 對(duì)新加坡淡馬錫模式的分析，則不僅提供了與中國(guó)實(shí)際最相接近的政企分開(kāi)的借鑒模式，也讓我們注意到“一體適用”之公司法為政企不分留下的“后門”。對(duì)以巴西為代表的拉丁美洲國(guó)企改革的檢視，則為如何消除“后門”提供思路。

（一）美國(guó)：盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的歷史緣由與實(shí)行方法

盡管美國(guó)被視為“最自由化”的經(jīng)濟(jì)體(之一)，且為“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的主要倡導(dǎo)者，然而國(guó)企在美國(guó)并非難覓其跡。 截至1990 年，美國(guó)便有多達(dá)6397 家政府公司，其中45 家依聯(lián)邦特許令狀而建立；至于以上數(shù)字，近年來(lái)一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)[11]。 創(chuàng)建國(guó)企，對(duì)政府實(shí)現(xiàn)其政策目的具有突出的優(yōu)勢(shì)：相較于傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)，公司具有更強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)靈活性。 政府公司的數(shù)量和運(yùn)營(yíng)靈活性上的比較優(yōu)勢(shì)，既不意味著也未能使其成為美國(guó)政府實(shí)現(xiàn)其政策目的的主流方案，與之相反，美國(guó)一直在盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，以避免可能的政企不分。

其原因主要有二。 第一，避免因“雙重身份”導(dǎo)致的利益沖突。 政府通過(guò)股權(quán)投資直接參與公司經(jīng)營(yíng)，在美國(guó)其實(shí)早已有之。 在這一過(guò)程中，政府由于兼有“出資人”和“公司監(jiān)管者”雙重身份而導(dǎo)致嚴(yán)重的利益沖突，使得盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)成為其國(guó)企公司治理的主旋律。 賓夕法尼亞州18 世紀(jì)銀行業(yè)的發(fā)展，即為這一利益沖突的著例[12]。 第二，限制公司與政府力量的天然傾向。 英國(guó)通過(guò)東印度公司進(jìn)行殖民的方式，使美國(guó)一開(kāi)始對(duì)公司力量陷入深深的擔(dān)心與恐懼。 19 世紀(jì)美國(guó)各州公司法中對(duì)公司做出的“最高注冊(cè)資本”“禁止交叉持股”和“越權(quán)無(wú)效”等規(guī)定，亦體現(xiàn)了限制公司擴(kuò)張的時(shí)代背景。 而對(duì)政府權(quán)力的約束與制衡傳統(tǒng)則從美國(guó)建國(guó)伊始一直延續(xù)至今。 盡管在不同的歷史時(shí)期，聯(lián)邦與州的權(quán)力分配處于此消彼長(zhǎng)的關(guān)系之中，然而公民權(quán)利范圍的擴(kuò)張卻是不變的主題。 限制公司與政府力量的兩種天然傾向一經(jīng)結(jié)合，盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)便成為一種歷史傳統(tǒng)或說(shuō)路徑依賴。

然而，盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)并不意味著需要進(jìn)行全盤私有化或者切斷政府與企業(yè)的一切關(guān)聯(lián)。 在私有化之外，政企分開(kāi)至少還可以通過(guò)如下方式展開(kāi)。 (1)現(xiàn)有的美國(guó)政府公司主要集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、能源和自然資源、環(huán)境保護(hù)、保健、住房、港口、公用設(shè)施、交通等領(lǐng)域[13]。 這些領(lǐng)域大多存在前文所述的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。 而將國(guó)企的范圍局限于其具有存在價(jià)值之處，亦當(dāng)然屬于一種盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的策略。 (2)盡力實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，并不意味著需要切斷政府與企業(yè)之間的一切關(guān)聯(lián)。 一方面，企業(yè)控股股東、高管與國(guó)家議會(huì)、政府官員重疊的現(xiàn)象在美國(guó)亦不屬罕見(jiàn)，且對(duì)公司經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了積極影響[14]；另一方面，在進(jìn)行股權(quán)直接投資之外，政府還可以通過(guò)借貸、補(bǔ)貼和提供特別優(yōu)待等方式進(jìn)行政策引導(dǎo)。以美國(guó)所謂的“政府資助公司”為例：政府不進(jìn)行直接的股權(quán)投資，但在所頒發(fā)的聯(lián)邦令狀中嵌入“公共任務(wù)”；在提供稅收減免和法律優(yōu)待的同時(shí)，由總統(tǒng)向公司董事會(huì)指派少數(shù)董事實(shí)現(xiàn)政府參與[15]。 (3)在政府需要進(jìn)行股權(quán)直接投資時(shí)，亦存在其他可供選擇的政企分開(kāi)方案。 2008 年金融危機(jī)后，美國(guó)政府便對(duì)受援助的金融公司采取如下方案以實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)：(1)政府指定的董事必須具有充分的獨(dú)立性，并負(fù)責(zé)管理者任命，而政府不得干預(yù)公司的日常運(yùn)營(yíng)；(2)政府將其對(duì)公司的控制權(quán)轉(zhuǎn)由獨(dú)立的信托(公司)行使，并在信托文件中明定不以與其監(jiān)管職能相沖突的方式行使對(duì)受托人的權(quán)利；(3)政府跟隨其他私人投資者的投票決策。

（二）新加坡：商業(yè)化運(yùn)作與政企不分的可能“后門”

1.淡馬錫：突出的商業(yè)化特征

1974 年6 月，作為新加坡主權(quán)投資基金的淡馬錫以私人注冊(cè)公司的形式出現(xiàn)。 經(jīng)過(guò)四十余年的發(fā)展，淡馬錫已經(jīng)成為資產(chǎn)組合價(jià)值高達(dá)3130 億美元、復(fù)合年化股東總投資回報(bào)率達(dá)到15%的成功企業(yè)。至于淡馬錫的成功原因，則可歸納為通過(guò)政企分開(kāi)實(shí)現(xiàn)充分的商業(yè)化運(yùn)作。 不受干預(yù)的公司運(yùn)營(yíng)和不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為這種商業(yè)化運(yùn)作的突出表征。

第一，不受干預(yù)的公司運(yùn)營(yíng)。 一般認(rèn)為，盡管沒(méi)有明確的法律限制，但是新加坡政府除選任淡馬錫董事會(huì)成員之外，不會(huì)介入其日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之中；淡馬錫對(duì)其所控股的公司亦采取相同的行權(quán)模式。 而淡馬錫董事會(huì)的組成與構(gòu)造，則進(jìn)一步體現(xiàn)出新加坡政府的“放權(quán)”管理思路。 例如，多數(shù)董事系從私人部門選任的獨(dú)立董事；董事會(huì)中并無(wú)行政部門代表等[15]。 第二，不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。 不受干預(yù)的公司運(yùn)營(yíng)，使得管理者具有進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的可能性；而不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，則通過(guò)避免預(yù)算軟約束等問(wèn)題向管理者施加效率經(jīng)營(yíng)的壓力和激勵(lì)。 至于這種不受優(yōu)待性，至少可以體現(xiàn)為如下兩個(gè)維度：其一，相較于新加坡其他公司，淡馬錫旗下公司的現(xiàn)金資產(chǎn)比率更高，這表明淡馬錫旗下公司需要自己進(jìn)行現(xiàn)金儲(chǔ)備以抵御經(jīng)濟(jì)困境，而非在財(cái)政上依賴政府[16]；其二，當(dāng)?shù)R錫旗下公司發(fā)生違法行為時(shí)，監(jiān)管者亦不會(huì)由于其所具有的政治關(guān)聯(lián)性而使其免于行政或刑事處罰[17]。

2.政企不分的可能“后門”

雖然淡馬錫以私人注冊(cè)公司的面貌出現(xiàn)，但其對(duì)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的公司，仍然進(jìn)行絕對(duì)或者相對(duì)控股[17]。 而淡馬錫相對(duì)或絕對(duì)控股股東的身份，與“一體適用”的公司法一經(jīng)結(jié)合，便為可能的政企不分、不受干預(yù)的公司運(yùn)營(yíng)原則的破壞留下空間。

如前所述，盡管新加坡政府對(duì)淡馬錫采取了“不干預(yù)”和“放手”的管理原則，但是以上兩項(xiàng)原則并無(wú)特別制定的法律加以明確，因此，淡馬錫不僅是以私人公司的面貌出現(xiàn)，而且也以“普通”公司法作為其內(nèi)部治理的規(guī)則來(lái)源。 “不干預(yù)”和“放手”兩項(xiàng)原則是否以及在何種范圍繼續(xù)得到貫徹，其實(shí)完全可以根據(jù)控股股東的實(shí)際需求加以調(diào)整。 事實(shí)上，對(duì)公司運(yùn)營(yíng)的政治干預(yù)可能或已經(jīng)在如下方面得到體現(xiàn)。 (1)2002 年被任命為淡馬錫首席執(zhí)行官的何晶，系時(shí)任新加坡總理李顯龍的夫人；這一身份在某種程度上暗示，淡馬錫的董事會(huì)人選確定可能存在政治關(guān)聯(lián)。 (2)盡管淡馬錫旗下公司的董事會(huì)一般不存在行政部門代表，但是“重要”公司構(gòu)成這一原則的例外：生產(chǎn)軍用產(chǎn)品的新加坡科技工程公司的11人董事會(huì)中有3 人存在政治關(guān)聯(lián)；從事能源生產(chǎn)服務(wù)的富時(shí)國(guó)際的8 人董事會(huì)中亦有3 人存在政治關(guān)聯(lián)。 通過(guò)以上手段施加的政治干預(yù)，完全可以通過(guò)“普通”公司法中控股股東的權(quán)利規(guī)定加以證立。 一體適用的公司法之所以截至目前尚未造成過(guò)度的政治干預(yù)，則與新加坡高度的法治化程度、政府官員的廉潔性和激烈的國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境息息相關(guān)。

（三）巴西：消解“后門”的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

1.“一體適用”的公司治理規(guī)則的負(fù)面影響

在2016 年法律改革之前，巴西與新加坡一樣并未對(duì)國(guó)企的公司治理規(guī)則進(jìn)行單獨(dú)立法。 “一體適用”的公司法在巴西造成兩方面的影響。 一方面，“一體適用”的公司法使得實(shí)際行使國(guó)企內(nèi)部權(quán)利的政府及其官員，擁有與私人公司中控股股東完全相同的權(quán)利。 與在新加坡受到多重內(nèi)外因素限制的情境不同，該種權(quán)利在巴西引發(fā)巨大的代理成本問(wèn)題。 例如，國(guó)企作為公司所具有的運(yùn)營(yíng)靈活性，使得管理者極便利地通過(guò)高層操縱投標(biāo)、收受賄賂、向政界獻(xiàn)金等形式進(jìn)行官商勾結(jié)，以致包括巴西石油在內(nèi)的國(guó)企，其公司治理丑聞迭發(fā)。 另一方面，政府在國(guó)企中享有的巨大的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)公司法規(guī)則的制定產(chǎn)生負(fù)面影響。 1997 年公司法修改，對(duì)少數(shù)股東在公司分立時(shí)享有的評(píng)估權(quán)、公司控制權(quán)變更時(shí)享有的強(qiáng)制隨售權(quán)的刪除即為其著例[12]。

2.消除負(fù)面影響的雙重監(jiān)管策略

少數(shù)股東權(quán)利保護(hù)狀況的惡化，極大地沖擊了巴西的證券市場(chǎng)。 為擺脫此種困境，圣保羅證券交易所以德國(guó)證券交易所的“新市場(chǎng)”為借鑒，進(jìn)行了“新板市場(chǎng)”改革。 與德國(guó)“新市場(chǎng)”專注于高科技企業(yè)的上市不同，巴西新板市場(chǎng)的目的在于吸引全部上市公司，從而向少數(shù)股東提供更好的法律保護(hù)。

然而，為避免遭受可能的來(lái)自利益集團(tuán)的反對(duì)，這一目的并不通過(guò)強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移上市或者修改現(xiàn)行公司法、證券法的方式進(jìn)行，與之相反，巴西證券交易所根據(jù)少數(shù)股東保護(hù)力度的不同，向現(xiàn)存與意欲上市的公司提供四個(gè)層次的“可選”規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，包括國(guó)企在內(nèi)的上市公司，當(dāng)然可以繼續(xù)選擇“基本”(與現(xiàn)行公司法、證券法規(guī)定相同)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，但是，其他現(xiàn)存或者意欲上市的公司也可以選擇第一、第二層次甚至新板市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)向少數(shù)投資者提供更好的法律保護(hù)來(lái)降低自己的融資成本。 通過(guò)新板市場(chǎng)形成的資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也將向國(guó)企施加壓力，以促使后者“自愿”選擇更高層次的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以及提升內(nèi)部治理水平。

從少數(shù)投資者保護(hù)的立場(chǎng)觀察，新板市場(chǎng)改革取得了較好的成效：截至2010 年1 月，選擇新板市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的公司占全部上市公司數(shù)量的24.5%、市值的23.7%、交易量的33.9%。 但是，能夠以較低成本獲得資金、土地資源的藍(lán)籌公司(如國(guó)企)仍然繼續(xù)選擇“基本”規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，而這一現(xiàn)實(shí)也顯示出巴西新板市場(chǎng)改革的可能缺陷。

四、國(guó)企分類改革的進(jìn)一步構(gòu)建

（一）二分的公司治理規(guī)則

如前所述，“一體適用”的公司治理規(guī)則從兩個(gè)方面加劇了過(guò)度的政治干預(yù)：一方面，借助公司運(yùn)營(yíng)的“靈活性”、與私人控股股東“相同”的權(quán)利，履行出資職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其代理人便可能脫離對(duì)其行權(quán)必要的“公法規(guī)制”，從而向國(guó)企施加過(guò)度的政治干預(yù)；另一方面，統(tǒng)一適用于國(guó)企與私人公司的公司治理規(guī)則，在制定與修改的過(guò)程中可能為政治考量所形塑。 這種形塑不僅在巴西公司法的修訂中有所展現(xiàn)，而且在我國(guó)《公司法》中亦有大量例證[18]。 由此可見(jiàn)，將原本“一體適用”的公司治理規(guī)則進(jìn)行二分是避免過(guò)度政治干預(yù)的必要改革。

1.整體的“組織法”意義上的二分

二分的公司治理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是在整體的“組織法”意義上的二分。 所謂組織法，即是關(guān)于組織設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和終止的法律規(guī)范的總稱。 其包括上至組織體之宗旨目的、下至可能影響組織體之獨(dú)立性的個(gè)別類型交易的效力。 就《公司法》而言，其雖然對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司的特殊組織法問(wèn)題、國(guó)企的部分組織交易行為進(jìn)行了規(guī)制，但從本質(zhì)上看，其并沒(méi)有對(duì)公益類、主業(yè)并非處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企進(jìn)行“組織法”意義上的整體特別立法。

未來(lái)，立法者應(yīng)當(dāng)就這兩類國(guó)企進(jìn)行整體的組織法意義上的特別立法(單行法或另辟單章)。 例如，明確規(guī)定這兩類國(guó)企不以“營(yíng)利”為主要目的；董事會(huì)成員中應(yīng)當(dāng)有特定比例的政府代表、部分(商業(yè)類)或全部(公益類)董事會(huì)成員的考核應(yīng)當(dāng)包括政治激勵(lì)；公司財(cái)務(wù)信息、重大投資決定、關(guān)聯(lián)交易等不僅應(yīng)按公司、證券法規(guī)進(jìn)行披露、申請(qǐng)批準(zhǔn)，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵循公共財(cái)政等政府信息公開(kāi)的流程、要求進(jìn)行。

2.動(dòng)態(tài)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和受補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)化

本文提出的公司治理規(guī)則的二分改革，以國(guó)企分類改革的“分類”標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。 但是，截至目前，頂層設(shè)計(jì)尚未就分類的具體標(biāo)準(zhǔn)、歸入不同類別的具體公司作出規(guī)定。 盡管某一行業(yè)和領(lǐng)域是否處于充分競(jìng)爭(zhēng)，確實(shí)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析加以檢驗(yàn)，但是，必須加以明確的是，伴隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的變化，行業(yè)和領(lǐng)域是否歸入“非”充分競(jìng)爭(zhēng)序列、特定國(guó)企是否仍屬該行業(yè)和領(lǐng)域必然是“動(dòng)態(tài)”而非“靜態(tài)”的。 因此，當(dāng)原本屬于充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域，出現(xiàn)了與“政治”“分配”“社會(huì)化”“倫理”“生態(tài)環(huán)境”和“作用”等局限相關(guān)的市場(chǎng)失靈時(shí)，便可以予以重新劃分。

由于類型劃分將導(dǎo)致可適用的法律規(guī)定的變化，進(jìn)而使得私人股東的投資屬性發(fā)生根本變化，其是否以及如何進(jìn)行應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)股東會(huì)的特別決議，并對(duì)反對(duì)股東提供“異議股東回購(gòu)請(qǐng)求權(quán)”加以保障。 此種“受補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)化”一方面可以確保政策制定不失于任意，另一方面通過(guò)事后堅(jiān)實(shí)的投資者保護(hù)以激勵(lì)其在事前參與國(guó)企投資。

3.雙重證券監(jiān)管的借鑒與補(bǔ)強(qiáng)

除完成“組織法”意義上的二分之外，在主板市場(chǎng)引入雙重監(jiān)管模式亦有其必要性。 一方面，推動(dòng)國(guó)企尤其是主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)企進(jìn)行整體或分拆上市，是未來(lái)國(guó)企改革的一項(xiàng)重要抓手。 推動(dòng)國(guó)企上市的目的除擴(kuò)大融資渠道之外，更在于使其接受資本市場(chǎng)的外部監(jiān)督。 另一方面，如前所述，受證券公共與私人執(zhí)法機(jī)制的缺陷約束，目前我國(guó)資本市場(chǎng)的外部監(jiān)督功能仍處于“缺失”狀態(tài)。導(dǎo)致這種“缺失”狀態(tài)的深層原因既有保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的一面，也有我國(guó)資本市場(chǎng)尚處發(fā)展?fàn)顟B(tài)、進(jìn)行嚴(yán)厲證券執(zhí)法時(shí)機(jī)尚不成熟的一面。 在此背景之下引入雙重監(jiān)管模式，由現(xiàn)有或未來(lái)上市公司自愿選擇更為嚴(yán)格的內(nèi)部治理準(zhǔn)則、信息披露要求和公共與私人執(zhí)法機(jī)制，便極具意義。

若此，如何避免雙重監(jiān)管模式在巴西呈現(xiàn)的“軟化”情況，便成為必須解決的問(wèn)題。 而這一問(wèn)題的解決方案，至少包括如下幾種：(1)通過(guò)落實(shí)“不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”原則(容后詳述)，促使國(guó)企基于融資成本壓力選擇嚴(yán)格監(jiān)管規(guī)則；(2)對(duì)“自愿選擇”設(shè)置“過(guò)渡期”、過(guò)渡期滿則全部上市公司均需整體遷入嚴(yán)格監(jiān)管板塊；(3)逐步減少國(guó)有股權(quán)比例，使國(guó)有股處于“少數(shù)股東”地位，推動(dòng)以“保護(hù)少數(shù)股東”為目的的雙重監(jiān)管模式的落地。

（二）管理者激勵(lì)

對(duì)于存在“內(nèi)部人控制”問(wèn)題的兩權(quán)分離公司而言，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)墓芾碚呒?lì)方案，對(duì)消減代理成本問(wèn)題至關(guān)重要。 如前所述，中國(guó)國(guó)企的管理者激勵(lì)方案存在兩方面的問(wèn)題：一方面，受國(guó)企政治邏輯的影響，管理者激勵(lì)薪酬受到“零薪酬”和“限薪令”的雙層抑制；另一方面，國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的“剛化”思維與現(xiàn)有的考核、晉升標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，進(jìn)一步削弱了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用。 然而，這并不意味著應(yīng)當(dāng)在國(guó)企中完全引入與私人公司相同的激勵(lì)方案，其原因便在于，與可以專注于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的私人公司不同，國(guó)企尚需要顧及政治邏輯[6]。 因此，與私人公司相同的激勵(lì)方案是否以及在何種程度上被引入，應(yīng)當(dāng)視不同類型之國(guó)企對(duì)政治邏輯的應(yīng)然關(guān)照程度而各異。 從總體上看，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，應(yīng)當(dāng)最大限度地引入與私人公司相同的激勵(lì)方案；其他商業(yè)類國(guó)企，則需要保留部分政治激勵(lì)；而公益類國(guó)企則應(yīng)當(dāng)主要突出政治激勵(lì)。

對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，經(jīng)濟(jì)邏輯應(yīng)當(dāng)被置于突出地位。 其原因在于：從中國(guó)國(guó)企的存在價(jià)值來(lái)看，其之所以存在往往是由于“路徑依賴”；而其未來(lái)是否“應(yīng)當(dāng)”繼續(xù)存在，則與其能否實(shí)現(xiàn)效率經(jīng)營(yíng)密切關(guān)聯(lián)。 至于經(jīng)濟(jì)邏輯之突出地位的取得，則勢(shì)必從消解“零薪酬”和“限薪令”的抑制作用、去除國(guó)資保護(hù)的剛化思維和政治晉升激勵(lì)入手。 有關(guān)前者的未來(lái)改革，筆者已另有專文論述[19]，此處僅討論后者。 (1)在責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)上完成從結(jié)果規(guī)制到行為規(guī)制的轉(zhuǎn)變，例如引入鼓勵(lì)管理者合理冒險(xiǎn)行為的“商業(yè)判斷規(guī)則”；(2)在經(jīng)濟(jì)考核上不再堅(jiān)持“規(guī)模導(dǎo)向”，而更多關(guān)注資產(chǎn)回報(bào)率、凈資產(chǎn)收益率和全要素生產(chǎn)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。 另外，考慮主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，應(yīng)當(dāng)盡可能突出經(jīng)濟(jì)邏輯、依托經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，該類國(guó)企的管理者應(yīng)當(dāng)逐步向全市場(chǎng)化招聘轉(zhuǎn)型、不再設(shè)置行政級(jí)別、取消其與政黨部門之間的人員交流，以去除可能存在的政治激勵(lì)。

對(duì)于主業(yè)并非處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，則應(yīng)當(dāng)兼顧使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)。 考慮行政部門代表?yè)?dān)任該類國(guó)企管理者的客觀必要性，“零薪酬”和“限薪令”可以對(duì)該類管理者繼續(xù)適用。 另外，需要注意的是，由于該類國(guó)企的管理者應(yīng)當(dāng)繼續(xù)接受經(jīng)濟(jì)和政治的雙重考核，未來(lái)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)經(jīng)濟(jì)和政治指標(biāo)的具體內(nèi)容和所占權(quán)重。 此種公開(kāi)，也符合前文將該類國(guó)企應(yīng)當(dāng)接受公共/行政規(guī)制的論述。

（三）不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

1.預(yù)算軟約束的“硬化”

國(guó)企預(yù)算軟約束的成因至少有二：(1)受國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的剛化思維、對(duì)國(guó)企背后隱含的政府信用的維持等因素的影響，政府財(cái)政對(duì)國(guó)企損失承擔(dān)了兜底責(zé)任；(2)國(guó)企的部分虧損源自其所承擔(dān)的社會(huì)、政策負(fù)擔(dān)，而該部分虧損未能與經(jīng)營(yíng)性虧損進(jìn)行有效區(qū)分，導(dǎo)致政府財(cái)政進(jìn)行了超額支付。

若此，則預(yù)算軟約束的“硬化”可借助以下路徑實(shí)現(xiàn)。 第一，對(duì)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，若確能通過(guò)前述治理機(jī)制改革實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，則預(yù)算約束的“硬化”會(huì)自然形成。 第二，對(duì)主業(yè)并非處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企而言，由于仍然需要“服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)”，便可能出現(xiàn)前述第二項(xiàng)成因?qū)е碌能浖s束問(wèn)題。 此時(shí)，則應(yīng)并行采取以下兩種規(guī)制路徑。 (1)除涉及國(guó)家安全之外，政府機(jī)構(gòu)要求國(guó)企承擔(dān)社會(huì)、政策任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開(kāi)披露，以防止個(gè)別“代理人”施加過(guò)度政治干預(yù)；(2)政府機(jī)構(gòu)不再通過(guò)低價(jià)出讓土地、低息貸款等方式對(duì)國(guó)企的社會(huì)、政策負(fù)擔(dān)損失進(jìn)行補(bǔ)償，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)受《預(yù)算法》規(guī)制的“財(cái)政補(bǔ)貼”進(jìn)行；至于國(guó)企上報(bào)的社會(huì)、政策負(fù)擔(dān)損失，則應(yīng)當(dāng)在接受獨(dú)立審計(jì)的基礎(chǔ)之上與正常的經(jīng)營(yíng)性損失做盡可能準(zhǔn)確的區(qū)分，以避免“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

2.公共與私人證券執(zhí)法活力的激發(fā)

導(dǎo)致國(guó)企的公共證券執(zhí)法活力不足的原因，既有執(zhí)法資源不足的一面，也有保護(hù)國(guó)企、避免國(guó)資損失的一面。 可見(jiàn)，公共證券執(zhí)法活力的激發(fā)，需要從打破國(guó)企、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的“剛化”思維、增加公共執(zhí)法資源進(jìn)行。 前者能否實(shí)現(xiàn)，取決于避免政企不分的國(guó)企內(nèi)、外部公司治理機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作效率；而就后者而言，伴隨上市公司數(shù)量和證券違法行為的不斷增加，無(wú)論資源如何增加其實(shí)都將存在“不足”問(wèn)題。 因此，更多著眼于激發(fā)私人證券執(zhí)法的活力，可能是更具現(xiàn)實(shí)意義、可持續(xù)性的改革方略。

如前所述，我國(guó)私人證券執(zhí)法活力的被抑制，主要與長(zhǎng)期存在的證券訴訟前置程序和“集團(tuán)訴訟”機(jī)制的缺失相關(guān)。 最高人民法院在2015 年12 月24 日通過(guò)的《關(guān)于當(dāng)前商事審判工作中的若干具體問(wèn)題》中一舉廢除之前的“證券訴訟前置程序”，但其本身卻并沒(méi)有迅速提升私人證券執(zhí)法活動(dòng)的數(shù)量。究其原因則在于集團(tuán)訴訟機(jī)制的缺失。

新修訂《證券法》第95 條試圖解決這一問(wèn)題。 第95 條提供三種方案，以期(接近)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)訴訟的效果：(1)訴訟標(biāo)的同一、當(dāng)事人眾多時(shí)，可推選“代表人”進(jìn)行訴訟；(2)可能存在其他眾多投資者時(shí)，法院可發(fā)出公告，通知投資者“登記”參加；(3)受50 名以上投資者委托，投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以以代表人身份參加訴訟，其他投資者“明確表示不愿意參加”的被排除。 可見(jiàn)，前兩種方案仍然延續(xù)了此前投資者“選入”的證券訴訟模式；在信息不對(duì)稱、“搭便車”心理猶存的情況下，難以發(fā)揮與美國(guó)“選出式”集團(tuán)訴訟機(jī)制相同的功能。 第三種方案雖然采取了“選出”模式，但卻需要由“投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)”作為代表人參加。 然而截至目前，我國(guó)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量仍然極少，這一現(xiàn)狀，可能將私人證券執(zhí)法引入與公共證券執(zhí)法資源不足相同的困境之中。 因此，在未來(lái)，《證券法》仍有必要通過(guò)引入“選入式”集團(tuán)訴訟和懲罰性賠償在內(nèi)的私人證券執(zhí)法機(jī)制，以加強(qiáng)資本市場(chǎng)對(duì)包括國(guó)企在內(nèi)的上市公司的外部監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)企的公司實(shí)踐表明，設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)墓緝?nèi)外部治理機(jī)制，在“兩權(quán)分離”的語(yǔ)境下加劇了政企不分，而政企不分又反向惡化了國(guó)企的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。 域外國(guó)企施行政企分離模式的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)顯示：基于股權(quán)直接投資導(dǎo)致的政府“雙重身份”，對(duì)公司治理規(guī)則的制定產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響；“不干預(yù)公司運(yùn)營(yíng)”和“不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”兩項(xiàng)原則的并存，可以有效提升國(guó)企的運(yùn)營(yíng)效率；“雙重監(jiān)管模式”可以通過(guò)減少改革阻力、漸進(jìn)的改革節(jié)奏，消減政企不分對(duì)公司治理規(guī)則制定的負(fù)面影響。 有鑒于此，未來(lái)國(guó)企公司治理水平的提升，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持分類改革的基礎(chǔ)之上，從“二分的公司治理規(guī)則”“管理者激勵(lì)”和“不受優(yōu)待的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”三個(gè)角度入手。