社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)研究

摘 要：政策引領(lǐng)對(duì)社區(qū)教育融入社區(qū)治理具有重要意義。借助政策研究的系統(tǒng)分析方法，通過對(duì)社區(qū)教育融入社區(qū)治理政策演進(jìn)的起步、發(fā)展、完善三個(gè)階段的現(xiàn)象進(jìn)行分析，認(rèn)為政策演進(jìn)是一個(gè)在與實(shí)踐互動(dòng)進(jìn)程中既能發(fā)揮引領(lǐng)作用又循序漸進(jìn)并逐步完善的動(dòng)態(tài)過程，且所形成的經(jīng)驗(yàn)有助于政策結(jié)構(gòu)特征的梳理，進(jìn)一步為政策發(fā)展趨向指明努力方向?；凇罢摺獙?shí)踐”發(fā)展進(jìn)路，加強(qiáng)生態(tài)培育、項(xiàng)目開發(fā)、聯(lián)盟合作、質(zhì)量提升、數(shù)字支持等重點(diǎn)領(lǐng)域的政策研制與政策實(shí)施，更有利于建構(gòu)多元治理主體共同參與社區(qū)教育、助推“幸福家園”建設(shè)的社區(qū)治理新形態(tài)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)教育;社區(qū)治理;政策演進(jìn);歷程;特征;趨向分析

基金項(xiàng)目：江蘇省成人教育協(xié)會(huì)2020年社會(huì)教育重大課題“社區(qū)教育融入社區(qū)治理發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SCX20003）;江蘇省終身教育研究會(huì)2021年度重點(diǎn)項(xiàng)目“公共危機(jī)背景下社區(qū)教育助力社區(qū)治理的變革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21SZJA004）

作者簡(jiǎn)介：王中，男，常州開放大學(xué)副校長(zhǎng)，副研究員，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育與終身教育。

中圖分類號(hào)：G720? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-7747（2021）10-0008-09

社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策機(jī)制對(duì)社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著越來越重要的作用。當(dāng)前，如何進(jìn)一步突顯政策的重要地位，加大政策與實(shí)踐的互動(dòng)力度，把握好政策發(fā)展的特征與趨向，是破解發(fā)展問題、更好地激發(fā)政策驅(qū)動(dòng)效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。肖文濤指出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)換，培育和規(guī)范公民社會(huì)組織，采取公正的社會(huì)政策，完善社會(huì)管理機(jī)制，發(fā)展基層民主政治，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新、加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)亟待解決的問題[1]。社區(qū)教育融入社區(qū)治理進(jìn)程中同樣面臨上述挑戰(zhàn)，筆者在本地區(qū)開展社區(qū)教育助力社區(qū)治理項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)教育工作者在如何把握政策內(nèi)涵、發(fā)揮政策引導(dǎo)作用、形成政策實(shí)施策略等方面還存在實(shí)踐困惑，因而如何在政策演進(jìn)歷程中幫助社區(qū)教育工作者理解政策、用好政策非常必要。本文借助R·M·克朗的政策研究系統(tǒng)分析方法[2]，剖析了社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)脈絡(luò)，梳理了政策演進(jìn)的結(jié)構(gòu)特征與發(fā)展趨向，對(duì)如何推動(dòng)其政策建構(gòu)和發(fā)揮政策紅利、促進(jìn)社區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了積極探索。

一、現(xiàn)象分析：聚焦社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)歷程

一個(gè)普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)教育興起于上個(gè)世紀(jì)八十年代，而社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)是一個(gè)漸進(jìn)過程，是在社區(qū)教育體系完善過程中隨著自身服務(wù)能力提升逐步形成的，也是社區(qū)治理體系建設(shè)進(jìn)程中實(shí)踐驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。丁紅玲將改革開放以來我國(guó)社區(qū)教育政策變革分為萌芽階段、發(fā)展階段、上升階段、深化階段等四個(gè)階段[3]，與之同步的是，社區(qū)治理從“單位制”向“街居制”“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型過程中也呈現(xiàn)出階段性特征，在此本文對(duì)這兩方面的階段劃分辦法不做一一列舉剖析。考慮到我國(guó)社區(qū)教育的政策生成、實(shí)踐探索、理論研究取得顯著成就主要是在改革開放推動(dòng)下逐步形成的，筆者參考丁紅玲的觀點(diǎn)，將其政策演進(jìn)分為如下三個(gè)階段。

（一）起步階段（上個(gè)世紀(jì)八十年代至上個(gè)世紀(jì)末）

此階段，在政策的驅(qū)動(dòng)下，社區(qū)教育呈現(xiàn)新的發(fā)展面貌，且社區(qū)建設(shè)也開始注入新內(nèi)涵（如在立法方面，1989年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中有“社區(qū)服務(wù)”的確切提法[4]），社區(qū)屬性將社區(qū)教育與社區(qū)治理緊密聯(lián)系在一起?？傮w而言，此時(shí)的社區(qū)教育政策具有重要的指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和前瞻性等作用。

1.指導(dǎo)性作用。政策的指導(dǎo)性表現(xiàn)為提出的政策舉措是基層當(dāng)前急需的，能起到答疑解惑的作用，而且實(shí)施起來有可行性;特別是在社區(qū)教育管理理念層面，能夠?qū)崿F(xiàn)較好的改觀，從而幫助基層跨越自我摸索階段，激活社區(qū)教育與社區(qū)治理的協(xié)同效應(yīng)。比如上海提出了建立社區(qū)教育委員會(huì)等創(chuàng)新舉措，而且大多數(shù)是民間自發(fā)組織起來的[5]。社區(qū)教育委員會(huì)至今仍然在發(fā)揮重要作用，這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制回答了基層如何將一個(gè)地區(qū)的各種力量統(tǒng)籌起來、參與到社區(qū)建設(shè)中來的問題。此后，通過典型示范，成立社區(qū)教育委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)逐步在各地縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面被廣泛推廣，已成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)教育考核驗(yàn)收的重要指標(biāo)。

2.基礎(chǔ)性作用。基礎(chǔ)性主要表現(xiàn)在通過對(duì)社區(qū)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程等方面的明確，起到保障社區(qū)教育的基本辦學(xué)條件、提供助力民生的一些基礎(chǔ)服務(wù)的作用。上個(gè)世紀(jì)九十年代，各級(jí)社區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)所制定的“章程”“暫行規(guī)定”等紛紛出臺(tái)，如《上海市社區(qū)教育工作暫行規(guī)定（草案）》《天津市河西區(qū)教育工作條例（試行）》《江蘇省重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校評(píng)估細(xì)則》《江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人中心校管理規(guī)范》等。當(dāng)然，社區(qū)教育發(fā)展起步階段的政策從初始時(shí)零散地分布于有關(guān)教育政策文件之中，然后逐步理清了終身教育與社區(qū)教育的內(nèi)在關(guān)系，到黨和政府高度重視社區(qū)教育發(fā)展[6]，是一個(gè)漸進(jìn)過程。此外，由于此階段的社區(qū)治理主要是以行政管理為主[7]，導(dǎo)致社區(qū)治理與社區(qū)教育之間的互動(dòng)還不多，政策的基礎(chǔ)性作用需要逐步緩釋。

3.前瞻性作用。政策的前瞻性與其指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性密不可分，在政策發(fā)揮功效的趨向上既有聯(lián)系，又有所區(qū)別。政策的指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性增強(qiáng)了人們對(duì)政策的前瞻性的信心和預(yù)期，而政策的前瞻性主要發(fā)揮指引事業(yè)發(fā)展方向的作用，與政策的指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性相比更加宏觀，并且表明政策的調(diào)整不僅要與時(shí)俱進(jìn)，而且要善于抓住未來發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如，1997年，江蘇召開了全省第一次老年教育工作會(huì)議并出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展老年教育事業(yè)的意見》，之后，全省老年學(xué)校一下增加到1 500所，老年人受益面增加十幾萬(wàn)人[8]。老年教育是社區(qū)教育的重要內(nèi)容，當(dāng)時(shí)老年教育的蓬勃發(fā)展離不開社區(qū)教育的大力推動(dòng)。這一案例表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平已經(jīng)能夠支撐教育事業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張時(shí)，在政策組合動(dòng)作的推動(dòng)下，特別是政策的前瞻性指引下，能夠更好地幫助社區(qū)教育工作者把握事業(yè)發(fā)展的契機(jī)和方向。

（二）發(fā)展階段（本世紀(jì)初到2010年）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各級(jí)政府部門出臺(tái)了多項(xiàng)社區(qū)教育文件，有的地方更是加快相關(guān)立法，頒布了終身教育促進(jìn)條例。可以觀察到，在政策的持續(xù)發(fā)力下，社區(qū)教育與社區(qū)治理已有良好互動(dòng)，這也表明社區(qū)教育融入社區(qū)治理的受重視程度在顯著提升。

1.逐步突顯民生關(guān)懷。本階段，社區(qū)教育聚焦民生問題的思路愈發(fā)清晰，回應(yīng)社區(qū)治理的訴求意識(shí)越來越強(qiáng)，教育部門通過出臺(tái)促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的文件，鞏固了實(shí)踐探索的成果，且社區(qū)教育對(duì)社區(qū)治理的貢獻(xiàn)度在提升，社區(qū)教育逐步得到居民的理解和認(rèn)可。比如，《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》提出：“努力滿足在職人員的崗位培訓(xùn)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)、老年人群社會(huì)文化活動(dòng)、弱勢(shì)人群提高生存技能培訓(xùn)、外來人群適應(yīng)城區(qū)社會(huì)生活培訓(xùn)等各類人群的學(xué)習(xí)需求，積極抓好社區(qū)內(nèi)的嬰幼兒教育、青少年學(xué)生的校外素質(zhì)教育，加強(qiáng)未成年人的德育工作?！盵9]由此可知，在政策的指導(dǎo)下，社區(qū)教育服務(wù)民生領(lǐng)域的范圍越來越寬廣。

2.地方加強(qiáng)相關(guān)立法。2005年，福建省率先出臺(tái)終身教育條例，對(duì)社區(qū)教育融入社區(qū)治理政策的扶持力度有了新的提升，其中第十一條至第十四條指出要關(guān)照各行各業(yè)人員就業(yè)能力的培訓(xùn)提升，特別是第十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)工作，制定減免培訓(xùn)費(fèi)等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)上述人員參加培訓(xùn)，掌握就業(yè)基本知識(shí)和職業(yè)技能?！盵10]這樣的專項(xiàng)立法具有長(zhǎng)效作用，對(duì)特殊群體、弱勢(shì)群體的惠民舉措，更是充分彰顯了黨和政府對(duì)民生痛點(diǎn)難點(diǎn)的關(guān)注，對(duì)后續(xù)出臺(tái)終身教育促進(jìn)條例的地區(qū)有很好的示范作用。

3.發(fā)揮實(shí)驗(yàn)推廣作用。在這個(gè)階段，各地開始廣泛開展社區(qū)教育的項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)、機(jī)制創(chuàng)新，這對(duì)政策的制定發(fā)揮了較好的探索作用，特別是教育部出臺(tái)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》，提出社區(qū)教育要“提高社區(qū)全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展”等要求[11]，特別是鼓勵(lì)一些地區(qū)先行先試，加快推進(jìn)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建。這對(duì)社區(qū)教育的創(chuàng)新發(fā)展起到了以點(diǎn)帶面、示范輻射的作用;同時(shí)，還能引導(dǎo)社區(qū)教育利用社情熟悉的優(yōu)勢(shì)，在體系建設(shè)過程中聚焦民生訴求、助力社區(qū)治理。當(dāng)然，在創(chuàng)建驅(qū)動(dòng)下，相關(guān)政策的扶持力度和考核機(jī)制還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）完善階段（2011年至今）

此階段，社區(qū)教育在各級(jí)“中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要”中嶄露頭角。隨著各個(gè)層級(jí)社區(qū)教育政策的相繼出臺(tái)，社區(qū)教育在社區(qū)治理體系中的地位和作用日益突顯，社區(qū)教育的服務(wù)內(nèi)涵在發(fā)生質(zhì)的飛躍。

1.政策出臺(tái)更加密集。一系列重要文件的出臺(tái)加快了政策建構(gòu)進(jìn)程，特別是2013年首屆全球?qū)W習(xí)型城市大會(huì)在北京召開之后，營(yíng)造了良好的政策環(huán)境，如：《教育部等七部門關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)了“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新”[12];《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》再一次明確提出“推動(dòng)社區(qū)教育融入社區(qū)治理，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容”[13];同時(shí)，上海、山西太原、河北、浙江寧波、四川成都等陸續(xù)完成了地方性立法，將社區(qū)教育發(fā)展的戰(zhàn)略格局和服務(wù)內(nèi)涵進(jìn)一步放大。

2.兩個(gè)體系加速融通。社區(qū)治理政策文件的陸續(xù)出臺(tái)促進(jìn)了社區(qū)教育與社區(qū)治理的融合發(fā)展。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：“積極發(fā)展社區(qū)教育，建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)。”[14]這一重要文件從強(qiáng)化社區(qū)文化引領(lǐng)能力的角度，對(duì)社區(qū)教育提出了新的要求，即社區(qū)教育的發(fā)展要積極促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平的提升。這也表明，社區(qū)治理不是“需求—滿足”的簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)，它需要社區(qū)教育為社區(qū)治理提供精神動(dòng)力的支持。

3.重視研究的引領(lǐng)作用。通過查詢中國(guó)知網(wǎng)等文獻(xiàn)資料庫(kù)可知，此階段有關(guān)社區(qū)教育政策研究的論文呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，這對(duì)政策研制具有一定的參考價(jià)值。如丁紅玲認(rèn)為，縱觀我國(guó)社區(qū)教育政策的制定，其訴求主旨經(jīng)歷了一個(gè)由倡導(dǎo)政府自上而下推動(dòng)到倡導(dǎo)社會(huì)公共治理的邏輯演進(jìn)歷程，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共治理將是我國(guó)今后社區(qū)教育政策理念訴求的目標(biāo)取向[3]。還有一些研究者也提出了相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為在政策演進(jìn)這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程中，研究尚需進(jìn)一步聚焦政策研制的背景、希望解決的問題和提出系統(tǒng)性的政策措施。

二、價(jià)值分析：梳理社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)特征

上述分析表明，社區(qū)教育融入社區(qū)治理相關(guān)政策的建構(gòu)已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，但也存在一些挑戰(zhàn)，比如還可能存在政策執(zhí)行弱、業(yè)務(wù)開展散、經(jīng)費(fèi)投入少、服務(wù)質(zhì)量差等問題[15]。吳燁以1989年到2020年初國(guó)家層面頒布的102份與社區(qū)治理相關(guān)的政策作為研究對(duì)象進(jìn)行了分析，研究認(rèn)為，聯(lián)合頒布政策的主體分布廣泛但政策參與主體協(xié)同性不高，且其中主題詞為“社區(qū)教育”的僅占3.92%[16]。這些問題及成因分析已有研究成果可借鑒，但筆者認(rèn)為，判別政策建構(gòu)是否科學(xué)理性，以及洞悉政策發(fā)展趨向，首先要把握政策演進(jìn)的特征。本文主要從社區(qū)教育融入社區(qū)治理的角度，對(duì)政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性、目標(biāo)的戰(zhàn)略性、方式的動(dòng)態(tài)性等三個(gè)維度進(jìn)行分析。

（一）政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性

政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性是政策演進(jìn)的基石。在政策研制過程中，理念的創(chuàng)新性主要是通過一系列新理念、新思路、新要求、新方法、新舉措等激發(fā)社區(qū)教育與社區(qū)治理的效能。比如：教育部推出的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)和要求，較好地發(fā)揮了政策創(chuàng)新對(duì)一個(gè)地區(qū)社區(qū)教育整體性的聯(lián)動(dòng)作用。熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，把從來沒有過的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合引入生產(chǎn)體系[17]。政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性是一種系統(tǒng)性變革，代表著新的關(guān)系構(gòu)建，會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用，有利于破解社區(qū)教育“政策執(zhí)行弱、業(yè)務(wù)開展散”等問題，因而需要以問題為導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來[18]，借鑒社區(qū)治理的政策建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大社區(qū)教育政策創(chuàng)新的視野。

政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性需要通過實(shí)踐探索的檢驗(yàn)，需要加強(qiáng)“政策—實(shí)踐”的互動(dòng)。從社區(qū)治理的角度看，其作為國(guó)家基礎(chǔ)治理和社會(huì)基層治理，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代形成了“中央領(lǐng)動(dòng)—地方創(chuàng)動(dòng)”的“政策—實(shí)踐”發(fā)展進(jìn)路，政策領(lǐng)動(dòng)與實(shí)踐創(chuàng)動(dòng)的“聯(lián)動(dòng)—互動(dòng)—融動(dòng)”構(gòu)生出了新時(shí)代中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化景觀[19]。上述的啟示在于：一方面，政策建構(gòu)理念的創(chuàng)新性不能忽視實(shí)踐需求和實(shí)踐檢驗(yàn);另一方面，理念創(chuàng)新的本質(zhì)還是要體現(xiàn)在理論的創(chuàng)新上。劉開君認(rèn)為，最根本的理念創(chuàng)新是現(xiàn)代治理理論的運(yùn)用，具體表現(xiàn)為“以人民為中心”“共建共治共享”“底線思維”“依法治理”等治理理念創(chuàng)新成果[20]。因此，社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策研制不僅要反映上述理論創(chuàng)新成果，而且要將先進(jìn)的理論轉(zhuǎn)化為推動(dòng)社區(qū)教育與社區(qū)治理融合發(fā)展的具體舉措。

（二）政策建構(gòu)目標(biāo)的戰(zhàn)略性

政策建構(gòu)目標(biāo)的戰(zhàn)略性指在政策研制和執(zhí)行過程中，通過加強(qiáng)戰(zhàn)略管理，確立治理目標(biāo)和任務(wù)，指導(dǎo)多層次政策體系的建構(gòu)和完善，使社區(qū)教育與社區(qū)治理真正形成工作合力?；谡叩捏w系性，充分發(fā)揮法律和政府部門非立法性文件的互補(bǔ)作用，才能從戰(zhàn)略層面設(shè)計(jì)社區(qū)教育與社區(qū)治理協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)和框架。盧瑋靜認(rèn)為，造成社區(qū)治理困局的并非是政策框架本身，而是源于一系列政策前提的缺失，它們涉及政治、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)、社會(huì)與環(huán)境、社區(qū)基礎(chǔ)以及行政與法律多個(gè)方面[21]。因此，加強(qiáng)相關(guān)立法議程對(duì)實(shí)現(xiàn)政策建構(gòu)目標(biāo)的戰(zhàn)略性更具有現(xiàn)實(shí)意義，可以在治理目標(biāo)、政策框架、支持舉措、戰(zhàn)略環(huán)境等方面體現(xiàn)更高的權(quán)威性。陳睿也在研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)教育戰(zhàn)略管理問題時(shí)提出明確目標(biāo)任務(wù)、制定發(fā)展戰(zhàn)略、分解戰(zhàn)略目標(biāo)、細(xì)化行動(dòng)方案等系列舉措[22]，通過戰(zhàn)略分析方法，明晰社區(qū)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)方向。

筆者認(rèn)為，政策建構(gòu)目標(biāo)的戰(zhàn)略性要有以下三項(xiàng)指標(biāo)：首先，要有戰(zhàn)略思維，即能夠理清社區(qū)教育與社區(qū)治理二者的關(guān)系。社區(qū)教育與社區(qū)治理在發(fā)展路徑上是一種“融入”關(guān)系，在體系建構(gòu)上是一種“交集”關(guān)系[23]，在功能發(fā)揮上是一種“助力”關(guān)系，通過對(duì)這三種“關(guān)系”的剖析，有利于社區(qū)教育在參與社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中形成戰(zhàn)略思維。其次，要有戰(zhàn)略框架。社區(qū)教育的政策舉措要融入城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，各治理主體之間要有分工配合，能協(xié)同推進(jìn)，特別是各級(jí)黨委政府應(yīng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)教育委員會(huì)的職能，明確各個(gè)部門在發(fā)展社區(qū)教育與社區(qū)治理過程中的職責(zé)分工，并形成考核機(jī)制。再次，要有戰(zhàn)略格局。政策建構(gòu)要能將社區(qū)教育與社區(qū)治理有效對(duì)接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大發(fā)展戰(zhàn)略，將社區(qū)教育的發(fā)展置于更廣闊的時(shí)代背景、更大的發(fā)展格局中去發(fā)揮作用。

（三）政策建構(gòu)方式的動(dòng)態(tài)性

政策建構(gòu)方式的動(dòng)態(tài)性指從政策演進(jìn)歷程來看，政策建構(gòu)總是要隨著實(shí)踐變化而超前思考、積極調(diào)整，即使在立法層面也需要適時(shí)修訂，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新格局。比如《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》的出臺(tái)就發(fā)揮了政策的重要導(dǎo)向作用。政策建構(gòu)方式的動(dòng)態(tài)性與治理的特征密切相關(guān)。治理有著自身的運(yùn)行邏輯，它不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程，是包括公共部門和私人部門參與的一個(gè)持續(xù)的互動(dòng)過程[24]。這種動(dòng)態(tài)性反映在社區(qū)教育與社區(qū)治理的政策體系都要積極調(diào)適，根據(jù)實(shí)踐進(jìn)展及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。如果說，2000年開始的全國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)在2004年之前主要是進(jìn)行從傳統(tǒng)的“街居制”到“社區(qū)制”的結(jié)構(gòu)性改革，那么2004年以后直到2012年，和諧社會(huì)與和諧社區(qū)建設(shè)就是社區(qū)建設(shè)工作的主線[25]。社區(qū)教育亦是如此，其自改革開放以來已取得了令人矚目的成就，但在政策演進(jìn)歷程中要積極適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，就不可能有一勞永逸的做法;而對(duì)于復(fù)雜的社區(qū)治理問題，隨著問題的演變與交織，也倒逼政策響應(yīng)速度的提升。

在政策執(zhí)行過程中，社區(qū)教育需要主動(dòng)適應(yīng)政策建構(gòu)方式的動(dòng)態(tài)變化。一方面，要熟悉社區(qū)治理理論與政策推進(jìn)策略，推動(dòng)社區(qū)教育與社區(qū)治理兩個(gè)政策體系在路徑上的融通，特別是堅(jiān)持社區(qū)教育的教育社會(huì)一體化發(fā)展方向，提高社區(qū)教育與社區(qū)建設(shè)互動(dòng)的敏感度，才能避免社區(qū)教育與社區(qū)治理“兩張皮”現(xiàn)象。比如，圍繞“社區(qū)制”的政策機(jī)制形成，要如何推動(dòng)“項(xiàng)目制”的實(shí)施，才能以項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)治理訴求，引導(dǎo)資源重組和路徑重構(gòu)。政策研制還要細(xì)化路徑規(guī)劃，根據(jù)社區(qū)治理問題的復(fù)雜程度不同，選擇社區(qū)教育主導(dǎo)或參與的專業(yè)治理、分類治理和系統(tǒng)治理等適宜的路徑，并進(jìn)一步增強(qiáng)治理訴求與路徑的適配度。比如，為了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，可以通過靈活的課程開發(fā)機(jī)制，與有關(guān)部門共同開發(fā)“水患洪災(zāi)與逃生”系列課程和“新冠疫情防控”的宣講微視頻，舉辦社區(qū)家庭教育與心理健康直播課堂，及時(shí)與社區(qū)居民進(jìn)行有效互動(dòng)，發(fā)揮這些課程開發(fā)成果的教育意義，并用好這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為課程政策的完善提供參考。

三、趨向分析：深化社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)領(lǐng)域

沈光輝指出，社區(qū)教育的出發(fā)點(diǎn)和歸宿本來就是立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，制定社區(qū)教育政策就是要使社區(qū)教育更好地融入并服務(wù)于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理，這是社區(qū)教育區(qū)別于其他教育類型的本質(zhì)特征所在[26]。一方面，社區(qū)教育始終要堅(jiān)持教育屬性和社區(qū)屬性的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)教育社會(huì)一體化發(fā)展，這是政策演進(jìn)的基礎(chǔ)。另一方面，將社區(qū)教育融入社區(qū)治理不是單獨(dú)自建一套政策體系，而是在治理動(dòng)態(tài)變化過程中，以治理目標(biāo)為導(dǎo)向，去獲取各個(gè)部門和社會(huì)力量的支持。因此，基于“政策—實(shí)踐”發(fā)展進(jìn)路，因循政策演進(jìn)的結(jié)構(gòu)特征和趨向，需要政策制定部門協(xié)同推動(dòng)，在生態(tài)培育、項(xiàng)目開發(fā)、聯(lián)盟合作、質(zhì)量提升、數(shù)字支持等重點(diǎn)領(lǐng)域多向發(fā)力，共同促進(jìn)政策調(diào)適與政策完善。

（一）生態(tài)培育

社區(qū)教育的生態(tài)是指其發(fā)展環(huán)境、服務(wù)對(duì)象與社區(qū)教育的契合度是否有利于社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)培育是社區(qū)教育主動(dòng)自我調(diào)適、完善與社區(qū)治理融合發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)性工作，是爭(zhēng)取社會(huì)各界理解和支持的一種戰(zhàn)略管理行為。比如目前每年舉辦的全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周，大力宣傳社區(qū)教育與終身學(xué)習(xí)，就是一種非常有效的舉措。生態(tài)培育需要推動(dòng)以下三項(xiàng)工作：一是創(chuàng)新治理理念。社區(qū)教育要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式，帶動(dòng)包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元治理主體的廣泛參與，聚焦社區(qū)治理訴求，激發(fā)居民主體意識(shí)，改進(jìn)社區(qū)教育和社區(qū)治理工作流程和方法，合力解決人民群眾關(guān)注的突出問題。二是積極培育社區(qū)共學(xué)共治組織。草根學(xué)習(xí)活動(dòng)的廣泛開展是社區(qū)教育未來發(fā)展的重要形態(tài)。通過草根學(xué)習(xí)組織培育居民的參與意識(shí)，激發(fā)“四自”活力，從而實(shí)現(xiàn)政府自上而下的扶持與社區(qū)自下而上的主動(dòng)作為的積極互動(dòng)，這種生態(tài)培育有助于改變社區(qū)治理結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀。如浙江杭州、江蘇常州等地開展社區(qū)學(xué)習(xí)共同體的培育，就是很好的探索。三是加強(qiáng)成效宣傳。各級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)要通過新聞媒體、自媒體加大宣傳力度，與居民積極實(shí)時(shí)互動(dòng)，擴(kuò)大社區(qū)教育與社區(qū)治理的知曉率和影響力，營(yíng)造良好的氛圍。

（二）項(xiàng)目開發(fā)

項(xiàng)目開發(fā)是各地社區(qū)教育因地制宜、特色發(fā)展、助力本地區(qū)社區(qū)治理的個(gè)性化舉措。各地的社區(qū)教育發(fā)展水平與社區(qū)治理訴求不盡相同，項(xiàng)目開發(fā)可以因地制宜，但在項(xiàng)目的選擇方面可以有基本的遴選標(biāo)準(zhǔn)。一是有助于尋找新發(fā)展機(jī)遇。社區(qū)教育要主動(dòng)對(duì)接本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，如“十三五”期間，江蘇省每年開展教育服務(wù)“三農(nóng)”高水平示范基地建設(shè)，有力地推動(dòng)了特色農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用，帶動(dòng)了農(nóng)民的科技增收。二是有助于聚焦民生新訴求。相關(guān)政策在落地之時(shí)，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異仍然客觀存在，最終還是要落實(shí)到具體的社區(qū)建設(shè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展上來，特別是對(duì)特殊群體、弱勢(shì)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)和引導(dǎo)，要形成較為成熟的項(xiàng)目運(yùn)行能力。三是有助于促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同。從社會(huì)學(xué)角度來看，無論社會(huì)認(rèn)同有多少屬性類別，也不管它們的結(jié)構(gòu)形態(tài)是怎樣的，它們最終都會(huì)指向福利滲透、意義系統(tǒng)和社會(huì)組織這三個(gè)方面，當(dāng)這三個(gè)方面的判斷、認(rèn)知、評(píng)估被人們特別關(guān)注時(shí)，便構(gòu)成了社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)性領(lǐng)域[27]。項(xiàng)目開發(fā)要借助政策扶持，積極對(duì)接社會(huì)認(rèn)同的實(shí)踐基石，持續(xù)發(fā)揮社區(qū)教育在職業(yè)能力培訓(xùn)、優(yōu)秀文化傳承教育、社會(huì)群體培育等方面的“精準(zhǔn)滴灌”作用[28];而項(xiàng)目的編制實(shí)施是一個(gè)重要的決策過程，應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)、盡可能平衡各種沖突[29]。因此，項(xiàng)目開發(fā)需要基層進(jìn)一步加大實(shí)踐探索的力度，對(duì)“項(xiàng)目制”政策有精準(zhǔn)的理解。

（三）聯(lián)盟合作

合縱連橫，集聚能量，形成優(yōu)勢(shì)，是聯(lián)盟合作戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵和特征[30]。社區(qū)教育除了加強(qiáng)自身的基礎(chǔ)能力建設(shè)和內(nèi)涵建設(shè)之外，還可以從生態(tài)培育的角度進(jìn)行多維度的合作互動(dòng)：一是形成聯(lián)盟合作機(jī)制。要向職業(yè)教育、高等教育的校企合作、產(chǎn)教融合的發(fā)展機(jī)制學(xué)習(xí)，發(fā)揮多元治理主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)和社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的龍頭作用。如筆者所在單位牽頭高校、職業(yè)學(xué)校組建常州市社區(qū)教育聯(lián)盟，聯(lián)盟每年分享工作經(jīng)驗(yàn)，籌劃社區(qū)教育服務(wù)布點(diǎn)，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)科研工作，形成了服務(wù)社區(qū)治理的倍增效應(yīng)。二是擴(kuò)展聯(lián)盟合作范圍。要通過廣泛合作，加強(qiáng)各種社會(huì)資源的統(tǒng)籌利用。比如通過建立廣泛的戰(zhàn)略聯(lián)盟，激發(fā)博物館、文化館、高校、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)參與社區(qū)教育和社區(qū)治理的意愿，打破資源條塊分割的壁壘，賦予“館校合作”“校企合作”新的發(fā)展內(nèi)涵。筆者所在單位就與常州博物館聯(lián)合，牽頭組建常州市社區(qū)教育“館校合作”聯(lián)盟，全市首批11家博物館接入社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系，并在合作內(nèi)容方面優(yōu)先選擇民生議題，培育社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識(shí)。三是推動(dòng)聯(lián)盟合作“項(xiàng)目制”。項(xiàng)目是聯(lián)盟合作的重要抓手，通過合作項(xiàng)目的實(shí)施，可以爭(zhēng)取各方資助，以“項(xiàng)目制”帶動(dòng)聯(lián)盟的運(yùn)作。只有完善多維度合作體系，才能增強(qiáng)社區(qū)教育應(yīng)對(duì)社區(qū)治理動(dòng)態(tài)訴求的貢獻(xiàn)度。

（四）質(zhì)量提升

質(zhì)量提升是社區(qū)教育活動(dòng)開展與績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，是戰(zhàn)略管理的需要。只有加強(qiáng)評(píng)價(jià)體系建設(shè)，不斷提高社區(qū)教育的服務(wù)質(zhì)量，才能更好地適應(yīng)社區(qū)治理的動(dòng)態(tài)性需求。比如，一些城市建立了對(duì)所轄市區(qū)政府和教育部門的社區(qū)教育年度績(jī)效評(píng)價(jià)制度，這對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)教育委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的有效運(yùn)作也是一種檢驗(yàn)。因此，實(shí)施質(zhì)量提升不能僅僅局限于課堂教學(xué)評(píng)價(jià)，更要重視一個(gè)地區(qū)社區(qū)治理目標(biāo)的達(dá)成度。質(zhì)量提升的實(shí)施需要注意以下四個(gè)方面：一是堅(jiān)持需求導(dǎo)向。社區(qū)教育要有傾聽居民訴求的通道，可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，比如開設(shè)助老助殘助農(nóng)促就業(yè)等民生項(xiàng)目，通過數(shù)據(jù)分析提升項(xiàng)目對(duì)目標(biāo)人群的吸引力。二是注重精準(zhǔn)施策。項(xiàng)目確定之后，不僅僅要把培訓(xùn)實(shí)施好，在方案中還要有后續(xù)跟蹤服務(wù)，幫助居民更好地謀劃未來發(fā)展。比如促就業(yè)培訓(xùn)之后，就業(yè)率如何，就業(yè)質(zhì)量如何，后續(xù)又有什么問題或需求，這些都是社區(qū)教育工作者在工作中需要克服的短板。三是發(fā)揮社區(qū)居民的能動(dòng)性。要尊重成人學(xué)習(xí)規(guī)律、特別是老年人學(xué)習(xí)規(guī)律，充分激發(fā)居民自主學(xué)習(xí)、共同學(xué)習(xí)的積極性，提升居民參與社區(qū)治理的能力，完善社區(qū)居民評(píng)價(jià)社區(qū)教育的機(jī)制。四是改進(jìn)服務(wù)供給方式。要因地制宜增加個(gè)性化、定制式教育培訓(xùn)項(xiàng)目，促進(jìn)社區(qū)教育從“有”到“準(zhǔn)”“好”的階梯式提升。

（五）數(shù)字支持

數(shù)字支持是借助數(shù)字信息技術(shù)，突破社區(qū)教育服務(wù)時(shí)空限制的社區(qū)治理方式創(chuàng)新。數(shù)字支持通過參與智慧社區(qū)建設(shè)，助力打造“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)”的終身學(xué)習(xí)場(chǎng)景，并進(jìn)一步支持學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化成社區(qū)治理的力量。因此，要積極聚焦數(shù)字支持領(lǐng)域的拓展：一是推動(dòng)數(shù)字資源建設(shè)和數(shù)據(jù)分析，著力提升各級(jí)各類終身學(xué)習(xí)平臺(tái)的使用效率和資源共建共享的能力。目前，這方面的平臺(tái)和資源雖然很多，但是需求與供給脫節(jié)，因而要打通平臺(tái)應(yīng)用壁壘，優(yōu)化資源聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，發(fā)揮線上學(xué)習(xí)與線下學(xué)習(xí)的互補(bǔ)作用，并通過數(shù)據(jù)分析提高資源利用效率。二是支持“三農(nóng)”發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)教育也要積極推廣數(shù)字信息技術(shù)，幫助農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)、新方法和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的服務(wù)信息，助力農(nóng)產(chǎn)品的線上銷售，豐富農(nóng)民的業(yè)余生活。三是智慧助老。要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，開發(fā)老年教育的數(shù)字學(xué)習(xí)資源，加快老年教育社會(huì)學(xué)習(xí)服務(wù)點(diǎn)的布設(shè)，幫助老年人學(xué)習(xí)智能技術(shù)應(yīng)用、特別是智能手機(jī)的使用，讓老年人在智慧購(gòu)物、智慧出行、智慧就醫(yī)等方面有更好的服務(wù)體驗(yàn)。四是創(chuàng)新校外教育方式。要支持社區(qū)教育機(jī)構(gòu)為學(xué)生開展移動(dòng)學(xué)習(xí)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等方面的科普教育，關(guān)愛留守兒童的心理健康教育，豐富社區(qū)課后服務(wù)內(nèi)容。

社區(qū)教育融入社區(qū)治理的政策演進(jìn)研究只是觀察社區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)維度，本文對(duì)上述政策演進(jìn)特征和發(fā)展趨向的歸納僅涉及到一些重要方面和領(lǐng)域。而更深層面的啟迪在于，政策建構(gòu)不可能一勞永逸，“政策—實(shí)踐”發(fā)展進(jìn)路也不是單向作用，政策環(huán)境、治理訴求、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、理論探索都是政策演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)要素。費(fèi)孝通指出，如果要組織有效果的行動(dòng)并達(dá)到預(yù)期的目的，必須對(duì)社會(huì)制度的功能進(jìn)行細(xì)致的分析，而且要同它們意欲滿足的需要結(jié)合起來分析，還要同它們的運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的其他制度聯(lián)系起來分析，以達(dá)到對(duì)情況的適當(dāng)闡述[31]。因此，社區(qū)教育要達(dá)成戰(zhàn)略目標(biāo)，深度融合社區(qū)治理，就需要加強(qiáng)政策研究，梳理問題與挑戰(zhàn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)的完善，形成清晰的政策結(jié)構(gòu)特征和政策發(fā)展趨向，引領(lǐng)社區(qū)教育與社區(qū)治理的融合實(shí)踐，如此才能進(jìn)一步提升其服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度和社區(qū)居民的滿意率。

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[12]教育部，中央文明辦，國(guó)家發(fā)展改革委，民政部，財(cái)政部，人力資源社會(huì)保障部，文化部.教育部等七部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》[Z].人民教育，2014（20）：4.

[13]教育部，民政部，科技部，財(cái)政部，人力資源社會(huì)保障部，文化部，體育總局，共青團(tuán)中央，中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì).教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見[Z].中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)，2016（9）：44-48.

[14]中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見[Z].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2017（18）：6-11.

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