中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)研究

伊士國 鄭潔儀

[摘 要]中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在整個黨內(nèi)法規(guī)制定體制中居于“承上啟下”的重要地位。中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計包含制定主體、制定權(quán)限、制定權(quán)的監(jiān)督三個方面。中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)存在主體范圍不清、權(quán)限模糊、監(jiān)督效果不佳等問題。應(yīng)通過準確界定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍、厘清中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、健全中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機制等途徑，不斷健全中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范體系，保證其規(guī)范行使。

[關(guān)鍵詞]黨中央工作機關(guān);黨內(nèi)法規(guī);制定主體;制定權(quán)

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）06-0023-08

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）不僅科學界定了黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)涵，還進一步明確了黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

我們可以根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同，將黨內(nèi)法規(guī)類型劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀委黨內(nèi)法規(guī)、中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)及省級黨內(nèi)法規(guī)。其中，由于中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體數(shù)量眾多、類型多樣，且中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的效力介于中央黨內(nèi)法規(guī)與省級黨內(nèi)法規(guī)之間，因而，中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在整個黨內(nèi)法規(guī)制定體制中居于“承上啟下”的重要地位。從實踐來看，中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定還存在一些模糊問題，亟待我們從法理上予以回應(yīng)，從制度上予以完善。

一、中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之規(guī)范設(shè)計

《制定條例》從黨內(nèi)法規(guī)制定實際出發(fā)，在劃分不同類型黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，對中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)進行了規(guī)范設(shè)計，保障了黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范運行。根據(jù)《制定條例》，中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計包含制定主體、制定權(quán)限、制定權(quán)的監(jiān)督三個方面。

（一）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體

中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體即有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體。根據(jù)《制定條例》《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》（以下簡稱《工作機關(guān)條例》）相關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體是黨中央工作機關(guān)，黨中央直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨中央工作機關(guān)或者由黨中央工作機關(guān)管理的機關(guān)及中紀委，都不屬于黨中央工作機關(guān)，都不具有中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這里需要說明的是，2019年《制定條例》修訂時將“中央各部門”修改為“黨中央工作機關(guān)”，將黨中央工作機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體，“表述更為精準，也更加契合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐”[1]（P13）。因為并不是所有的黨中央部門都有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，如黨中央直屬事業(yè)單位就不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這也意味著黨中央工作機關(guān)只是黨的中央各部門的組成部分之一[2]。

（二）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限即黨中央工作機關(guān)在制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)時具有的權(quán)限。由于“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)的制定權(quán)限，就是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)制定內(nèi)容、范圍、位階上的限制”[3]（P130），我們可以依據(jù)《制定條例》，將中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分為三個方面。一是黨中央工作機關(guān)自身具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。黨中央工作機關(guān)自身具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限是就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，主要包括兩類：第一類是制定實施性黨內(nèi)法規(guī)，即為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而制定相配套的中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī);第二類是制定自主性黨內(nèi)法規(guī)，即為履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨中央工作機關(guān)相關(guān)職責而制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。二是黨中央工作機關(guān)禁止行使的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。

黨的中央組織具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限涉及的事項被稱為中央黨內(nèi)法規(guī)保留事項，類似于法律保留事項，是黨中央工作機關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)時禁止涉及的事項。但《制定條例》第9條第一款規(guī)定的事項被稱為中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項，在一定條件下黨中央工作機關(guān)經(jīng)授權(quán)可以制定涉及這些事項的黨內(nèi)法規(guī)，而《制定條例》第9條第二款規(guī)定的事項即涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項被稱為中央黨內(nèi)法規(guī)絕對保留事項，是黨中央工作機關(guān)絕對不能涉及的事項。三是黨中央工作機關(guān)經(jīng)授權(quán)可以行使的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項通常只能由中央黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，但如果條件不成熟且又必須制定該黨內(nèi)法規(guī)的，可以經(jīng)黨中央授權(quán)，先由黨中央工作機關(guān)制定黨內(nèi)法規(guī)，在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時再由黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)，這點類似于國家立法中的“先行先試”。

（三）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的監(jiān)督

“權(quán)力如果不受限必將產(chǎn)生腐敗，缺乏監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬一樣可怕”[3]（P162）。為了避免黨中央工作機關(guān)濫用黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，《制定條例》堅持“授權(quán)”與“限權(quán)”有機統(tǒng)一，在賦予黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的同時，建立了中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督體制。一是前置審核機制。《制定條例》首創(chuàng)了前置審核機制，即中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案在提交會議審議批準前，先交由黨中央工作機關(guān)所屬法規(guī)工作機構(gòu)進行前置審核，對中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案的政治性、合法性、合規(guī)性、規(guī)范性等進行全面把關(guān)，并根據(jù)審核情況分別作出處理決定，以避免不合格黨內(nèi)法規(guī)的出臺?！扒爸脤徍耸裹h內(nèi)法規(guī)草案上會審議前多了一道關(guān)口，可以盡早發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)草案中存在的問題，及時予以修改，堵塞制度漏洞，防止黨內(nèi)法規(guī)‘帶病上會”[1]（P77）。二是備案審查機制?！叭绻麤]有備案審查，難以避免黨內(nèi)法規(guī)之間相互沖突、前后矛盾的情況，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致的地方也就沒有解決途徑”[3]（P160）。中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制要求，黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當自發(fā)布之日起30日內(nèi)報黨中央備案，由黨中央對其進行政治性、合法合規(guī)性、合理性、規(guī)范性審查，并根據(jù)審查結(jié)果分別作出處理決定，以及時糾正中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。

二、中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之實踐檢視

盡管《制定條例》設(shè)立了較完美的中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范體系，但其能否達到預期成效，尚需實踐檢驗。因為“歷史的經(jīng)驗已經(jīng)反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計好的”[4]（P23）。從實踐情況看，中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計還存在一些問題。

（一）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍不清

第一，黨中央工作機關(guān)具體范圍不明。《制定條例》只是明確規(guī)定了黨中央工作機關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定主體地位，并沒有對什么是黨中央工作機關(guān)及其范圍作出明確規(guī)定。雖然《工作機關(guān)條例》第2條對什么是黨中央工作機關(guān)進行了明確，對黨中央工作機關(guān)的類型進行了詳細列舉，即“主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)”，但并沒有列舉完全，范圍并不周延，“主要包括”的用語表明除上述四類主體外，黨中央工作機關(guān)還應(yīng)包括其他類型主體，亟須明確，這關(guān)系到中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍的界定，也關(guān)系到誰有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

此外，黨中央工作機關(guān)具體范圍難以準確界定。實踐中人們對于工作機關(guān)的理解和適用具有模糊性，各種概念之間的邊界與相互關(guān)系并不清晰，甚至在一些黨的文件中，機關(guān)、機構(gòu)、部門等相關(guān)概念時常處于混用的狀態(tài)[5]（P169）。

第二，黨中央工作機關(guān)中有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍不清。根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體就是黨中央工作機關(guān)，即從理論上說，所有的黨中央工作機關(guān)都是中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但從實踐來看，并不是所有的黨中央工作機關(guān)都能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，并不是所有的黨中央工作機關(guān)都是黨內(nèi)法規(guī)制定主體。如對中央辦公廳能否行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就爭議較大[6]。導致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是不同黨內(nèi)法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致。這如同之前并不是所有的中央部門都具有中央部門黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，并不是所有的中央部門都是中央部門黨內(nèi)法規(guī)制定主體[7]。此外，在黨政機關(guān)聯(lián)合制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的情況下，是否意味著該國家機關(guān)獲得了中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是否意味著該國家機關(guān)成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，等等。這就亟須我們運用一定的標準，

對有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體范圍進行準確界定。

第三，中紀委是否為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體存有爭議。目前學界與實務(wù)界對此存有爭議。

有的認為中紀委屬于黨的中央組織，其應(yīng)為中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)黨章第20條之規(guī)定，中紀委與中央委員會都由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，要向其報告工作，理應(yīng)都屬于黨的中央組織。而黨中央工作機關(guān)大都由中央委員會選舉產(chǎn)生，與中紀委由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生不可“同日而語”。因而，由中紀委產(chǎn)生程序及其性質(zhì)、職責所決定，不應(yīng)將中紀委定位為黨中央工作機關(guān)，而應(yīng)將其定位為黨的中央組織，其應(yīng)屬于中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體[8]。有的認為中紀委屬于黨中央工作機關(guān)，其應(yīng)屬于中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)黨章第18條之規(guī)定，黨的紀律檢查工作與黨的宣傳、教育、組織、群眾、統(tǒng)一戰(zhàn)線等工作都是黨的建設(shè)重要內(nèi)容，中紀委與中央宣傳部、中央組織部、中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部同屬于黨中央工作機關(guān)，其應(yīng)屬于中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體[9]。還有的認為中紀委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機關(guān)，而是自成體系的“黨的最高紀律檢查機關(guān)”，其應(yīng)屬于中紀委黨內(nèi)法規(guī)制定主體。黨章沒有在第三章“黨的中央組織”中規(guī)定中紀委，而是在第八章“黨的紀律檢查機關(guān)”中對中紀委作了規(guī)定，證明其不屬于黨的中央組織。此外，“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”將中紀委機關(guān)與中央宣傳部等一起列為黨中央工作機關(guān)，表明中紀委也不屬于黨中央工作機關(guān)。因而，中紀委應(yīng)該既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央工作機關(guān)，而是自成體系的“黨的最高紀律檢查機關(guān)”，其應(yīng)屬于中紀委黨內(nèi)法規(guī)制定主體[10]（P3）。

（二）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限存在模糊之處

第一，黨中央工作機關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時授權(quán)不清。經(jīng)黨中央授權(quán)，黨中央工作機關(guān)可以就中央黨內(nèi)法規(guī)一般保留事項先行制定黨內(nèi)法規(guī)，但授權(quán)不清，一些重要內(nèi)容未作規(guī)定，如授權(quán)的期限、授權(quán)結(jié)束后的反饋機制、禁止再授權(quán)等。這是考慮到黨中央工作機關(guān)經(jīng)授權(quán)先行制定黨內(nèi)法規(guī)的事項，本應(yīng)是黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)的事項，不宜長期由黨中央工作機關(guān)經(jīng)授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定，應(yīng)在條件成熟后及時由黨的中央組織上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。否則，黨的中央工作機關(guān)可能會“侵犯”黨的中央組織黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，黨的中央組織也可能會在行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)方面“失職”。

第二，某些黨中央工作機關(guān)之間黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分不明。根據(jù)《工作機關(guān)條例》第14條之規(guī)定，黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)是黨中央工作機關(guān)，其在履行特定管理職責時具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。那么，黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)自身是否屬于黨中央工作機關(guān)？如屬于黨中央工作機關(guān)，其與自身常設(shè)辦事機構(gòu)在制定黨內(nèi)法規(guī)方面的權(quán)限如何劃分？這些問題都亟待明確，因為一些黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)事實上具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，也制定出臺了一些黨內(nèi)法規(guī)，只是其地位及其制定的黨內(nèi)法規(guī)位階尚未明確?！爸劣谟袡?quán)的中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的黨內(nèi)法規(guī)屬于何種位階，目前尚難定論”[6]。

第三，有的黨中央工作機關(guān)可能會存在“一身二任”現(xiàn)象，既是黨中央的職能部門，又是黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)，如中共中央政策研究室既是黨中央職能部門，又是黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)即中央全面深化改革委員會辦公室，實際上成了“兩個”中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

此時應(yīng)如何劃分這“兩個”中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，這些都亟待明確。

（三）中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督效果不佳

第一，前置審核機制可能會“失靈”?！吨贫l例》首創(chuàng)前置審核機制的目的在于事先對擬提交會議審議批準的黨內(nèi)法規(guī)草案進行全面把關(guān)，其作用不言而喻，但這一制度設(shè)計忽略了黨內(nèi)法規(guī)草案的起草主體與前置審核主體可能是同一主體的情形，而與中央黨內(nèi)法規(guī)草案一般由中紀委及中央有關(guān)部門起草不同的是，中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案只能由黨中央工作機關(guān)自行組織起草，這樣中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案的起草主體與前置審核主體一般就是同一主體，即黨中央工作機關(guān)所屬的法規(guī)工作機構(gòu)，存在“自己監(jiān)督自己”之嫌，很可能使前置審核機制“失靈”。

第二，備案審查機制不健全，缺乏黨員參與?！爸贫h內(nèi)法規(guī)就是立規(guī)范、定規(guī)矩，對黨組織和黨員以及其他主體作出具有約束力的規(guī)定”[11]（P19），廣大黨員對黨內(nèi)法規(guī)自身文本質(zhì)量及其實施成效有最直接的了解，所提意見或建議具有較強的參考價值，但目前中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制中缺乏黨員參與機制，黨員既不能提起對某項黨內(nèi)法規(guī)進行備案審查的建議，也不能參與到黨內(nèi)法規(guī)備案審查過程中，發(fā)表自己的意見，這就不利于保障廣大黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，影響黨內(nèi)法規(guī)備案審查效果。

三、中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)完善之建議

針對中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)實踐運行中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)通過修改或解釋《制定條例》《工作機關(guān)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等途徑，對中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范設(shè)計進行完善，以保障中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)規(guī)范行使。

（一）準確界定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍

第一，黨中央工作機關(guān)應(yīng)然范圍之界定。黨中央工作機關(guān)主要包括黨中央的辦公廳、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)。

由于《工作機關(guān)條例》已經(jīng)排除中紀委、黨中央直屬事業(yè)單位、設(shè)在黨中央工作機關(guān)或者由黨中央工作機關(guān)管理的機關(guān)成為黨中央工作機關(guān)的可能，只剩下黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)地位待定，爭議較大。就黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位而言，其在中央政治局及其常委會領(lǐng)導下開展工作，理應(yīng)定位為黨中央工作機關(guān)，不宜定位為黨中央組織。就黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制定通過的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式而言，其往往以中央辦公廳文件的形式發(fā)布，似乎又賦予其黨的中央組織的地位?？赡苷怯捎邳h中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)地位有爭議，無論是《制定條例》《工作機關(guān)條例》，還是其他黨內(nèi)法規(guī)，均未對其地位作出明確規(guī)定，也未明確賦予其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。但從依法治國和依規(guī)治黨的要求出發(fā)，我們應(yīng)及時明確黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位，依規(guī)賦予其職權(quán)，使其在法定軌道內(nèi)運行。

考慮到黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般是黨中央為加強跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的，且其又在中央政治局及其常委會領(lǐng)導下開展工作，將其定位為黨中央工作機關(guān)為宜，這樣也符合其設(shè)立初衷和目的。如果將黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)定位為黨的中央組織，就會使黨的中央組織數(shù)量過多，也不好處理其與其他黨的中央組織的關(guān)系，不利于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導。此外，考慮到黨和國家機構(gòu)改革正在深入進行，新的中央部門可能會不斷出現(xiàn)，《工作機關(guān)條例》第2條中的“主要包括”可能還是《工作機關(guān)條例》為未來新類型的黨中央工作機關(guān)預留的制度空間。

黨中央工作機關(guān)現(xiàn)有的四類主體即黨中央的辦公廳、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關(guān)的具體范圍，我們可以通過明確列舉的方式予以規(guī)定。

一是黨中央的辦公廳，其作為黨中央的綜合部門，范圍單一，僅指中共中央辦公廳。二是黨中央的職能部門，其是負責黨中央某一方面工作的主管部門，范圍廣泛，具體包括中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部、中共中央政法委員會、中共中央政策研究室、中共中央臺灣工作辦公室7個部門。三是黨中央的辦事機構(gòu)，其是協(xié)助黨中央辦理某一方面重要事務(wù)的機構(gòu)，一般是黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)，范圍也較廣泛。

有的黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)不是設(shè)在黨中央部門，而是設(shè)在中央國家機關(guān)，如中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)在司法部、中央審計委員會辦公室設(shè)在審計署、中央教育工作領(lǐng)導小組秘書組設(shè)在教育部。這是不是意味著這些中央國家機關(guān)也成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也獲得了中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？筆者認為，黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在中央國家機關(guān)的，并不意味著這些中央國家機關(guān)成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也不意味著這些中央國家機關(guān)具有了中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。因為雖然黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在中央國家機關(guān)，但其與所在的中央國家機關(guān)畢竟是兩個不同機構(gòu)，且兩者職權(quán)職責不同，黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)對外是以自己名義履行職責的，因而，其所在的中央國家機關(guān)并不是中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，也不具有中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

“有必要制定黨內(nèi)法規(guī)的，也只能以‘辦的名義制定，而不能以‘部（‘署）的名義”[12]。四是黨中央的派出機關(guān)，其是黨中央為加強對特定領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)的領(lǐng)導而派出的工作機關(guān)，目前僅指中央和國家機關(guān)工作委員會。

第二，黨中央工作機關(guān)中有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍之界定。由于并不是所有的黨中央工作機關(guān)都有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，因而，我們必須運用一定的標準即黨內(nèi)法規(guī)制定主體的標準，對黨中央工作機關(guān)中有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主體范圍進行準確界定。

對此，學術(shù)界爭議較大。一是對外管理職能標準，即黨中央工作機關(guān)只有具有對外管理職能時，才具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[5]（P169）。二是單一職能標準，即“以具有某一方面的職能單一性為甄別和界定標準”[2]，黨中央工作機關(guān)只有具有某一方面的單一職能時，才具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。三是領(lǐng)導或管理職能標準，即黨中央工作機關(guān)只有具有領(lǐng)導或管理職能時，該黨中央工作機關(guān)才能具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)[12]。領(lǐng)導或管理職能應(yīng)是判斷某一黨中央工作機關(guān)是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的標準，因為領(lǐng)導或管理職能不同于服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障、指導職能，只有當某一黨中央工作機關(guān)具有領(lǐng)導或管理職能時，其才必須制定出臺具有普遍適用性、反復適用性的黨內(nèi)法規(guī)來約束其領(lǐng)導或管理對象，否則，無權(quán)或無須制定出臺具有“剛性”的黨內(nèi)法規(guī)來約束其服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障、指導對象。至于該領(lǐng)導或管理職能是否必須對外，則無必要，因為黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，雖然其在某種條件下也具有“溢外”效力[3]（P14）。

以領(lǐng)導或管理職能為標準，我們可以具體界定黨中央工作機關(guān)中有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的主體范圍。一是黨中央辦公廳。由于黨中央辦公廳是黨中央的綜合部門，其主要履行服務(wù)、協(xié)調(diào)和保障職能，而不具有領(lǐng)導和管理職能，因而不具有中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不是中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，黨中央辦公廳只是承擔黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導工作，并不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。從實踐來看，黨中央辦公廳也并未制定過黨內(nèi)法規(guī)。二是黨中央職能部門。由于黨中央職能部門行使相對獨立的管理職能，因而有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，是中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，且是最主要主體。三是黨中央辦事機構(gòu)。黨中央辦事機構(gòu)主要履行綜合性服務(wù)職能，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責，

可以成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。四是黨中央派出機關(guān)。學界爭議的焦點在于黨中央派出機關(guān)能否以自己名義履行領(lǐng)導和管理職能，如果能以自己名義履行領(lǐng)導和管理職能，則其就是中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，反之，不能具有中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不能成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。就目前唯一的黨中央派出機關(guān)即中央和國家機關(guān)工作委員會而言，由于其能夠以自己名義履行領(lǐng)導和管理職能，所以其有權(quán)制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

“黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，一方面，調(diào)整對象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機關(guān)及其工作人員;另一方面，調(diào)整事項上往往既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域的事務(wù)”[1]（P49），因而，黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)實際上兼具黨內(nèi)法規(guī)與國家立法雙重屬性，否則，黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)便無權(quán)約束政府機關(guān)及其工作人員。從實踐來看，黨政機關(guān)聯(lián)合制定的中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)往往由黨中央工作機關(guān)領(lǐng)導機構(gòu)會議審議批準，而不是由國家機關(guān)或黨政機關(guān)聯(lián)席會議審議批準。所以，參與聯(lián)合制定中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的國家機關(guān)實際上是以國家立法機關(guān)身份出現(xiàn)的，并沒有獲得中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不能成為中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

第三，中紀委不屬于中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體。考慮到“制定黨內(nèi)法規(guī)必須有明確的權(quán)力依據(jù)，需要在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中專門授權(quán)”[11]（P270-271），

對中紀委在黨內(nèi)法規(guī)制定中地位的界定應(yīng)從黨章和《制定條例》的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，從中紀委在黨組織及在黨內(nèi)法規(guī)制定體制中的地位出發(fā)，否則，就會成為純粹理論上的“自說自話”。具體言之，盡管中紀委與中央委員會同由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，并對其報告工作，但黨章并未將中紀委規(guī)定在其第三章“黨的中央組織”中，即黨章并沒有賦予中紀委黨的中央組織地位，以黨章為依據(jù)，不能將中紀委定位為黨的中央組織及中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，考慮到中紀委畢竟由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，且由黨章第八章“黨的紀律檢查機關(guān)”專門作出規(guī)定，中紀委作為黨的最高紀律檢查機關(guān)，地位比較特殊，不同于一般的黨中央工作機關(guān)，其地位應(yīng)介于黨的中央組織與黨中央工作機關(guān)之間[2]。

此外，根據(jù)《制定條例》第3條，黨的中央組織、中紀委及黨中央工作機關(guān)和省級黨委是黨內(nèi)法規(guī)制定的主要主體，這就意味著中紀委既不是黨的中央組織，也不是黨中央工作機關(guān)，而是一種獨立的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。那些以中紀委與黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力相同為理由，而將兩者制定的黨內(nèi)法規(guī)并稱為部委或部門黨內(nèi)法規(guī)的觀點有待商榷[6]，因為中紀委畢竟不是黨中央工作機關(guān)，且《制定條例》將中紀委排在黨的中央組織之后、黨中央工作機關(guān)之前，意味著中紀委在黨內(nèi)法規(guī)制定中的地位比較特殊，應(yīng)介于黨的中央組織和黨中央工作機關(guān)之間，其制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是一種獨立類型的黨內(nèi)法規(guī)即中紀委黨內(nèi)法規(guī)[10]（P3）。盡管中紀委地位具有一定的特殊性，但根據(jù)《制定條例》相關(guān)規(guī)定，中紀委制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級相同，這是不可混淆的。

（二）厘清中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限

第一，完善黨中央工作機關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時的授權(quán)規(guī)定。

一是明確黨中央工作機關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時的授權(quán)期限。黨中央工作機關(guān)被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的事項是中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該規(guī)定的事項，只是由于目前制定中央黨內(nèi)法規(guī)的條件不成熟，才暫時由黨中央工作機關(guān)代為先行制定黨內(nèi)法規(guī)。黨中央工作機關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時必須有明確的授權(quán)期限，否則，黨中央工作機關(guān)就會事實上具有黨的中央組織具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，達不到黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)制定的目的?？紤]到國家授權(quán)立法的期限不得超過五年，黨中央工作機關(guān)在被授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)時的授權(quán)期限應(yīng)不得超過三年，這是因為黨內(nèi)法規(guī)兼具法律與政策的雙重屬性，不具有與國家立法同樣的穩(wěn)定性，且應(yīng)保持一定的靈活性，所以，不宜規(guī)定太長的授權(quán)期限，但授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。二是建立黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)制定結(jié)束后的反饋機制。

被授權(quán)的黨中央工作機關(guān)應(yīng)當在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)的黨中央報告該黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)決定的具體實施情況，并提出是否需要制定有關(guān)中央黨內(nèi)法規(guī)的意見;需要黨中央繼續(xù)授權(quán)的，黨中央工作機關(guān)可以提出相關(guān)意見，由黨中央決定。三是明確禁止被授權(quán)的黨中央工作機關(guān)“再授權(quán)”。為了避免被授權(quán)的黨中央工作機關(guān)授權(quán)或變相授權(quán)其他機關(guān)行使其被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，明確規(guī)定被授權(quán)的黨中央工作機關(guān)應(yīng)當嚴格按照授權(quán)決定行使被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，不得將其被授予的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)或變相授權(quán)給其他機關(guān)。這里需要說明的是，作出這樣的規(guī)定并非“杞人憂天”，因為實踐中已經(jīng)出現(xiàn)有些省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體將其具有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)授權(quán)給其他機關(guān)的情況。

第二，科學劃分黨中央工作機關(guān)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。一是科學劃分黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與其常設(shè)辦事機構(gòu)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是黨組織的“特殊板塊”，將黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)定位為黨中央工作機關(guān)較為適宜。

按照領(lǐng)導或管理職能標準，只有黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)才應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其他黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但前述黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)均是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，均應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這就涉及如何劃分黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與其常設(shè)辦事機構(gòu)之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限問題。我們可以借鑒《立法法》關(guān)于人大與其常委會之間立法權(quán)限的劃分規(guī)定，考慮將涉及貫徹黨中央重大決策、涉及黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)重大決策和重大問題的中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，將其他涉及黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)日常事項的中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)劃分給黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)。二是科學劃分黨中央工作機關(guān)“一身二任”時黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。

不同黨中央工作機關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)都是一致的，都是就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，因而，不同黨中央工作機關(guān)之間黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分的依據(jù)就是其各自的職權(quán)范圍。當有的黨中央工作機關(guān)存在“一身二任”現(xiàn)象時，如果其以黨中央職能部門身份履行職責，只能就黨中央職能部門職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，如果其以黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)身份履行職責，只能就黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的常設(shè)辦事機構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。以此為依據(jù)，這“兩個”中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分問題就解決了。

（三）健全中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)監(jiān)督機制

第一，改進前置審核機制。為了避免因中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體“自己監(jiān)督自己”而導致前置審核機制“失靈”，應(yīng)改進前置審核機制，在前置審核機制中加入外部監(jiān)督，即當中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)草案由黨中央工作機關(guān)所屬法規(guī)工作機構(gòu)起草時，就不能再由其進行前置審核，而應(yīng)交由其他主體進行前置審核，甚至可以交由上級黨內(nèi)法規(guī)制定主體所屬的法規(guī)工作機關(guān)進行前置審核，以充分發(fā)揮前置審核機制的事先把關(guān)作用，保證監(jiān)督實效。

第二，完善備案審查機制。針對當前中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制中缺乏黨員參與問題，應(yīng)加強黨員參與備案審查的程序機制建設(shè)，通過制定相關(guān)程序規(guī)則，對黨員參與備案審查的具體程序作出詳細規(guī)定，使廣大黨員圍繞報備黨內(nèi)法規(guī)的政治性、合理性、合法合規(guī)性、規(guī)范性等提出自己的意見、建議，論證該黨內(nèi)法規(guī)實施后可能造成的影響。通過多方面征求和吸收廣大黨員的意見，可以將報備主體、審查主體及廣大黨員有機銜接起來，增強黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的實效，增強備案審查結(jié)果的針對性和可操作性。此外，要對黨員參與備案審查的程序性權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，如賦予黨員提起對某項黨內(nèi)法規(guī)進行備案審查建議的權(quán)利，以實現(xiàn)主動審查與被動審查的有機銜接。

四、結(jié) 語

黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一的連接點，是中國法治的最鮮明特色所在，在中國法治建設(shè)進程中具有無可替代的重要作用。我們必須進一步健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制，厘清黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定前提和基礎(chǔ)。一是適時修改黨章，明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限，為不同黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限劃分提供明確的黨章依據(jù)，如果僅以《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限，可能產(chǎn)生與其他黨內(nèi)法規(guī)不銜接、不協(xié)調(diào)，甚至相互沖突的問題，降低黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限的權(quán)威性。二是通過修改或解釋《制定條例》的途徑，對其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體范圍及其權(quán)限劃分進行準確界定。其中，就中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定黨的全國代表會議、中央書記處是不是中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體;就中紀委黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定中紀委機關(guān)是不是中紀委黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及中紀委是否有權(quán)制定條例名稱類黨內(nèi)法規(guī);就省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體而言，主要是界定省級黨的代表大會是不是省級黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及省級黨的委員會與省級黨委常委會之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限劃分。

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責任編輯：陳文杰

Research on the Inner-Party Law Making Power of Working Organs of the CPC Central Committee

Yi Shiguo， Zheng Jieyi

Abstract：

The inner-party law making power of the central working organ occupies an important position of “connecting the preceding and the following” in the whole inner-party law making system. There are some problems in the inner-party regulation making power of central working organs， such as unclear subject scope， vague authority and poor supervision effect. Therefore， we should accurately define the subject scope of inner-party regulation making power of central working organ， clarify the permissions of inner-party regulation making power of the central working organ， improve the supervision mechanism of the inner-party regulation making power of the central working organ， and constantly improve the normative system of the inner-party regulation making power of the central working organ to ensure its standardized exercise.

Key words：

working organ of the CPC Central Committee， inner-party regulations， formulation subject， formulation power