延續(xù)集體：安置社區(qū)統(tǒng)合治理的組織模式及其運行

王麗惠

[摘 要]安置社區(qū)是農(nóng)民市民化的重要場域。農(nóng)民市民化離不開集體的幫助和引導，安置社區(qū)治理秩序的重構要發(fā)揮集體的統(tǒng)領和托舉功能。安置社區(qū)套用城市商品小區(qū)社區(qū)“社居制+物業(yè)服務”的管理體制并不契合其治理需求、治理基礎和治理體系。公共品供給不足和公共秩序重塑壓力大是安置社區(qū)面臨的主要問題，應找回類似村委會基層組織的負責制、有權威的“屬地組織”，實現(xiàn)基層賦權和治理下沉?！凹瘓F公司+社區(qū)中心+物業(yè)企業(yè)”的“三方一體”共治體制，通過延續(xù)村社集體的統(tǒng)合功能，彌合了城市管理體制中的治權分割分散縫隙，再生產(chǎn)了“半熟人社會”的自治，塑造了安置社區(qū)的良好治理秩序。

[關鍵詞]城市安置社區(qū);延續(xù)集體;統(tǒng)合治理;“三方一體”

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）06-0078-09

一、問題的提出

城市化是現(xiàn)代化的重要主題，也引發(fā)社會治理模式深刻變革。安置社區(qū)是我國城市化進程中的特殊社區(qū)類型，具體可以分為完全安置小區(qū)構成的單一型安置社區(qū)、安置小區(qū)和商品小區(qū)組合構成的混合型安置社區(qū)、安置小區(qū)和農(nóng)村社區(qū)組合構成的混合型安置社區(qū)三種類型。一般而言，安置社區(qū)在體制上都為“村轉居”社區(qū)。混合型安置社區(qū)或以城市小區(qū)，或以農(nóng)村社區(qū)治理為主導，仍沿用既有管理體制，組織模式重塑必要性低，本文對此不作討論。本文討論的安置社區(qū)特指完全安置小區(qū)構成的單一型安置社區(qū)。

安置社區(qū)具有“亦城亦鄉(xiāng)”特點，又被稱為“過渡型”社區(qū)，社區(qū)居民由農(nóng)民轉化而來，納入城市社保、不再享有土地。安置社區(qū)是農(nóng)民市民化的重要場域，其空間上隸屬于城市社區(qū)，是特殊的城市社區(qū)類型。從全國來看，安置社區(qū)內的住宅小區(qū)產(chǎn)權性質既有集體所有也有國有，社區(qū)有一定的征拆返還資產(chǎn)和補償，主要用作社區(qū)經(jīng)濟收益或集體經(jīng)濟收入來源。安置社區(qū)采用城市社區(qū)管理體制，不再實行村民自治，其內住宅小區(qū)實行物業(yè)管理模式。安置社區(qū)“由鄉(xiāng)至城”的結構性嬗變引發(fā)諸多治理難題，尤其體現(xiàn)在公共品供給匱乏、治理弱化方面。農(nóng)民“洗腳上樓”卻沒有“洗腦進城”，仍保留鄉(xiāng)土社會生活習慣和生活模式，城市流動人口的入住也加劇了治安隱秘性，這些都使安置社區(qū)比商品小區(qū)社區(qū)面臨更復雜的治理問題。

關注安置社區(qū)的治理體制，是對由鄉(xiāng)村向城市過渡型社區(qū)和城市特殊社區(qū)類型社區(qū)的治理模式的研究探索，有利于豐富我國城市社區(qū)治理體制。

安置社區(qū)治理的相關研究體現(xiàn)在三個方面。一是探討安置社區(qū)的治理對象與內容，主要包括關注社區(qū)的空間治理秩序[1][2][3]、生活治理秩序[4]、行為規(guī)范秩序[5][6]等方面。二是探討安置社區(qū)的治理機制，大部分研究認為，應發(fā)揮行政、市場、村社傳統(tǒng)三方面機制的作用，促進紀律、契約、禮俗即“權、法、禮”三元治理規(guī)則的分工合作[7][8][9][10]。三是探討安置社區(qū)的治理體制，認為構建村居雙重管理符合安置社區(qū)的雙面社會形態(tài)，也能形成治理合力[11]，也有研究主張建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理體系，按照城市社區(qū)理順管理體制、推動集體經(jīng)濟組織市場化改革[12]。可見，已有研究對于安置社區(qū)治理內容、對象和治理機制的探討較為豐富，但對于安置社區(qū)治理體制的關注明顯不足。對于如何將共識性的“行政、市場、村社傳統(tǒng)”三個機制上升為合理化的管理體制安排的研究尤其缺位。

本研究以城市安置社區(qū)的治理體制為探討對象，關注各治理主體權力、責任、職能的組織化配置與運行模式，宏觀層面包括國家城市管理體制在安置社區(qū)的運行，微觀層面包括安置社區(qū)在地化的人財物具體組合架構。農(nóng)民市民化離不開集體的幫助和引導，安置社區(qū)治理秩序的重塑也要發(fā)揮集體統(tǒng)領和托舉作用。公共品供給不足和公共秩序維持壓力大是安置社區(qū)面臨的主要治理問題，當下安置社區(qū)套用城市商品小區(qū)社區(qū)“社居制+物業(yè)服務”的管理體制，不僅無法解決以上問題，也不契合安置社區(qū)的治理需求、治理基礎和治理體系。對此，應重構或找回類似村委會基層組織的負責制、有權威的“屬地組織”，實現(xiàn)基層賦權和治理下沉。田野調查顯示，武漢安置社區(qū)“集團公司、社區(qū)中心、物業(yè)企業(yè)”“三方一體”的組織模式延續(xù)了村社集體的功能，實現(xiàn)了統(tǒng)合治理效能。

二、基本平衡式秩序：城市社區(qū)的分散式治理體制

作為城市社區(qū)類型之一，安置社區(qū)也采用了城市商品小區(qū)社區(qū)的“社居制+物業(yè)服務”管理體制。城市社區(qū)在行政區(qū)劃上設置了社區(qū)居委會這一基層組織，作為基層政府的延伸，管理屬地范圍的人口和提供公共服務;在社區(qū)內住宅小區(qū)推行市場化的物業(yè)管理。由于社區(qū)居委會對物業(yè)企業(yè)（以下簡稱物企）并沒有領導關系，物企與業(yè)主群體又形成了“一對多”的契約關系，城市社區(qū)管理體制運行呈分散式結構并缺乏治理統(tǒng)合。

（一）物業(yè)合同管理與多元博弈

住宅小區(qū)是城市社區(qū)的基本單元，小區(qū)物業(yè)管理也成為城市社區(qū)治理的樞紐。物業(yè)管理在運行上呈現(xiàn)明顯的分散型結構。一是物業(yè)管理的買賣合同關系是軟約束治理機制。物企是市場的私法范疇主體，以市場資源力量供給公共品以滿足業(yè)主需求，在維護小區(qū)秩序上缺乏強制力。二是物業(yè)管理的內部結構是物企與業(yè)主間的“一對多”博弈關系。物企要面對標準不同、需求不同的分散的個體業(yè)主，“眾口難調”下難以培育整合秩序，只能形成平衡秩序。三是物業(yè)管理的外部結構是“國家-社會”關系斷裂下的多元社會主體的權力博弈。基層政府對物企、開發(fā)商、業(yè)主間的間接監(jiān)督關系使社區(qū)治理缺乏國家權力的有效介入和統(tǒng)合。當前國家權力對物業(yè)管理的介入主要是以司法權輸送的，但司法調整具有個案性、救濟性，秩序調整成本高，缺乏總體性塑造。社會治權是多元化、彌散化的，公共秩序的形成離不開國家權力的引領。物業(yè)糾紛中矛盾最大的是房屋質量糾紛，牽涉開發(fā)商、物企等多主體，尤其需要國家權力的介入調整。物業(yè)矛盾具體為7個方面：（1）房屋質量問題;（2）共用部位維護;（3）違建與住改商管理;（4）社區(qū)治安維護;（5）業(yè)主自治權;（6）物業(yè)收費和合同關系（以前期物業(yè)合同未經(jīng)招投標為由，主張物業(yè)合同無效）;（7）車位。

從以上7類主要物業(yè)糾紛來看，公共品供給

和公共秩序塑造是城市社區(qū)治理的主要議題。一是共用部位維護糾紛是主要基于鄰里關系、相鄰關系而發(fā)生的業(yè)主間權利博弈，如下水道堵塞導致地板、家具被污水浸泡，侵權責任主體是鄰居而非物企。商品房小區(qū)居住密度大、互相干擾程度高，基于共用部位使用的相鄰糾紛頻發(fā)，物企對此也難以控制。二是環(huán)境維護、占用公共空間、噪音擾民、住改商、違建、車位管理、治安管理等公共秩序維持是業(yè)主群體間“多主體”博弈關系或物業(yè)對個體業(yè)主間“一對多”博弈關系。如有的業(yè)主習慣性亂搭亂建或者亂占廊道，并認為物企沒有執(zhí)法權而拒絕接受管理;有的業(yè)主要求物企提供頂格性管理服務、無限責任，而物企作為合同一方認為只需按照合同約定履行契約義務;再如在治安管理上，物企按照合同規(guī)定配備保安數(shù)量、完成值班和巡視次數(shù)，保證監(jiān)控運行即可，業(yè)主家是否失竊、財物是否被盜則不負賠償責任，而業(yè)主認為物企應對失竊負無限責任。三是業(yè)主對開發(fā)商的房屋質量維權常呈現(xiàn)“孤島”現(xiàn)象，業(yè)主群體內部很難達成集體行動。

城市商品小區(qū)社區(qū)的分散、多元治理導致社區(qū)呈“看得見管不著”的弱治理狀態(tài)，社區(qū)治理中涌現(xiàn)大量細小瑣碎、難以分類、不好處置的“剩余事務”

[13]，并集中冗余為物業(yè)的管理對象。物企作為市場主體又無法化解這些“剩余事務”、難以應對“小事”，城市社區(qū)亟須加強治理統(tǒng)合。

（二）社居制的行政懸控與分散治理

20世紀90年代住房商品化改革和城市化擴張以來，我國確立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心“合署辦公”的“社居制”。

社區(qū)居委會是城市治理體制改革中最早確立的管理主體。2000年《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》要求調整居委會轄區(qū)作為社區(qū)地域，并冠名“社區(qū)”，隨后，全國各省陸續(xù)推進建立“社區(qū)”。一是調整社區(qū)范圍，將“小居委會”調整為“大社區(qū)”規(guī)模，以改變原有的區(qū)域界線不明、轄域資源匱乏和居民依附性差等問題。二是設立“社區(qū)居委會”，構建社區(qū)居民自治管理的體制。居民選舉、政府指導的社區(qū)居委會制度全面鋪開。

城市的發(fā)展及人口聚集，使大量的政府社會管理和公共服務職能向社區(qū)轉移。為聚合政府各部門延伸到社區(qū)的服務事項和資源，

中央提出建立健全社區(qū)服務體系，要求管理服務任務重的社區(qū)成立專業(yè)服務機構、配備社區(qū)專干，按照專干不單干、分工不分家的原則，在社區(qū)黨組織和居委會領導下開展工作。此后，“社區(qū)居委會+社區(qū)服務中心”的管理體制遍地開花。社區(qū)服務中心主要承擔街道和各行政條線委托的事項，成為政府在社區(qū)綜合管理服務的平臺。社區(qū)黨組織為社區(qū)管理的領導主體，領導社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心開展工作，討論決定社區(qū)建設和管理中的重要問題，實施黨的政策和組織基層黨建。社區(qū)黨組織（黨委或黨支部委員會）、社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心成員采取交叉任職和任務統(tǒng)一安排、人員統(tǒng)一管理的“合署辦公”，由此形成了“一委一居一站（中心）一辦”的“社居制”。

社區(qū)居委會是基層政府行政管理和公共服務的延伸，具有明顯的行政化屬性，這導致城市社區(qū)的懸浮性治理薄弱。社區(qū)居委會是城市治理的基層組織，是基層政府的代理人，主要負責完成街道政府和各條線部門的行政任務，如人口管理、社保辦理、民政工作等，行政化色彩濃厚。

社區(qū)居委會工作主要是聽取街道開會布置任務、與街道簽訂目標責任書、接受各部門檢查考評，工作程序和方式也由街道規(guī)定[14]（P217）。社區(qū)居委會工作以政務辦理、數(shù)據(jù)搜集、信息平臺維護等形式展開，工作模式以臺賬化和辦公室化為主，迎接檢查和材料報送工作繁重。

社區(qū)居委會的網(wǎng)格化治理在數(shù)據(jù)信息掌控上有優(yōu)勢，但在推進中也存在運行成本過高、持久性不強、弱化社區(qū)自治、網(wǎng)格泛化等問題[14]（P19） 。社區(qū)居委會工作缺乏聯(lián)結、動員居民群眾的廣泛性與實效性。

社區(qū)居委會的治理還存在區(qū)域空間內組織懸置問題。社區(qū)空間內的組織體制和人口關系是治理規(guī)制的重要機制[15]。

社區(qū)居委會十余名工作人員管理和服務兩三千戶居民，治理關系松散。社區(qū)居委會對居民糾紛傾向引導專業(yè)化解決，即由司法訴訟或行政機關化解。

社區(qū)居委會人員很少在街頭、廣場、單位和商業(yè)小區(qū)等空間發(fā)揮治理作用，社區(qū)內為板塊管理和職能管理而非屬地管理。“社區(qū)不僅僅是人的匯集，也是組織制度的匯集。社區(qū)與其他社會群體的最終的、決定性區(qū)別是組織制度，而不是人”[16]（P104）。區(qū)域空間內組織懸置使“社區(qū)在現(xiàn)代社會的重新發(fā)現(xiàn)”失之闕如[16]（P104）。社區(qū)居委會的工作人員流動性大，缺乏晉升渠道，對優(yōu)秀人才的崗位吸引力有限。社區(qū)專干社會化招聘，大多不是本社區(qū)人，缺乏工作歸屬感。

城市社區(qū)個體化的社會關系、多元化的治理主體、分散化的治權體系及懸浮性的組織結構使城市社區(qū)治理呈現(xiàn)強博弈弱治理的“基本平衡式”治理秩序?！盎酒胶馐健敝卫碇刃蛐纬捎诔鞘猩鐓^(qū)“政-社”“物企-業(yè)主”等多主體間弱聯(lián)結的分散型治理體制基礎之上，契合城市個體化的社會結構。城市社區(qū)分散型治理體制盡管從微觀上會導致各社區(qū)參差不齊、不穩(wěn)定的治理秩序，但能夠形成總體平衡穩(wěn)定的治理秩序。

三、安置社區(qū)統(tǒng)合治理的內在邏輯

安置社區(qū)在治理基礎、治理需求和治理體系上與商品小區(qū)社區(qū)有異質性差別。安置社區(qū)位于城市空間，但具有“亦城亦鄉(xiāng)”的二元性。

從治理基礎看，安置社區(qū)內有“半熟人社會”的社會結構和親密聯(lián)系的社會關系，治理機制重合作輕博弈、重凝聚輕區(qū)隔。商品小區(qū)市場化物業(yè)合同管理下的業(yè)主間、物企與業(yè)主間多重博弈關系反而會消解安置社區(qū)的治理基礎優(yōu)勢。從治理需求看，農(nóng)民“上樓”以后公共品購買意愿和能力較低，對集體經(jīng)濟組織兜底福利供給仍有很強的依賴性。從治理體系看，“村轉居”后的村集體對居民仍有治理權威和組織動能，商品小區(qū)社區(qū)居委會則是高度行政化的。這些導致安置社區(qū)的治理需求與體系根本不同于商品小區(qū)社區(qū)，城市社區(qū)分散式治理體制并不契合安置社區(qū)。安置社區(qū)難以建立“基本平衡式”治理秩序，需要延續(xù)集體功能建立統(tǒng)合式治理（見表1）。

（一）公共品供給的集體統(tǒng)合需求

安置社區(qū)存在公共品供給困窘和私人購買公共品意愿低的雙重性。農(nóng)村路水電基礎設施、環(huán)境綠化美化、衛(wèi)生整治、垃圾清運和公共空間改造等公共品都是由國家項目或者集體經(jīng)濟負擔的，不需要農(nóng)民市場化購買。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)存在較大差別，前者的基礎設施由國家負擔而后者的公共服務由國家負擔。農(nóng)民習慣于“上樓”前的集體“福利性”公共品供給，對于城市化后要支付小區(qū)道路、公共設施維護等費用難以適應。安置小區(qū)建筑設施管理維護需要居民負擔，還普遍存在配套設施不足、建筑質量差等問題，尤其消防管道、房屋漏水等方面維護常需要動用大量維修基金。許多早期安置小區(qū)并沒有繳納維修基金，更是加重了支付負擔。

物業(yè)費收取困難也是安置小區(qū)的共性問題。農(nóng)民長期保持著“低收入低消費”的生活模式，在農(nóng)村除了基本生活必需品支出外，農(nóng)民幾乎沒有開支。安置小區(qū)要收取物業(yè)服務費用也遭到農(nóng)民抵觸。征地拆遷大多發(fā)生在城郊農(nóng)村，其中，中高齡老年農(nóng)民依靠種植蔬菜為收入來源或抵消一些消費開支，“上樓”居住使他們失去了土地生產(chǎn)資料，如此情況下要收取物業(yè)費就更加困難。物業(yè)收費低、物業(yè)費收取困難，導致安置社區(qū)陷入管理落后、設施老化破損、環(huán)境臟亂差的“衰敗”循環(huán)，雖套用城市物業(yè)管理制度，卻無法像城市社區(qū)一樣正常運轉。

基于農(nóng)民是安置社區(qū)主體居民的事實，延續(xù)農(nóng)村低福利兜底的公共品供給模式仍具有現(xiàn)實需求。征地拆遷后，村集體經(jīng)濟組織往往能得到土地、房屋等不動產(chǎn)的征拆補償或土地返還，這些集體經(jīng)濟收入可作為安置社區(qū)基礎設施建設和物業(yè)費等公共品供給的補貼來源。

（二）公共秩序維持的集體統(tǒng)合情境

安置社區(qū)的公共秩序維持壓力與動能遠大于商品小區(qū)。農(nóng)民“上樓”以后，行為規(guī)范如何從鄉(xiāng)土規(guī)則轉向城市生活規(guī)則是城市社區(qū)治理的新議題，由此也使日常生活秩序的塑造成為安置小區(qū)治理的核心內容之一。受農(nóng)村社會生活方式影響，安置社區(qū)內毀綠種菜、廊道堆放、無序停車、隨意晾曬等現(xiàn)象比較突出。這也是多方面原因導致的。一是農(nóng)民與市民生活規(guī)則的內涵差異導致行為外延不同。農(nóng)民對空間利用、土地利用的認知、理解和審美都與市民不同，城市生活規(guī)范重美觀而農(nóng)村生活規(guī)范重實用。譬如，在農(nóng)民意識和觀念里，土地用于種菜比綠化更有價值;公共空間用于擺放雜物、晾曬也是農(nóng)村日常生活的慣習。二是農(nóng)民與市民生活方式差異。農(nóng)民“上樓”以后，仍有擺放農(nóng)具、農(nóng)用三輪車的需要，導致安置社區(qū)的空間利用更顯雜亂無章，增加了物業(yè)管理壓力。

在安置社區(qū)內重塑生活秩序既是農(nóng)民市民化的面向，也是城市社區(qū)管理的要求。集體曾在農(nóng)民鄉(xiāng)村生活中發(fā)揮著重要的組織和兜底作用，農(nóng)民“上樓”以后的市民化也離不開集體的引導和托舉。農(nóng)民購買物業(yè)服務意愿和能力都很低，限制了物業(yè)費收繳數(shù)額和收繳率，導致物業(yè)人員不足。物企作為市場主體沒有執(zhí)法權，也對公共秩序的塑造缺乏約束力。在此情況下，安置小區(qū)生活治理尤其要賡續(xù)集體傳統(tǒng)，發(fā)揮集體作用。

集體統(tǒng)合生活秩序重塑體現(xiàn)在組織自治和引領物業(yè)管理兩方面。“半熟人社會”的人際關系和“共同體”傳統(tǒng)支撐了安置小區(qū)的“自治”效能基礎?！鞍胧烊松鐣辈粌H指成員的了解程度，更包含成員聯(lián)結、連帶和彼此約束的親密關系，村民在紅白事禮俗、社會交往上仍保持互動，有利于培育自治資源和關聯(lián)。安置小區(qū)居民共同體意識強，原村民仍有社區(qū)榮譽感與認同感，生產(chǎn)社區(qū)凝聚力和公共性。城市社區(qū)則完全是個體化、陌生化的，社區(qū)弱認同、弱合作、弱聚合、強博弈，難以形成居民自治。安置小區(qū)內生的自治機制需要集體的組織加以激活，否則就會因為居住空間的疏離遭遇瓦解。集體可通過組織公共文化活動、組織巡邏或志愿者隊伍、發(fā)揮積極分子樓棟長作用等激活自治。此外，集體統(tǒng)合小區(qū)物業(yè)，以簡約化、兼業(yè)化和自治性的物業(yè)管理運行模式，發(fā)揮集體權威和“半熟人社會”人情、面子治理功能，可以有效促進生活秩序的重塑。

四、延續(xù)集體與安置社區(qū)統(tǒng)合治理的組織架構

為了加強城市社區(qū)治理、延續(xù)村集體組織在安置社區(qū)中的治理績效，武漢探索出“集團公司+社區(qū)中心+物企”的“三方一體”共治體制。

2013年武漢出臺了《關于建立健全街道和社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)聯(lián)動服務機制的實施意見（試行）》，要求建立街道和社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物企“三方聯(lián)動”機制。參照該規(guī)定，許多安置社區(qū)充分發(fā)揮集體作用，設立了集團公司、社區(qū)中心和物企“三方聯(lián)動”機制?！叭健敝黧w不僅形成了協(xié)同聯(lián)動關系，更是實現(xiàn)了“一體化”運行。

（一）“三方”主體的分設架構

“三方”主體，即集團公司、社區(qū)中心和物企，分別發(fā)揮經(jīng)濟、行政和物管的功能，以集體為樞紐加強統(tǒng)合治理，構建兜底負責公共品供給、能夠處理“剩余事務”的基層“屬地組織”，緩解了城市社區(qū)分散治理體制的弱治理問題。

1.成立由集體經(jīng)濟組織轉換而來的“以村養(yǎng)居”式集團公司。撤村建居后，原集體經(jīng)濟組織注冊為集團公司，成立有限責任制的法人組織，是全體股民（原戶籍村民）的代理人。集團公司負責安置社區(qū)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，工作人員是原村委會干部，服務對象是全體股民，承擔公共建設和公益事業(yè)的開支。一般而言，拆遷“上樓”的村組都有基于土地、房屋等補償?shù)募w經(jīng)濟收入，再以此購置廠房、物業(yè)等固定資產(chǎn)獲得孳息收益為集團公司即原村民集體所有，用于公益事業(yè)建設。集團公司具有統(tǒng)籌支配資源的能力，既是社區(qū)資產(chǎn)管理者，也是社區(qū)公益開支供給者。

2.設立延伸基層政府行政管理和組織居民自治的社區(qū)中心。社區(qū)居委會與社區(qū)服務中心合署辦公，統(tǒng)一場所和人員，稱為“社區(qū)中心”。社區(qū)中心對接街道行政管理，工作人員是社會化招聘的社區(qū)專干，服務對象是轄區(qū)內的所有居民，包括外來購房戶和租房戶。社區(qū)中心工作主要是黨建、證件辦理、社會救濟、戶籍管理、信息搜集、惠民事項等。社區(qū)中心是街道政府行政化工作在社區(qū)的延伸，雖存在“行政拖拽”，但能借助村民自治傳統(tǒng)發(fā)揮居民自治作用。譬如，社區(qū)專干雖是社會化招聘，但主要為原本村大學生，有社區(qū)歸屬感、榮譽感。社區(qū)中心聯(lián)結、動員居民能力強，社區(qū)大多設有樓棟長，每年有600元補貼，由熱心公益、愛管“閑事”的積極分子擔任，在盯防傳銷、詐騙及調解糾紛上成為治理幫手。每個樓棟還有黨小組組長，負責通知主題教育、

學習、會議的時間及發(fā)放相關材料。原村民代表轉換為居民代表，在資金支出、設施建設等事項上參與議事、表決。社區(qū)內群眾組織發(fā)達，有老年人組成的“婆婆志愿隊”，每天下午在社區(qū)內開展治安巡邏。

3.組建集體經(jīng)濟兜底運轉的“半市場化”物業(yè)管理。安置社區(qū)套用物業(yè)管理，物企是集團公司投資的獨立子公司，收取物業(yè)費和管理公用設施。物企雖是自負盈虧的市場主體，但仍延續(xù)鄉(xiāng)村自我服務的特點。在運行目標上，物企不以經(jīng)濟效益而是以服務居民為中心，集團公司為原村民補貼物業(yè)費，使原村民的物業(yè)費遠低于外來購房業(yè)主。如武漢J街道某安置小區(qū)的物企每個月電費都要虧損兩三萬，靠集團公司填補。在人員構成上，物企聘用的主要是本村村民，既解決了村民就業(yè)問題，也使物業(yè)服務的開展充滿“自己人”邏輯，這種簡約化、自治化的物業(yè)運行更適合安置社區(qū)。

（二）“三方一體”的組織銜接與聯(lián)動

安置社區(qū)“三方”主體通過人員統(tǒng)籌使用、崗位統(tǒng)一調配、資源相互共享、責任共同承擔形成一體化工作機制，盤活治理資源增強社區(qū)治理效能。

“三方一體”組織關系的基礎是“人員一體”。集團公司、社區(qū)中心和物企各有其崗位職責，集團公司人員由原村干部組成，享有社區(qū)管理決策權，

社區(qū)中心和物企從事專職化管理工作，形成“決策+專職”工作的崗位分工（見表2）。

集團公司享有決策權，既因為它經(jīng)營和支配集體經(jīng)濟收入，也源于其人員是原村“兩委”老班子，是村民選舉的，威望很高。集團公司由約五名干部構成，人員收入高出社區(qū)中心和物業(yè)兩倍多。與城市社區(qū)居委會與物企人員間毫無崗位關聯(lián)不同，安置社區(qū)“三方”主體的崗位呈梯度流動和隱性晉升的聯(lián)動格局，物企、社區(qū)中心人員由集團公司選任培養(yǎng)并逐步晉升到集團公司。集團公司人員滿六十歲退休，空缺由社區(qū)中心人員填補。

物企-社區(qū)中心-集團公司人員的梯度流動，有利于崗位激勵、干部培養(yǎng)，使社區(qū)干部沉得下去、升得上來。

物企和社區(qū)中心人員到集團公司崗位流動的過程就是后備干部培養(yǎng)和轉型為社區(qū)治理領導型干部的過程。從物企、社區(qū)中心崗位到集團公司崗位需經(jīng)歷“選任-培養(yǎng)-提名-考察-選舉”等環(huán)節(jié)。社區(qū)中心人員是集團公司從本村大學生中選拔招錄作為后備干部培養(yǎng)的，好的苗子招來之后放到物業(yè)、

社區(qū)中心一線崗位歷練。社區(qū)中心人員進入集團公司崗位的關鍵是成為社區(qū)“兩委”成員，要經(jīng)過集團公司提名、街道考察、居民代表和黨員選舉三個環(huán)節(jié)。其中，集團公司提名是最重要的，一般而言，街道會尊重集團公司的提名權。被提名的干部還要經(jīng)過居民代表和黨員的差額選舉，

不是農(nóng)村選舉的推選，而是居民認證或認可程序。

“三方一體”組織銜接的另一機制是“資源一體”。通過經(jīng)濟資源和人力資源的“一盤棋”，盤活治理效能。經(jīng)濟資源上，社區(qū)中心經(jīng)費由街道撥款、專款專用，除幾十萬元的惠民資金外，無可支配經(jīng)濟資源。故而，社區(qū)中心建設和管理的相關費用就由集團公司供給和統(tǒng)籌。集團公司的后勤補給，極大地充裕了安置社區(qū)公共品資源。集團公司支撐了社區(qū)活動空間、廣場長廊、老年活動中心和棋牌室的建設，為居民參與公共生活

奠定了基礎，使原本資源匱乏的安置社區(qū)變成了高福利社區(qū)。人力資源上，“三方”主體分工不分家，雖各方分工不同，但在應急、重大等事件處理上是合力聯(lián)動，以“集中力量辦大事”，如遇管理問題或矛盾，“三方”人員都會第一時間到場，遇有物業(yè)費收不上來，社區(qū)和公司人員會上門做解釋工作。

“責任一體”也是“三方一體”的組織銜接機制。集團公司對安置社區(qū)負屬地責任，社區(qū)中心和物企負主管責任，盡管“三方”責任目標不同，責任范疇卻高度競合。集團公司雖是經(jīng)營集體經(jīng)濟的簡約企業(yè)制組織，但因其承續(xù)了村委會的屬地責任，在“條塊結合，以塊為主，分級管理”體制下[17]，依托街道人財物管理權的下放，履行維護社會穩(wěn)定的包保責任[18]和民生保障的公共職責。

街道對集團公司的考核是以維護社區(qū)穩(wěn)定和安全為目標責任的。街道對社區(qū)中心的考核以社會治安、消防安全、矛盾化解為內容，且對社區(qū)中心進行總體考核而非條線工作考核，使社區(qū)中心的實質責任亦是維護社區(qū)穩(wěn)定安全。集團公司和社區(qū)中心的責任競合塑造了“三方”的共同責任關系。

五、基層賦權與安置社區(qū)統(tǒng)合治理的組織運行

“三方一體”是涵納經(jīng)濟、行政、物管的多元共治體系，通過釋放集團公司的統(tǒng)領作用、激活社區(qū)中心的自治能力和發(fā)揮物企市場化資源補充角色延續(xù)集體功能，構建了類似農(nóng)村基層組織的屬地化管理。這既覆蓋彌合了城市管理體制中的治權分割、分散縫隙，再生產(chǎn)了“半熟人社會”的自治，也兜底了社區(qū)公共品供給。

（一）延續(xù)集體與屬地組織再造

作為“三方一體”的統(tǒng)領，集團公司是集體經(jīng)濟組織的代理，又由原村“兩委”成員構成，發(fā)揮了延續(xù)集體的重要作用。

1.“三方一體”實現(xiàn)了各主體的組織目標整合，延續(xù)了村集體組織的屬地負責制。公共品匱乏和公共秩序重塑一直是安置社區(qū)的治理難題，但物企以市場化營利為目標，遵循“服務而非治理”“履約而非負責”的運轉邏輯，久而久之，安置社區(qū)難以避免出現(xiàn)設施破舊、老化和秩序失管等問題。作為安置社區(qū)

“三方一體”樞紐的集團公司則配置集體經(jīng)濟資源、為村民供給公共品和居住福利，擔綱社會保障兜底的屬地責任。集團公司統(tǒng)領社區(qū)中心和物企的運行，解決了物企營利化下安置社區(qū)公共品匱乏問題。這與許多國家由政府采取一系列重振老舊社區(qū)，出資幫助衰敗社區(qū)重新規(guī)劃與重建，負擔住宅維修成本的做法如出一轍[19]（P10）。集團公司由集團經(jīng)濟組織轉制而來，仍保留“福利保障”的特點，

“村轉居”后，集團公司就是村民的領導。集團公司要保證居民住得舒適、安全、經(jīng)濟，其運行邏輯是負責制而非市場化的。

2.“三方一體”構建了自治聯(lián)動整合機制，以賡續(xù)村民自治傳統(tǒng)來激活社區(qū)中心聯(lián)系組織居民自治的能力。社區(qū)中心是基層政府行政管理和公共服務的延伸，具有高度行政化屬性。由集團公司而非街道統(tǒng)領社區(qū)中心，能夠弱化社區(qū)中心的行政色彩、防止社區(qū)中心懸浮于居民，促進社區(qū)中心治理下沉。發(fā)揮社區(qū)中心聯(lián)系群眾、組織群眾的自治功能，有利于扭轉當下城市社區(qū)建設重社區(qū)營造引發(fā)的治理虛化困境。社區(qū)營造通過藝術或場景布置使社區(qū)更美麗溫馨，但無法激活居民的主體感、責任感、參與感，無法塑造社區(qū)規(guī)范、形成社區(qū)共識，無法把居民對社區(qū)建設的積極性調動起來。

在集團公司領導下，安置社區(qū)的社區(qū)中心通過組織公共活動，動員群眾參與社區(qū)治理激活社區(qū)自治。安置社區(qū)多保留了原村秧歌隊、腰鼓隊、

足球隊，社區(qū)中心在群眾組織發(fā)達的基礎上，將資源投放和工作重心轉移到供給社區(qū)公共活動。社區(qū)中心調整惠民資金的投放方向，將原本用于

社區(qū)營造的惠民資金投到舉辦社區(qū)活動上，激活了群眾的社區(qū)建設參與性。社區(qū)中心通過組織下沉實現(xiàn)了社區(qū)自治績效，脫離了行政拖拽及治理懸浮的窠臼。

（二）統(tǒng)合治理與基層賦權

農(nóng)民“上樓”不僅是居住格局的改變，更是社會結構和農(nóng)民生活方式的巨大變革。農(nóng)民適應城市化生活，樹立城市化的行為規(guī)范離不開集體的幫助和引導。安置社區(qū)采取哪種治理模式，關乎政府以何種模式回應農(nóng)民市民化進程，關乎農(nóng)民未來生活在怎樣的架構里。農(nóng)民“洗腳上樓”后還需要有“洗腦進城”的生活樣式的轉變，此種轉變必然是全域的社區(qū)系統(tǒng)變革。

安置社區(qū)的治理因某些共性痼疾而廣為詬病，如農(nóng)民仍固守鄉(xiāng)土習俗和生活習慣。安置社區(qū)的秩序亂象實際是農(nóng)民賡續(xù)鄉(xiāng)土習俗而與城市生活方式?jīng)_突的棱鏡式映射。這種不適也在農(nóng)民身上發(fā)生，如農(nóng)村有鄰里守望的互動關系，端著碗就去鄰居家聊天，城市生活充滿了隱私的規(guī)制，老人甚覺孤單。

同時，因為拆遷補償?shù)谋└?，賭博、詐騙現(xiàn)象滋生，安置社區(qū)常成為治安黑洞。

安置社區(qū)的治理必然是集移風易俗、規(guī)范確立、組織重整、行為重塑等事項為一體的復雜工程。這要求在體制設計上，需整合多元、新舊管理主體;在治理運行上，必須具有彌散性、滲透性和動員性，捕捉和回應社區(qū)日常治理需求，引導居民行為。依據(jù)?？轮赋龅模?guī)訓的形成以四個機制對主體行為產(chǎn)生影響：單元性（空間分配）、有機性（對活動的編碼）、創(chuàng)生性（時間的積累）、組合性（力量的組合）[20]（P188），即以空間覆蓋、時間連續(xù)和有機組合形成有效規(guī)制秩序，武漢通過“三方一體”的統(tǒng)合治理合力形成了集中整治和日常治理兩個治理機制，塑造了安置社區(qū)的良好治理秩序。

1.集中整治實現(xiàn)基層賦權。集中整治是治理主體和治理權力的雙重聚合，是屬地組織主導的“類聯(lián)合執(zhí)法”行動，實現(xiàn)了基層賦權?！叭健敝黧w通過人員聯(lián)動，針對社區(qū)內重大事件或重點痼疾開展周期性專項治理，形成脈沖式強制管理，高強度地改變社區(qū)的治理堵點，消除問題冗集和堆積。集中整治的主場合是垃圾清理，如J街道的社區(qū)每個月會開展一次垃圾死角清理整治，既可以緩解物企保潔人員不足的壓力，也可以通過高度社區(qū)動員提升治理效能。集中整治還包括對社區(qū)痼疾的矯治和推進移風易俗，如對安置社區(qū)內亂堆雜物、走廊占道、綠化帶種菜、電瓶車亂停、亂拉電線等現(xiàn)象進行聯(lián)動治理。

集中整治具有高度動員性，既以公司、社區(qū)、物企人員共同參與為基礎，也動員了社區(qū)黨員和積極分子，反過來在“合力治理”中強化了主體整合。

2.日常治理實現(xiàn)治權下沉。日常治理即是公司、社區(qū)、物業(yè)“三方”主體常規(guī)性下沉式管理，對基層社區(qū)而言，行政化管理難以形塑秩序，要對人員流動大、治理對象分散、治理事務復雜的居民社區(qū)形成涵蓋性控制，就要形成彌散性的權力網(wǎng)絡，宣傳、巡查等治理運行形成有滲透性的規(guī)制。在宣傳內容上，主要是對社區(qū)管理規(guī)范的宣傳，如禁止高空拋物、亂堆亂放和注意消防安全、治安安全等內容。在宣傳形式上，包括上門宣傳、巡邏車宣傳、宣傳冊宣傳和公共場所宣傳，形成密集的全域宣傳網(wǎng)絡，培育社區(qū)的“文明”空間、“守規(guī)”空間。宣傳的效應是治理，不僅是暴力強制的、“肉體的政治學技術”[16]（P32），而且是法律后果，形成心理效應。在宣傳分工上，上門宣傳、巡邏喇叭宣傳以物業(yè)為主，是物業(yè)管理的內容;公共空間宣傳以公司為主，公司的老村干部經(jīng)常在廣場、棋牌室、長廊里與群眾交談，是動員組織群眾的機制;宣傳冊宣傳主要以社區(qū)為主，是社區(qū)工作的要求。

“三方”主體通過分工形成了工作互補，實現(xiàn)了社區(qū)內無縫隙宣傳。巡查、巡邏等巡回治理方式能促進治權下沉，城市社區(qū)生活中，難以避免意外事件發(fā)生，且人員流動性較大，只有循環(huán)監(jiān)控才能應對復雜事務，獲得涵蓋性控制和產(chǎn)生對空間的持續(xù)約束。

參考文獻：

[1]杜培培.城市過渡型社區(qū)非正規(guī)空間的生產(chǎn)機制與治理反思——基于長三角區(qū)域拆遷安置社區(qū)的調研[J].學習與實踐，2021，（5）.

[2]孫其昂，杜培培.城市空間社會學視域下拆遷安置社區(qū)的實地研究[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2017，（2）.

[3]李艷麗，游楚楚.空間轉移與空間再造：拆遷安置社區(qū)治理困境及路徑分析——以福建省龍巖市S安置小區(qū)為例的研究[J].云南行政學院學報，2018，（2）.

[4]陳 靖，劉 明.上樓之后：“涉農(nóng)社區(qū)”的生活秩序及其治理探索[J].中國行政管理，2020，（11）.

[5]李 烊，劉祖云.紀律、契約與禮俗：論過渡型社區(qū)三元治理規(guī)則——基于江蘇省J市拆遷安置社區(qū)的田野調查[J].中國農(nóng)村觀察，2019，（4）.

[6]呂 璟，潘知常.再造居民——社會空間視角下拆遷安置房社區(qū)失地農(nóng)民問題研究[J].南京社會科學，2018，（4）.

[7]宋 喆.拆遷安置社區(qū)治理結構變遷及其機制研究——以南京市S新村社區(qū)為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2015，（3）.

[8]孔娜娜.城市社會資源引入與制度系統(tǒng)兼容：失地農(nóng)民市民化的基本邏輯——以寧波市江東區(qū)失地農(nóng)民集中安置社區(qū)為分析對象[J].社會主義研究，2010，（1）.

[9]郭 亮.扶植型秩序：農(nóng)民集中居住后的社區(qū)治理——基于江蘇P縣、浙江J縣的調研[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019，（5）.

[10]李 烊，劉祖云.拆遷安置社區(qū)變遷邏輯的理論解釋——基于“制度-生活”的分析框架[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2016，（6）.

[11]葉 敏.城鄉(xiāng)混合的雙重管理：農(nóng)民安置社區(qū)的治理之道——基于滬郊嘉定區(qū)的經(jīng)驗探討[J].華東理工大學學報（社會科學版），2020，（5）.

[12]陳 明.拆遷安置社區(qū)：治理困境與改革路徑——基于北京市海淀區(qū)Z村的調查[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2018，（4）.

[13]呂德文.屬地管理與基層治理現(xiàn)代化——基于北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的經(jīng)驗分析[J].云南行政學院學報，2019，（3）.

[14]田毅鵬.“單位共同體”的變遷與城市社區(qū)重建[M].北京：中央編譯出版社，2014.

[15]丁元竹，江汛清.社會學和人類學對“社區(qū)”的界定[J].社會學研究，1991，（3）.

[16][美]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麥肯齊.城市社會學——芝加哥學派城市研究[M].北京：商務印書館，2012.

[17]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會，2014，（6）.

[18]田先紅.基層信訪治理中的“包保責任制”：實踐邏輯與現(xiàn)實困境——以鄂中橋鎮(zhèn)為例[J].社會，2012，（4）.

[19]袁方成.國家治理與社會成長——中國城市社區(qū)治理40年（1976-2018）[M].上海：上海交通大學出版社，2018.

[20][法]米歇爾·?？?規(guī)訓與懲罰[M].北京：三聯(lián)書店，1999.

責任編輯：陳文杰

Continuation of Collective Organization： the Organizational Model and Operation of Integrated Governance in Resettlement Communities

——Based on Wuhans Practice of “Tripartite Integration”

Wang Lihui

Abstract：

Resettlement community is an important field of farmer urbanization. The citizenization of farmers is inseparable from the help and guidance of the collective organization， and the reconstruction of the governance order of the resettlement community should also play the role of collective leadership and support. The management system of “social housing system and property service” causes problems such as inadeguate supply of public goods and great pressure to rebuild public order. It is necessary to find authoritative “territorial organizations” with responsibility system similar to the grass-roots organizations of village committees， so as to empower grassroots and control subsidence. The “tripartite” co-governance system has closed the gap of power division and decentralization in the urban management system， reproduced the autonomy of “semi-acquaintance” society， and shaped the good governance order of resettlement communities.

Key words：

urban resettlement community， continuation of the collective organization， integrated governance， “tripatite integration”