邁向公私合作型的現(xiàn)代化治理

[摘 要]公私合作治理作為政府與社會(huì)協(xié)商聯(lián)動(dòng)的一種新型治理模式，契合現(xiàn)階段國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，能夠有效彌合傳統(tǒng)治道與治術(shù)之間的斷裂：破除“管理論”借重政府乃“主權(quán)的代表”這一理論桎梏，摒棄公法關(guān)系主體間非對(duì)稱(chēng)的差序格局，進(jìn)一步拓寬公法和行政管理既有的“狹隘疆域”。公私合作治理有助于生成現(xiàn)代治理模式的理想態(tài)貌：關(guān)切充分的協(xié)商參與是治理民主化的制度關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)明定的同享共責(zé)是治理法治化的核心要義。治理模式的選擇對(duì)于政府形象重塑和行政法學(xué)理論變遷所能夠產(chǎn)生的重要意義遠(yuǎn)不止當(dāng)下，其未來(lái)的發(fā)展空間尚有待于公法學(xué)人繼續(xù)深入研究。

[關(guān)鍵詞]公私合作;管理論;協(xié)商參與;同享共責(zé);現(xiàn)代化治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2021）06-0087-09

一、引子：公私合作治理何以可能與何以可為

治理并非一個(gè)法學(xué)或者公法學(xué)的基礎(chǔ)概念，而是政治學(xué)或是政府管理學(xué)領(lǐng)域常用的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)[1]。然而，隨著政治和行政之間的關(guān)系呈現(xiàn)愈加融合的總體趨勢(shì)，治理理論逐漸得到我國(guó)公法學(xué)人的關(guān)注和青睞，尤其是關(guān)涉“政府管理與社會(huì)治理的發(fā)展脈絡(luò)”[2]，“政府在國(guó)家治理格局中的角色作用”[3]等重要議題，治理便不可避免地會(huì)帶有公法學(xué)的色彩。如果說(shuō)代議制民主國(guó)家的建立是人類(lèi)歷史上最為深刻的政治革命，那么20世紀(jì)90年代末治理理論的勃興及相關(guān)實(shí)踐便是對(duì)宏觀民主和國(guó)家管理等制度的二度革新[4]。從管理到治理，決非僅僅是名詞概念層面的更新或者對(duì)政府管理手段、方式的小幅修正，而是折射出人們對(duì)政府管理的觀念革新，終而重構(gòu)為一種新的理論范式和認(rèn)知體系[5]。從公共行政發(fā)展為公共治理，體現(xiàn)出治理領(lǐng)域、治理主體和治理機(jī)制等多方面的深刻變化。

隨著治理理論和治理實(shí)踐的深化發(fā)展，在不同程度上暴露出其內(nèi)在的理論短板和邏輯漏洞，例如，在試圖全面拋棄民主主義時(shí)代的絕對(duì)主權(quán)觀念和傳統(tǒng)官僚制度的過(guò)程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)始終無(wú)法擺脫科層制元素對(duì)于治理過(guò)程和治理結(jié)果的顯著影響，以及在全球化背景下頗受重視的全球治理，呼吁全人類(lèi)社會(huì)共同遵守所謂的普遍道德準(zhǔn)則、核心價(jià)值，極大程度上削弱主權(quán)國(guó)家對(duì)內(nèi)、對(duì)外的治理效能，上述這些倡議遭到來(lái)自地方治理研究者的責(zé)難，認(rèn)為“在復(fù)雜多樣的信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)空談宏大的理想抱負(fù)，完全是不切實(shí)際的”[6]，“世界共同體存在著高度的非代表性，權(quán)力、機(jī)會(huì)和資源都是極度不平等的”[7]?？偠灾绾瓮咨频亟鉀Q政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的矛盾關(guān)系問(wèn)題，是現(xiàn)代治理理論必須直面的現(xiàn)實(shí)拷問(wèn)。

一方面，政府自我改革的不徹底、不到位致使國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)漸行漸遠(yuǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大和惡化了“體制內(nèi)與體制外”的關(guān)系捍格，甚至某些公共管理機(jī)構(gòu)出于維護(hù)部門(mén)利益的需要，可能會(huì)濫用職權(quán)侵占社會(huì)私域、市場(chǎng)空間，造成政府與社會(huì)、市場(chǎng)三者的地位重新被拉回到管制與被管制、強(qiáng)權(quán)與弱勢(shì)的非對(duì)稱(chēng)格局之中;另一方面，對(duì)于那些利益組織化能力較低或者缺失的社會(huì)主體、市場(chǎng)組織，實(shí)在難以通過(guò)有效的參與方式和途徑表達(dá)自身政治訴求和利益偏好，無(wú)法順利地搭建平等、理性的溝通平臺(tái)，造成社會(huì)民意上傳渠道受阻、政府回應(yīng)下達(dá)途徑受限，普通民眾的誤解憤懣可能還會(huì)滋生某些極端的群體性事件，加劇政社關(guān)系的扭曲。由此不難看出，無(wú)論是政府治理還是社會(huì)治理均不可能實(shí)現(xiàn)善治的最高目標(biāo)，治理理論正面臨著現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的“時(shí)間叢集”“時(shí)代錯(cuò)位”[8]。鑒于上述普遍存在的治理困境，學(xué)人們的目光轉(zhuǎn)而聚焦于“元治理”“合作治理”“共治”及“協(xié)同治理”等頗具時(shí)代鮮明特征的治理模式，試圖完成現(xiàn)代治理理論的終極修正和整體改造。

囿于篇幅所限，本文僅選取“公私合作治理”作為研究主題，探究其“何以可能與何以可為”，為本文的后續(xù)論證提供引子。合作治理或者說(shuō)是多中心治理被視為善治理論3.0版本，是繼“政府治理”“社會(huì)治理”之后發(fā)展起來(lái)的全新理論范式[9]。

合作治理視為政府、各類(lèi)社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)及個(gè)人等所有利益相關(guān)者平等參與、協(xié)商合作的過(guò)程，不再單向度地偏重政府管理或者社會(huì)自治的應(yīng)然效果，而是傾向于在治理格局之中接納多元利益主體，并且依賴(lài)規(guī)范化、制度化的公共決策和公眾參與等方式，加強(qiáng)主體間溝通、利益選擇及利益博弈，實(shí)現(xiàn)權(quán)力（利）協(xié)同、利益同享、責(zé)任共擔(dān)。

公私合作治理能夠從源頭上緩解治理過(guò)程民主性輸入?yún)T乏、治理結(jié)果可接受性明顯不足等弊端，使其成為現(xiàn)代治理理論代際升級(jí)的目標(biāo)追求，從而有力地佐證了合作治理對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化所能產(chǎn)生的邏輯展開(kāi)意義。在此基礎(chǔ)上，亦能延伸出對(duì)于傳統(tǒng)治道與治術(shù)的深刻反思，繼而引入合作治理模式的具體機(jī)制構(gòu)造——經(jīng)由充分的行政協(xié)商和公眾參與，促進(jìn)治理過(guò)程的民主化;通過(guò)明定的利益同享和責(zé)任共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的法治化，此二者共同發(fā)生作用起到彌合治道與治術(shù)之間斷裂的最佳效用。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。

二、 道與術(shù)的斷裂：?jiǎn)我恢行闹卫淼捏w制末路

公私合作治理代表著一種全新的治理理念和治理模式，之所以能夠在現(xiàn)代治理理論的代際升級(jí)過(guò)程中做到獨(dú)樹(shù)一幟，且很大程度上已經(jīng)引領(lǐng)著未來(lái)治理實(shí)踐改革的前進(jìn)方向，歸根結(jié)底在于其能夠?qū)嵸|(zhì)性地突破傳統(tǒng)基礎(chǔ)理論——“管理論”的思想桎梏，徹底摒棄政府作為“主權(quán)的代表”和社會(huì)作為“管理的客體”主體間關(guān)系這一非對(duì)稱(chēng)的差序格局，重新正視社會(huì)、市場(chǎng)的治理主體地位，進(jìn)一步拓寬公法關(guān)系的疆域邊界和影響范圍。前述造成政府治理和社會(huì)治理均無(wú)法達(dá)致善治目標(biāo)的消極因素，往往被視為是治道與治術(shù)的斷裂，由此通向單一中心治理的體制末路。

（一）“主權(quán)的代表”：傳統(tǒng)“管理論”的思想桎梏

仔細(xì)考察西方政治哲學(xué)理論的經(jīng)典論斷，可總結(jié)為如下觀點(diǎn)：人民作為主權(quán)者，通過(guò)簽訂契約的方式將主權(quán)授讓予政府，此時(shí)后者便成了“主權(quán)的代表”，其所制定的法律亦被當(dāng)作是“公意的表達(dá)”[10]（P58）。此種觀點(diǎn)對(duì)于近現(xiàn)代國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)建制、行政管理思想均產(chǎn)生了不容小覷的影響作用。一方面，政府根據(jù)社會(huì)契約的內(nèi)容代表人民行使國(guó)家主權(quán)，建立代議制民主制度，意味著人民不再親自出場(chǎng)，而是經(jīng)由民主程序選舉的人民代表進(jìn)行國(guó)家的日常管理，由此建構(gòu)了包含立法、行政、司法、監(jiān)督等權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的龐大行政組織體系;另一方面，國(guó)家公共權(quán)力的良好運(yùn)行必須依靠有條不紊、銜接得當(dāng)?shù)男姓藛T體制，否則無(wú)法承擔(dān)起日益繁重、復(fù)雜的行政管理任務(wù)，國(guó)家公權(quán)的至高無(wú)上和高度集中造就了“國(guó)家中心主義”思想的盛行。

“國(guó)家中心主義”并非是一種超然存在的理論構(gòu)想，而是遭到來(lái)自古典自由主義思潮的嚴(yán)厲批評(píng)，尤其是亞當(dāng)·斯密等人倡導(dǎo)個(gè)體意志自由和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由，政府無(wú)須干預(yù)一般的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而是應(yīng)當(dāng)充分地釋放個(gè)人自控能力和尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，寬松不受限的經(jīng)濟(jì)體制才是社會(huì)和市場(chǎng)得以順利運(yùn)行和穩(wěn)步發(fā)展的重要條件。但是，二戰(zhàn)之后爆發(fā)的全球金融危機(jī)迫使各國(guó)政府再度陷入對(duì)于政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間關(guān)系問(wèn)題的反思和討論之中，凱恩斯主義的面世宣告國(guó)家調(diào)控在公共事務(wù)管理中的地位逐步攀升，“有形之手”必須取代“無(wú)形之手”，政府干預(yù)日益成為主導(dǎo)社會(huì)管理和有效配置經(jīng)濟(jì)資源的核心力量，這些政治訴求和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為后來(lái)傳統(tǒng)“管理論”的興起提供了充足的理論來(lái)源和實(shí)踐動(dòng)力。

在凱恩斯主義盛興的二十世紀(jì)中后期，很多國(guó)家陷入了對(duì)政府管理能力的盲目自信和熱烈推崇。在新中國(guó)成立初期，我國(guó)行政法學(xué)基礎(chǔ)理論亦深受蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國(guó)家管理學(xué)思想的影響，傾向于認(rèn)為政府部門(mén)是唯一合法有效的管理主體，而社會(huì)、市場(chǎng)只能是政府管理的對(duì)象，無(wú)法享有與政府同等的政治地位和法律權(quán)利，致使社會(huì)私領(lǐng)域始終處于國(guó)家制度管理的“客體”。這些內(nèi)容顯然形成了傳統(tǒng)“管理論”的思想內(nèi)核——最好的管理被預(yù)設(shè)為“無(wú)交流、無(wú)爭(zhēng)辯的管理”[5]。

其一，“管理論”并未清晰地把握行政法與行政管理之間的性質(zhì)差異及邏輯關(guān)聯(lián)，而是選擇將行政法定性為一種純粹意義上的行政管理法，過(guò)度夸大其作為統(tǒng)治階級(jí)意志表達(dá)和鞏固階級(jí)利益的政治工具，在極大程度上弱化和忽視了行政法天然具有的控制公權(quán)濫用、保障公民權(quán)利及升華民主自由等法律品格。“管理論”自覺(jué)或者不自覺(jué)地都會(huì)帶有公權(quán)至上的姿態(tài)，選擇命令與服從的關(guān)系角度來(lái)定義行政管理，政府負(fù)責(zé)發(fā)布命令和制定規(guī)范，社會(huì)則只能無(wú)條件地服從、執(zhí)行，全然不顧行政管理作為一種實(shí)踐型概念的基本面相，即以現(xiàn)實(shí)任務(wù)、制度構(gòu)建為目標(biāo)導(dǎo)向，集中表現(xiàn)為制定行政規(guī)范性文件、行政決策、行政組織、行政控制及行政內(nèi)部監(jiān)督等方式，在價(jià)值取向方面偏重于關(guān)注行政行為的效率，兼顧公正;以及行政法作為一種規(guī)范型概念，應(yīng)當(dāng)以法益平衡、權(quán)利保障為旨意追求，政府的行政管理職權(quán)必須來(lái)源于行政法的授予，“法無(wú)授權(quán)不可為”應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代行政法與行政管理之間關(guān)系的真實(shí)寫(xiě)照。

其二，“管理論”的支持者對(duì)于行政管理實(shí)踐效果與行政法價(jià)值目標(biāo)二者之間的關(guān)系缺乏“手段——目的”雙向循環(huán)互動(dòng)的研究視角，卻是采取一種片面、偏激的單向助推方式。在他們看來(lái)，行政法作為一種典型的上層建筑，其立法目的不應(yīng)涉足政治領(lǐng)域，更不應(yīng)當(dāng)試圖去控制和束縛行政管理的強(qiáng)力運(yùn)行，而是局限于確保和促成政府全面履行自身的管理職能，真正意義上發(fā)揮其保障社會(huì)秩序穩(wěn)定和社會(huì)公共福祉等方面的規(guī)范作用。具體言之，政府制定行政組織法旨在構(gòu)建一套等級(jí)嚴(yán)密、分工明確的官僚制度體系，且以此形式將國(guó)家的意志強(qiáng)加于社會(huì)和個(gè)體之上，繼而完成政府公權(quán)力對(duì)社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)的監(jiān)管控制，同時(shí)在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行層級(jí)管理監(jiān)督，提高行政管理的效率;行政程序法則是一系列由政府自行制定和頒布，用于指導(dǎo)上下級(jí)機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中遵守必要的“手續(xù)步驟”“時(shí)間期限”，尚需指出的是，這些手續(xù)并非是政府束縛住自己的“手腳”，而是在某種程度上確保官僚制度的良性運(yùn)行罷了[11]。

傳統(tǒng)“管理論”語(yǔ)境下的行政法與行政管理密切相關(guān)，行政法完全被看作是為行政管理提供服務(wù)的“附屬品”，必須無(wú)條件地服從于行政目的的實(shí)現(xiàn)。同理，行政管理是依據(jù)和執(zhí)行行政法的活動(dòng)方式，只要管理方式符合行政法規(guī)范的形式要求，便可證明該行政管理具備完整的合法性基礎(chǔ)。故而，作為一種行政法學(xué)基礎(chǔ)理論，“管理論”對(duì)于我國(guó)行政法學(xué)和行政管理學(xué)等領(lǐng)域的理論發(fā)展和實(shí)踐應(yīng)用產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，由此形成的“官本位”主義思想仍舊阻滯著我國(guó)某些地區(qū)的行政體制改革進(jìn)程。傳統(tǒng)“管理論”給行政管理帶來(lái)的思想桎梏，是導(dǎo)致單一中心治理模式走向體制末路的重要原因之一，更是現(xiàn)代治理理論在治道方面的深層“凹陷”。

（二）“疆域的狹隘”：主體間非對(duì)稱(chēng)的差序格局

作為一種傳統(tǒng)意義上的行政法學(xué)基礎(chǔ)理論，“管理論”在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾一度成為主流學(xué)說(shuō)，能夠有效地指導(dǎo)政府進(jìn)行公共事務(wù)管理，并且對(duì)行政法學(xué)的理論研究和實(shí)踐發(fā)展提供了強(qiáng)勁的思想指導(dǎo)。但是，隨著歐美國(guó)家倡行的“控權(quán)論”及國(guó)內(nèi)“平衡論”的日漸活躍，引發(fā)了公法學(xué)人對(duì)“管理論”的反思和摒棄[12]。政府作為“主權(quán)的代表”而享有的唯一治理主體地位受到嚴(yán)重質(zhì)疑，學(xué)人們的眼光逐漸轉(zhuǎn)向重構(gòu)現(xiàn)代行政法學(xué)的基礎(chǔ)性范疇，其中最為核心的便是行政法律關(guān)系，這也是治理理論尤為關(guān)注的重要議題。在“管理論”視野下，行政法律關(guān)系沒(méi)有生存空間，政府部門(mén)作為唯一且強(qiáng)勢(shì)的行政管理者，是當(dāng)仁不讓的行政主體，公民、法人或者其他組織只能作為行政管理的對(duì)象和客體，不能獲得政治、法律上的主體資格，處于被壓制、被管理的劣勢(shì)地位，形成了一種公法主體間關(guān)系非對(duì)稱(chēng)的差序格局，同時(shí)在某種意義上造就了狹隘封閉的治理“疆域”。

從內(nèi)在意蘊(yùn)來(lái)看，治理理論是一門(mén)重視研究相關(guān)利益主體間關(guān)系的學(xué)問(wèn)，更是一整套處理利益矛盾、重構(gòu)主體關(guān)系的實(shí)操。但是，通過(guò)考察治理理論的歷史沿革，發(fā)現(xiàn)政府治理和社會(huì)治理這兩種形態(tài)在看待和處理政社關(guān)系或者說(shuō)行政法律關(guān)系的過(guò)程中均帶有厚此薄彼的片面認(rèn)知，無(wú)法形成權(quán)利義務(wù)對(duì)等、利益訴求公正的整體觀。

其一，政府自產(chǎn)生之始便具有管理者得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，能夠靈活地采取各種形式的管理措施，通過(guò)立法、行政、司法、監(jiān)察等制度構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理的任務(wù)目標(biāo)。加之，一直占據(jù)主導(dǎo)地位的“管理論”可能會(huì)導(dǎo)致行政法的控權(quán)思想無(wú)法滲透到政府的日常管理之中，而是選擇將公共權(quán)力作為一種控制工具，并且始終從高權(quán)傲慢的視角開(kāi)展公共事務(wù)管理，這也被一些學(xué)者稱(chēng)作是治理理論1.0版本——政府治理模式的“死穴”。

其二，由于受到一種由來(lái)已久的“偏見(jiàn)”——公私嚴(yán)格分野政治哲學(xué)觀念的知識(shí)傳統(tǒng)局限，社會(huì)和市場(chǎng)往往容易顯現(xiàn)自我放任、自我擱淺等非正常狀態(tài)，私主體利益和地位日漸式微，甚至淪為公權(quán)力肆意馳騁的“圍獵場(chǎng)”[13]。無(wú)論是政府治理視域還是社會(huì)治理視域下的私領(lǐng)域均是非常不成熟的，前者對(duì)于私領(lǐng)域空間的克制和壓縮，完全是將私主體置于管理控制的框架之下予以考慮;后者則僅僅注重社會(huì)自我約束、自我調(diào)整、自我管理的價(jià)值效果，偏執(zhí)地將公共事務(wù)管理全權(quán)交予社會(huì)和市場(chǎng)，過(guò)度夸大社會(huì)理性和個(gè)體理性的治理能力，普遍認(rèn)為最好的治理模式便是無(wú)政府狀態(tài)下的自治。不可否認(rèn)，社會(huì)自治觀念的生成發(fā)展的確是現(xiàn)代民主制度的“短期奏效”，但這種治理模式會(huì)造成利益主體多元化、缺乏有效的利益組織化方式，從而陷入各方主體針對(duì)某種利益展開(kāi)無(wú)限爭(zhēng)斗的“無(wú)序狀態(tài)”，并且缺失居中公正的權(quán)威主體進(jìn)行有效裁決，最終引發(fā)社會(huì)秩序陷入癱瘓的危機(jī)局面。

治理疆域的狹隘局面或許可歸咎于中國(guó)幾千年以來(lái)沒(méi)有市民社會(huì)的自治傳統(tǒng)，無(wú)法形成如同西方話語(yǔ)世界“政治國(guó)家與市民社會(huì)”的政治學(xué)分析理論框架。在現(xiàn)代行政國(guó)家，公權(quán)力不斷地向社會(huì)自治領(lǐng)域擴(kuò)張“勢(shì)力范圍”，導(dǎo)致個(gè)人自由程度與社會(huì)發(fā)展程度之間呈現(xiàn)極為明顯的正比例關(guān)系，而這一結(jié)論在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中得以有效驗(yàn)證，即無(wú)限擴(kuò)張的國(guó)家權(quán)力會(huì)擠壓個(gè)人自由，窒息社會(huì)發(fā)展的深層動(dòng)力。

通過(guò)認(rèn)真反思傳統(tǒng)“管理論”對(duì)于現(xiàn)代治理理論與治理實(shí)踐所遺留下來(lái)的思想桎梏，以及由此造成行政法學(xué)與行政管理學(xué)混淆不清、踟躕不前的憂人后果，尤其是在處理政社關(guān)系、政市關(guān)系等方面顯得極端、狹隘，要么選擇政府中心主義的政府治理模式，要么選擇社會(huì)中心主義的社會(huì)自治模式，而這兩種模式的選擇無(wú)疑都會(huì)導(dǎo)致治理理論走向單一中心治理的體制末路，同時(shí)亦折射出基礎(chǔ)理論和制度運(yùn)作之間的意義關(guān)聯(lián)，從而勾勒出政治哲學(xué)時(shí)常引喻的一種場(chǎng)景——“治道與治術(shù)之間的斷裂”[14]。

三、道與術(shù)的彌合：公私合作治理的態(tài)貌生成

前文嘗試借用政治學(xué)領(lǐng)域用以描述指導(dǎo)思想與實(shí)際操作的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)——道與術(shù)——來(lái)表達(dá)治理理論與治理實(shí)踐之間的邏輯關(guān)系，顯然是符合學(xué)術(shù)背景與現(xiàn)實(shí)情境的。傳統(tǒng)“管理論”作為一種典型的傳統(tǒng)治道，其在實(shí)踐過(guò)程中極易造成公法主體間關(guān)系一直處于非對(duì)稱(chēng)的差序局面，影響了治理理論在點(diǎn)和面上的進(jìn)一步深化拓展，最終導(dǎo)致治道與治術(shù)的斷裂。但是，公私合作治理模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)進(jìn)行充分的平等協(xié)商，明確的利益同享、責(zé)任共擔(dān)，無(wú)疑是一種現(xiàn)代化的治道，其在實(shí)施過(guò)程中始終堅(jiān)持“公共事務(wù)共同管理”的全新理念，能夠通過(guò)兼具民主化、法治化的治理過(guò)程，最終達(dá)致各方利益最大化、最優(yōu)化的治理結(jié)果，從而對(duì)傳統(tǒng)治道與治術(shù)之間的“斷裂”進(jìn)行有效的彌合。

（一）充分的協(xié)商參與：治理民主化的制度關(guān)鍵

公私合作治理是一種堅(jiān)持權(quán)力與權(quán)利協(xié)調(diào)、政府與社會(huì)合作的新型治理模式，與以往的政府治理和社會(huì)治理所不同的是，其更加注重公眾參與和公共選擇及公共博弈的制度有效性。在公私合作治理模式指引下，所有的利益相關(guān)者皆有權(quán)參與到治理過(guò)程之中，保持政府與社會(huì)之間良性溝通、互動(dòng)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)利益同享、責(zé)任共擔(dān)的共管共治目標(biāo)。首當(dāng)其沖的是，必須實(shí)質(zhì)性地保證社會(huì)民眾在公共事務(wù)治理過(guò)程中的充分有效參與，而非僅僅停留于政治口號(hào)、權(quán)利符號(hào)這般“空談”。

立足于國(guó)家公共政策的角度批判高度單一化的政府管控模式，時(shí)刻警惕其以不同形式余燼復(fù)燃。引入公私合作、政社聯(lián)動(dòng)的多元主體合作治理模式，能夠有效地避免政府公權(quán)的恣意妄為。通過(guò)制度化、理性化、日常化的公眾參與、民情監(jiān)督等途徑，重塑“權(quán)利制約權(quán)力、權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的法治治理格局。治理主體多元化、治理方式多樣化的治理制度革新，不僅能夠克服政府獨(dú)攬型管理模式所引發(fā)的治理效能低下、社會(huì)可接受性不足等固有弊端，還能夠進(jìn)一步增強(qiáng)政府決策與社會(huì)民意之間的良性互動(dòng)。黨的十九大報(bào)告明確提出，要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，構(gòu)建共建共治共享的治理模式，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。”十九屆五中全會(huì)更是明確提出要全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制; 堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。從字面意義上看，本文所意指的公私合作治理模式與現(xiàn)階段我國(guó)頂層設(shè)計(jì)的共治實(shí)踐極為相似，有著異曲同工之妙，均傾向于公私主體共同治理、合作治理，而非政府部門(mén)單一治理、強(qiáng)權(quán)治理。共治即社會(huì)問(wèn)題社會(huì)治，這就意味著除了既有視野內(nèi)的政府管理之外，需要實(shí)質(zhì)性地引入社會(huì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體及民間組織等多元主體力量，并且通過(guò)合理有效的溝通商談、政社聯(lián)動(dòng)及政市合作等制度構(gòu)造來(lái)管理公共事務(wù)[15]。

公私合作治理作為現(xiàn)階段我國(guó)治理體系和治理能力創(chuàng)新的戰(zhàn)略方向，是一種倡導(dǎo)政府、社會(huì)多元主體參與治理的模式選擇，必須打破公私部門(mén)的傳統(tǒng)藩籬，采取政府與社會(huì)通力合作、平等協(xié)商的方式，進(jìn)而妥善地解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，在治理過(guò)程中必須提升社會(huì)民眾的治理智慧、完善治理策略，還權(quán)于社會(huì)、賦權(quán)于公民，提供民主參與、協(xié)同治理的平等機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家執(zhí)行能力的合法、有效且經(jīng)濟(jì)，首先，必須在立法和決策環(huán)節(jié)體現(xiàn)民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，經(jīng)由黨內(nèi)民主和人民民主實(shí)現(xiàn)利益代表，以及進(jìn)一步擴(kuò)展利益表達(dá)的內(nèi)部化和社會(huì)化程度，注重吸納專(zhuān)家意見(jiàn)、社會(huì)民意和程序正當(dāng)。從某種意義上說(shuō)，即便是一個(gè)國(guó)家具有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，但如果欠缺民主責(zé)任制也將最終損害國(guó)家能力的實(shí)際發(fā)揮。因而，要充分發(fā)揮專(zhuān)家論證會(huì)、公眾聽(tīng)證會(huì)、人大代表和黨代表密切聯(lián)系群眾等現(xiàn)代民主機(jī)制的作用，嚴(yán)格遵循相關(guān)的國(guó)家實(shí)定法律規(guī)范，推動(dòng)國(guó)家能力的法治化。在某項(xiàng)重要政策出臺(tái)后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策動(dòng)員、宣傳解釋及培訓(xùn)，增強(qiáng)政策內(nèi)容的社會(huì)可接受度，提高政策內(nèi)容的貫徹執(zhí)行能力。其次，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)，明確政府的職能范圍和職權(quán)行使方式，主動(dòng)向社會(huì)放權(quán)。國(guó)家權(quán)力的作用領(lǐng)域必須是合理有據(jù)的，在公私合作治理的背景下，政府需要出臺(tái)一系列規(guī)范政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、允許社會(huì)組織直接登記、分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革等諸多利好政策，

體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的減法思維。最后，國(guó)家權(quán)力的行使得以有效經(jīng)濟(jì)，需要針對(duì)公職人員制定一套管理辦法和約束措施，并且能夠?qū)嵸|(zhì)性地改變傳統(tǒng)維穩(wěn)觀念、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)民眾訴求，適度允許和包容人民群眾維護(hù)合法利益的集體行動(dòng)，最終形成包容彈性的社會(huì)矛盾寬減機(jī)制。

“參與協(xié)商”制度通過(guò)社會(huì)場(chǎng)域這一公共載體得以進(jìn)入治理的全過(guò)程，國(guó)家管理的強(qiáng)制性色彩漸漸削弱，去“不對(duì)等性”成為傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理的一個(gè)重要標(biāo)志。合作治理作為一個(gè)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的模式選擇，主動(dòng)面向國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)乃至個(gè)體，努力尋求一種制度共識(shí)和公共理念：利益的互相依賴(lài)決定了合作是各自利益最大化的最好選擇。為了更好地合作，公私領(lǐng)域必須溝通協(xié)商，最終造就“合作國(guó)家”的概念框架，在合作觀念盛行的社會(huì)場(chǎng)域，愈發(fā)顯現(xiàn)更為民主化、柔性化的整體概貌，而我們必須正視社會(huì)管理職能絕非由政府專(zhuān)斷、獨(dú)享，或者說(shuō)政府并非社會(huì)管理的唯一合法主體，應(yīng)當(dāng)大方地承認(rèn)公民個(gè)體、法人組織及社會(huì)力量的治理主體地位，防止出現(xiàn)政府大包大攬、社會(huì)啞然失聲的治理困局，從而促進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程及公共領(lǐng)域或市民社會(huì)的發(fā)育[16]。社會(huì)是人的社會(huì)，只有實(shí)質(zhì)性地調(diào)動(dòng)人及其組成的群體或組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才能促成全社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，亦才能達(dá)到理想的社會(huì)治理效果，這種主體性的發(fā)揮既指向國(guó)家也指向社會(huì)。公私合作治理的終極目標(biāo)是通過(guò)有力地引導(dǎo)主體性需求，最大限度地增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益，并在此二者之間實(shí)現(xiàn)平衡，寄托于民主、平等、高效、透明等價(jià)值訴求，為個(gè)人主體性的成熟創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。由此可以得出結(jié)論：公私協(xié)作治理的內(nèi)在邏輯支點(diǎn)是通過(guò)培育國(guó)家、社會(huì)（包括市場(chǎng)）的自主性，充分發(fā)揮多方主體的積極性和協(xié)作治理能力，加強(qiáng)主體間的合作共治，推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展。

目前，中國(guó)正在大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，即富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，此種價(jià)值體系較為全面地概括出現(xiàn)代治理所隱含的各種構(gòu)成要素，基本涵蓋了國(guó)家、社會(huì)、公民三種主體。當(dāng)然，關(guān)于治理主體的法律地位，政府與社會(huì)之間從來(lái)都不是也不可能是非此即彼的決然閉合關(guān)系，而是在堅(jiān)持法治原則基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重和發(fā)揮社會(huì)公眾的治理智識(shí)，靈活運(yùn)用政策、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等“非國(guó)家制定法”規(guī)范，重新整合所有可利用的社會(huì)資源來(lái)解決社會(huì)矛盾，從而形成“上合國(guó)家大法，下合社情民意”的和諧大局。公私合作治理模式大力倡導(dǎo)的政社合作、群防群治等工作方法，重新詮釋“國(guó)家—社會(huì)”的關(guān)系圖景，既符合社會(huì)主義制度背景下人民當(dāng)家作主的政治引導(dǎo)，又順應(yīng)民主法治情境下政府職能轉(zhuǎn)型的規(guī)范要求。公私合作治理模式下需要最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的總體格局， 在此過(guò)程中需要借重國(guó)家與社會(huì)的通力合作，以提升各方主體的自主性能力。在未來(lái)的發(fā)展中，國(guó)家和社會(huì)的治理能力將成為經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的重要因素，也會(huì)進(jìn)一步影響社會(huì)各個(gè)方面的共同進(jìn)步。公私合作治理模式既能夠強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)家與社會(huì)的主體性，又能夠內(nèi)在彰顯社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的協(xié)同性，在國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)之間形成一種良性的互動(dòng)，將多元化的利益訴求加以整合，培育更多的社會(huì)主體與溝通媒介，保障和發(fā)展公民的社會(huì)權(quán)利，使社會(huì)秩序與社會(huì)發(fā)展達(dá)到平衡。

（二）明定的同享共責(zé)：治理法治化的核心要義

治理民主化是協(xié)同治理模式的第一重要義，即在政府與社會(huì)之間搭建平等對(duì)話、良性互動(dòng)的理性商談平臺(tái)。此外，還需關(guān)注公私合作治理模式的另一重要義——治理法治化，即通過(guò)治理前各方主體之間的協(xié)商交流，以法律規(guī)范或者書(shū)面協(xié)議等方式明確各方的利益同享和責(zé)任共擔(dān)，避免重蹈人治色彩濃厚的單一化政府管理模式和多元主體無(wú)序爭(zhēng)奪利益的社會(huì)自治模式的覆轍。

公私合作治理模式下政府與社會(huì)展開(kāi)聯(lián)動(dòng)合作，意味著治理場(chǎng)域與目標(biāo)皆會(huì)相應(yīng)隨之發(fā)生變化：從單純地維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合權(quán)衡各方利益訴求，最終實(shí)現(xiàn)整體善和共同利益[17]，從根本上將傳統(tǒng)公共領(lǐng)域拓展為更為廣闊的社會(huì)場(chǎng)域，引入社會(huì)力量作為公共治理的主要參與者，從而形成一種新的治理空間——社會(huì)場(chǎng)域[18]。在該場(chǎng)域內(nèi)政府與社會(huì)各方主體之間相互作用，并通過(guò)非對(duì)抗式的商談合作來(lái)達(dá)成共識(shí)，促使政府日常管理和社會(huì)自治達(dá)成合力，為著共同的利益目標(biāo)動(dòng)員和組織民眾，從而形成不同社會(huì)群體之間利益博弈和利益權(quán)衡的綜合機(jī)制，并逐漸趨向于成熟和理性[19]（P228-229）。

鑒于此，如何理解治理模式中公私主體“利益共享”的性質(zhì)和內(nèi)容，儼然成為后續(xù)描述公私合作治理模式法治化的前提基礎(chǔ)[20]。本文選擇從規(guī)范法學(xué)的維度引入“共享權(quán)”概念，“共享權(quán)可分為廣義和狹義兩種，前者類(lèi)似于參與權(quán)，包括但不限于各種情形下的公民參與;后者則與社會(huì)國(guó)相關(guān)聯(lián)，是公民社會(huì)權(quán)利的下位概念”[21]?；诖?，我們得知共享權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)利色彩極為濃厚的公法權(quán)利，其目的主要在于保障社會(huì)共同體能夠共享治理成果。然而，不可否認(rèn)的是共享權(quán)絕非僅僅局限于社會(huì)領(lǐng)域，亦涉及政治領(lǐng)域[22]。

從本質(zhì)上看，共享權(quán)絕非一個(gè)完全獨(dú)立的法權(quán)概念，與我們通常所說(shuō)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督等權(quán)利均不可等量齊觀[23]。根據(jù)其內(nèi)在的邏輯構(gòu)成，合作治理模式下的共享權(quán)應(yīng)當(dāng)包括三項(xiàng)理念或者原則：第一，利益共享面前人人平等，即必須承認(rèn)各類(lèi)治理主體皆可請(qǐng)求享有同質(zhì)等量的資源、利益權(quán)利，構(gòu)成共享權(quán)的基礎(chǔ)價(jià)值原則;第二，治理過(guò)程人人有權(quán)參與，即必須確保各類(lèi)治理主體皆可通過(guò)相關(guān)的制度安排，實(shí)質(zhì)性地參與到社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，構(gòu)成共享權(quán)的根本政治方向;第三，治理成果人人可得分配，即必須根據(jù)“付出——收獲”的合理對(duì)價(jià)原則，激勵(lì)和督促各類(lèi)治理主體積極投身于治理全過(guò)程，設(shè)置公正有效的治理成果分配機(jī)制，構(gòu)成共享權(quán)的堅(jiān)實(shí)民意基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，公私合作治理模式下的共享權(quán)兼具平等原則、政治面向、社會(huì)基礎(chǔ)等憲治人文關(guān)懷，其內(nèi)涵和意義遠(yuǎn)比德國(guó)公法學(xué)理論中的狹義共享權(quán)更為豐富、立體[24]。

公私合作治理模式的一個(gè)重要特征應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)廣泛、有序的社會(huì)參與，這也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯要求。

當(dāng)然，除了在治理主體之間實(shí)現(xiàn)利益同享外，尚需進(jìn)一步指出公私合作治理模式下的政府必須是一個(gè)“善于為社會(huì)和市場(chǎng)提供服務(wù)”的責(zé)任政府，這就意味著政府既要秉持和履行“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨，亦要不折不扣地承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的政府管控型模式終將難以為繼，服務(wù)型政府管理呼聲甚高，政府履行其社會(huì)管理職能的終極目的必須體現(xiàn)以人為本，寓管理于服務(wù)之中[25]。管理與服務(wù)作為政府基本職能的重要“兩翼”，不能將二者割裂開(kāi)來(lái)，看作是“不可逾越的天塹鴻溝”，而應(yīng)當(dāng)積極地疏通彼此之間的障礙。

基于合作治理的內(nèi)容框架和邏輯展開(kāi)，進(jìn)而體現(xiàn)“以人為本、服務(wù)為先”的治術(shù)理念，不但有利于將建設(shè)服務(wù)型政府塑造成為治理創(chuàng)新的核心要義，促進(jìn)我國(guó)治理體系從“粗放型”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，而且有助于減少政府急于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果所實(shí)施的一些不規(guī)范手段，

實(shí)現(xiàn)國(guó)家施政理念從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。

“十四五”規(guī)劃將改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)發(fā)展、體制完善、制度健全、優(yōu)化資源配置等作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治手段提升國(guó)家治理效能。習(xí)近平提出：“要推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。”[26]

故而，在公私合作治理的過(guò)程中，政府與社會(huì)要深刻認(rèn)識(shí)到各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，“在講求民主的政治環(huán)境之中，恰恰是由于公共管理主體需要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任，方能促使公共管理工作顯得更為崇高神圣”[27]（P203）。政府需要及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)利益需求，“在公共服務(wù)過(guò)程中討論責(zé)任問(wèn)題是非常復(fù)雜的，因?yàn)檫@意味著我們必須要面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的外部關(guān)系控制網(wǎng)絡(luò)，并且平衡其中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任規(guī)范，涉及職業(yè)差異、個(gè)體偏好、道德倫理、公法及終極公共利益”[28]（P119），還應(yīng)定期、主動(dòng)地向社會(huì)各界人士征求決議意見(jiàn)、解釋公共政策，從而促成管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)責(zé)任型政府在社會(huì)回應(yīng)方面的內(nèi)涵清晰化[29]。根據(jù)這一觀念的有力引導(dǎo)， 在政府和社會(huì)之間建立起良性運(yùn)轉(zhuǎn)的互動(dòng)關(guān)系，根據(jù)社會(huì)和市場(chǎng)的普遍利益訴求，設(shè)置并完善一整套涵蓋不同責(zé)任類(lèi)型的后果排查機(jī)制，能夠及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)各類(lèi)可能出現(xiàn)的損害。例如，在政府和社會(huì)出現(xiàn)治理不作為或者治理濫作為等情形時(shí)，需要根據(jù)案情事實(shí)的具體發(fā)生原因和損害結(jié)果，

充分考慮治理行為與治理后果之間的因果關(guān)系，依法要求政府與社會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償、刑事懲戒及政治問(wèn)責(zé)[30]，以此督促政府在協(xié)同治理過(guò)程中審慎地行使國(guó)家公權(quán)力，同時(shí)警醒社會(huì)不得隨意濫用參與權(quán)、共享權(quán)等政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，終而達(dá)致政府、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體利益最大化的理想目標(biāo)。

在全國(guó)范圍內(nèi)，盡管中央層面非常重視公私合作治理的改革創(chuàng)新，但個(gè)別地方或者系統(tǒng)的治理創(chuàng)新氛圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從激發(fā)人的主體性而言，創(chuàng)造一個(gè)風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，不僅要求從根本上嚴(yán)厲懲治腐敗行為，更要進(jìn)一步形成一個(gè)對(duì)治理主體有為有位的科學(xué)激勵(lì)機(jī)制，設(shè)計(jì)一套以公私合作治理為主要內(nèi)容的考核評(píng)價(jià)體系，這也將成為促進(jìn)治理創(chuàng)新法治化的根本舉措，激活系統(tǒng)體制內(nèi)部的制度資源，如人大代表可以針對(duì)行政系統(tǒng)行使質(zhì)詢(xún)等方式，這也是我國(guó)政治體制的重要先天優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，為了鼓勵(lì)治理工具和內(nèi)容的豐富創(chuàng)新，相關(guān)的問(wèn)責(zé)制度需要科學(xué)設(shè)計(jì)，要對(duì)不作為及重大明顯的失職行為加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，對(duì)積極創(chuàng)新而可能導(dǎo)致的問(wèn)題則需要按照具體情況給予適當(dāng)?shù)膶捜荩荒芤桓哦?。另外，需要特別注意發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)新媒體的輿論作用，使之成為宣傳和實(shí)踐公私合作治理模式的全新平臺(tái)，鼓勵(lì)公民個(gè)體、社會(huì)組織和社會(huì)媒體積極融入公共事務(wù)的管理過(guò)程，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展使任何一個(gè)主體意欲憑借壟斷地位或者掌控信息維護(hù)自身利益的憂人情形不復(fù)存在，終而有利于推動(dòng)營(yíng)造公開(kāi)透明的社會(huì)氛圍和良好風(fēng)氣。

四、余論：公私合作治理的意義遠(yuǎn)不止當(dāng)下

治理現(xiàn)代化是一種大膽突破既有理論框架的改革過(guò)程，亦是一種探求未來(lái)知識(shí)創(chuàng)新的開(kāi)創(chuàng)舉措，大致總結(jié)為政府的職能范圍和規(guī)模層次發(fā)生多重轉(zhuǎn)變：從無(wú)限到有限、從人治到法治、從集權(quán)到分權(quán)、從專(zhuān)制到民主。那么，作為一種兼具民主化、法治化治道思想與治術(shù)實(shí)踐的全新模式，公私合作治理必然具有治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)政府治理、社會(huì)治理等模式皆有理論方面的深刻反思和實(shí)操方面的積極更新[31]。通過(guò)公私合作治理模式在彌合傳統(tǒng)“管理論”造成治道與治術(shù)之間的斷裂所發(fā)揮的功能效用，可以直接或間接地推導(dǎo)出公私合作治理模式對(duì)于現(xiàn)代政府形象重塑和我國(guó)行政法學(xué)理論變遷具有非常重大的指導(dǎo)意義。

但是，并不能因此便阻卻公私合作治理模式朝著更為有益的方向繼續(xù)發(fā)展。例如，對(duì)于各級(jí)地方政府及其工作部門(mén)的協(xié)同治理責(zé)任，尤其是涉及賠償責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，目前人民法院能否以現(xiàn)有《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》或者《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》為執(zhí)行依據(jù)開(kāi)展強(qiáng)制執(zhí)行，若執(zhí)行措施不到位，社會(huì)或者市場(chǎng)主體的合法權(quán)益又當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)充分保障和有效救濟(jì)等諸多問(wèn)題，均值得我們仔細(xì)思考和系統(tǒng)構(gòu)建，以求達(dá)到規(guī)范化和精細(xì)化，否則“模糊不清的義務(wù)具有很大的道德意義，但卻超過(guò)了法律的執(zhí)行范圍”[32]（P120）。因此，實(shí)現(xiàn)公私合作治理模式的善治目標(biāo)，既需要通過(guò)完善國(guó)家制定法逐步鞏固，也需要發(fā)揮社會(huì)軟法的力量，這是一項(xiàng)極其復(fù)雜、艱苦的研究議題，也是本文終而未竟的思考所系。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Research on the Modern Governance Towards of Public-Private Partnership

Zhou Zezhong

Abstract：

As a new governance mode of government and social consultation， public-private partnership governance meets the practical requirements of the current state governance system and the modernization of governance capacity， and can effectively bridge the gap between traditional governance and

governance. It can break the theoretical shackles of “management theory” relying on government as the representative of sovereignty， and abandon

the asymmetric differential order between the subjects of public law relations to further expand the existing “narrow territory” of public law and administrative management. It is conducive to the formation of the ideal appearance of modern governance mode. It concerns about full consultation and participation which is the key to the system of governance democratization， and emphasize that clear shared responsibility is the core of governance legalization. However， the choice of governance model for the reconstruction of government image and the theoretical change of administrative law can produce more important significance than at present， and its future development space still needs to be further studied by public law scholars.

Key words：

public private cooperation， management theory， consultation and cooperation， shared responsibility， modern governance