民航信用體系的法治基礎(chǔ)探討

□ 民航河南監(jiān)管局 胡臨春/文

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。眾多的市場(chǎng)主體在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)交往當(dāng)中，自覺(jué)遵守法律、規(guī)則是社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提。如果大量的市場(chǎng)主體恣意違反規(guī)則，需要國(guó)家和社會(huì)采用強(qiáng)制手段來(lái)恢復(fù)秩序，必將大大增加社會(huì)交易成本。因而黨的十八大提出要“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”。全面推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，是增強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信、促進(jìn)社會(huì)互信、減少社會(huì)矛盾的有效手段，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切要求。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）(以下簡(jiǎn)稱“33號(hào)文”）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“49號(hào)文”），奠定了國(guó)家信用體系的基本框架。

為加強(qiáng)民航行業(yè)信用文化建設(shè)，維護(hù)民用航空活動(dòng)秩序，促進(jìn)民航行業(yè)健康發(fā)展，民航局制定了《民航行業(yè)信用管理辦法（試行）》（民航發(fā)〔2017〕136號(hào)），建立了民航信用管理制度，并據(jù)此開(kāi)展了信用信息的收集、使用等實(shí)踐。

隨著信用體系的深入推進(jìn)，人們也逐漸意識(shí)到信用制度存在被誤用甚至濫用的風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，失信約束制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，例如失信行為認(rèn)定的隨意化、“黑名單”泛濫、懲戒措施過(guò)罰不當(dāng)、聯(lián)合懲戒適用泛化等情形，已經(jīng)引發(fā)了來(lái)自各方面的擔(dān)憂和批評(píng)。以失信懲戒為核心的信用體系建設(shè)，違反依法行政原則、尊重保障人權(quán)原則、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、比例原則、公平原則等依法治國(guó)原則的現(xiàn)象較多存在，從而影響了信用體系建設(shè)的有效推進(jìn)。因而該體系建設(shè)必須建立在法治軌道上，在法治基礎(chǔ)上運(yùn)行才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，切實(shí)發(fā)揮作用。49號(hào)文因此把“嚴(yán)格依法依規(guī)，失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒等事關(guān)個(gè)人、企業(yè)等各類主體切身利益，必須嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)運(yùn)行”作為首要原則。本文將針對(duì)民航信用體系如何建立在法治基礎(chǔ)上，在法治軌道上運(yùn)行進(jìn)行探討?；谀壳暗男庞皿w系建設(shè)重點(diǎn)是在失信約束方面，因此，探討主要也是針對(duì)失信約束機(jī)制。

信用涵義界定的合法性

整個(gè)信用體系建設(shè)的大廈都是建立在對(duì)“信”的界定之上。因而，對(duì)“信”、“失信”、“守信”的界定成為了信用體系法治建設(shè)的頭等任務(wù)。這個(gè)問(wèn)題解決不好，就可能造成失信行為認(rèn)定隨意化，“黑名單”泛濫。然而恰恰是這個(gè)問(wèn)題目前處于比較混亂的狀態(tài)。有的將“違法”與“失信”完全等同，有的將違紀(jì)、違反道德、違反職業(yè)規(guī)范等都列入失信范疇。國(guó)務(wù)院的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)并沒(méi)有對(duì)“信用”做出明確界定，而是要求各行政機(jī)關(guān)要明確界定公共信用信息范圍，要求行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等（以下統(tǒng)稱“行政機(jī)關(guān)”）掌握的特定行為信息納入公共信用信息，必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行目錄制管理。目前的做法，包括民航，都是采取目錄制、例舉的形式對(duì)失信行為或嚴(yán)重失信行為做出規(guī)定。這種做法雖然對(duì)防止失信行為界定的泛濫有一定的制約作用，但沒(méi)有從源頭上解決失信的界定問(wèn)題，為什么將某類行為列入到嚴(yán)重失信行為？今后的增減又依據(jù)什么原則實(shí)施？等等。

把信用體系納入法治軌道，首先就需要把信用的概念及界定納入法律軌道，合理確定失信范圍。不能把信用做擴(kuò)大化的解釋，認(rèn)為信用可以涵蓋一切領(lǐng)域，認(rèn)為違法就是失信，甚至把違反道德、規(guī)則、規(guī)范等統(tǒng)統(tǒng)認(rèn)為是失信。其目標(biāo)應(yīng)該定位于減少一些重要領(lǐng)域( 如安全生產(chǎn)、食品藥品安全、環(huán)境資源保護(hù)等) 重大違法事件，或者減少較為嚴(yán)重的損害他人利益或損害共同體聲譽(yù)的失信行為( 包括常人理性認(rèn)可的與失信幾無(wú)二致的違法行為，如商業(yè)欺詐、制假售假、逃廢債務(wù)、學(xué)術(shù)不端等) ，從而在“重要領(lǐng)域或方面”提升誠(chéng)信水平，加強(qiáng)法律實(shí)施。《民航行業(yè)信用管理辦法（試行）》主要是對(duì)嚴(yán)重失信行為進(jìn)行約束。為合理確定好嚴(yán)重失信行為，發(fā)揮好信用體系作用，需要抓住重點(diǎn)。建議從以下方面對(duì)嚴(yán)重失信進(jìn)行界定：一是嚴(yán)重失信行為構(gòu)成了重大違法，不是一般的違法行為。二是嚴(yán)重失信行為表現(xiàn)出欺詐、弄虛作假、故意違章等主觀惡意，嚴(yán)重?fù)p害信用體系；三是嚴(yán)重失信對(duì)生命財(cái)產(chǎn)安全或正常的交通運(yùn)輸秩序構(gòu)成重大威脅。在這個(gè)原則框架基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立嚴(yán)重失信的目錄或清單。

懲戒手段設(shè)定的合法性

按照33 號(hào)文的分類，失信懲戒措施共有行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性四類約束和懲戒。在行政機(jī)關(guān)實(shí)施的失信懲戒措施主要有以下形式：失信記錄、提醒告誡、重點(diǎn)監(jiān)管（如列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大檢查頻次）、聲譽(yù)不利（如警告、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、公開(kāi)失信記錄等）、資格限制或剝奪（如進(jìn)入特定職業(yè)或行業(yè)的資格，從事應(yīng)獲許可的特定活動(dòng)的資格等）、自由限制。

顯然，這些懲戒手段不得隨意設(shè)置，必須合法合規(guī)。確保這些懲戒手段設(shè)置合法的前提，是必須認(rèn)清楚各種懲戒手段的法律性質(zhì)。這些懲戒手段有行政指導(dǎo)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等。在我國(guó)現(xiàn)行法律體制下，有權(quán)設(shè)定這些手段的法律層次各不一樣。如果設(shè)定某種懲戒手段的法律層級(jí)不夠，或者需要法律設(shè)定卻以規(guī)范性文件形式規(guī)定，就會(huì)存在懲戒手段設(shè)定合法性的問(wèn)題。

（一）行政指導(dǎo)類及自由裁量措施

勸告、建議、提醒告誡、失信記錄、重點(diǎn)監(jiān)管等措施有的屬于行政指導(dǎo)，有的由行政機(jī)關(guān)自由裁量，這些措施沒(méi)有直接減損相對(duì)人權(quán)益或增加義務(wù)，是公權(quán)力主體對(duì)失信者加強(qiáng)監(jiān)督檢查的措施，在行政機(jī)關(guān)可裁量的權(quán)限范圍內(nèi)。這類措施的設(shè)置行政機(jī)關(guān)可以自主確定，通過(guò)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件來(lái)予以規(guī)定即可，不一定需要在法律層面做出規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)涉及行政處罰或行政許可項(xiàng)目的裁量措施，如加重和減輕處罰的情節(jié)，在法律層面予以規(guī)定，可以給行政相對(duì)人更穩(wěn)定的預(yù)期，信用機(jī)制也能更好地發(fā)揮效果。

（二）行政處罰類

警告、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、公開(kāi)失信記錄等措施，將對(duì)行政相對(duì)人造成聲譽(yù)不利的后果，實(shí)際上構(gòu)成了行政處罰中的聲譽(yù)罰。在網(wǎng)絡(luò)和信息時(shí)代，公開(kāi)失信記錄比不公開(kāi)的警告處罰，影響更大。這類措施應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》，通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章予以設(shè)置。由于規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)置行政處罰。因此，限制乘坐民用航空器是對(duì)行政相對(duì)人選擇交通工具出行的限制，是以限制行為人出行作為制裁內(nèi)容，它是對(duì)相對(duì)人過(guò)往違法行為的一次性處理，應(yīng)將這一懲戒認(rèn)定為違法設(shè)定的“其他行政處罰”，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章予以設(shè)置，而不是以規(guī)范性文件來(lái)做出規(guī)定。

（三）行政許可類

通過(guò)信用機(jī)制，對(duì)失信人采取從嚴(yán)審核行政許可審批項(xiàng)目，在許可辦理過(guò)程中禁止適用告知承諾制，限制新增項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)等措施，由于這些措施限制了相對(duì)人進(jìn)入特定職業(yè)或行業(yè)的資格，或從事應(yīng)獲許可的特定活動(dòng)的資格，增設(shè)了行政許可的要件。因而這些措施必須滿足《行政許可法》的要求，才具有合法性。依據(jù)《行政許可法》第 18 條，設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。因此，只有有權(quán)設(shè)定行政許可的法律法規(guī)才能限制或剝奪資格。行政許可的設(shè)立必須以法律、法規(guī)為依據(jù)。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。因此，增設(shè)行政許可的要件，至少必須要有規(guī)章規(guī)定作為依據(jù)。通過(guò)規(guī)范性文件增設(shè)行政許可要件是不滿足合法性的要求的。

信用機(jī)制法律體系的建構(gòu)

信用機(jī)制建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉的不僅僅是一個(gè)領(lǐng)域，一部法律，而是影響到整個(gè)民航法律體系和執(zhí)法體系。33號(hào)文提出：按照強(qiáng)化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求，各地區(qū)、各部門應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定提出修訂建議或進(jìn)行有針對(duì)性的修改。

為使信用機(jī)制在法治軌道上運(yùn)行，有必要對(duì)民航法律體系進(jìn)行全面審視，把信用機(jī)制融入到法律體系當(dāng)中。首先，應(yīng)當(dāng)在較高層級(jí)的法律如《民用航空法》中，對(duì)信用機(jī)制做出原則規(guī)定，為較低層級(jí)的法律提供依據(jù)和基本遵循。其次，對(duì)設(shè)定行政處罰或行政許可要件的失信懲戒措施，應(yīng)當(dāng)建立起法規(guī)或規(guī)章上的依據(jù)，對(duì)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章做出修改。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，要以法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行清單制管理。再次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍的限制措施，為了體現(xiàn)公平性、公開(kāi)性等依法行政原則，應(yīng)通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)的規(guī)范性文件做出規(guī)定，當(dāng)然也可以規(guī)章規(guī)定，比如通過(guò)綜合性規(guī)章，如《民用航空行政檢查工作規(guī)則》《民用航空行政處罰辦法》來(lái)規(guī)定，把失信行為作為行政檢查、行政處罰的裁量因素，達(dá)到失信懲戒的效果。