民航應(yīng)急管理的“條塊”規(guī)則及治理模式解析

□ 民航山東監(jiān)管局 沈 瑨/文

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力。民航應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方的共同參與。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，民航應(yīng)急處置存在短板，在一定程度上制約了民航的高質(zhì)量發(fā)展。在新形勢(shì)下，優(yōu)化完善民航應(yīng)急管理的治理模式和相關(guān)規(guī)則，促進(jìn)相關(guān)方的良性互動(dòng)，愈加具有必要性和緊迫性。

應(yīng)急管理“條塊”規(guī)則的發(fā)展演變脈絡(luò)

應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著防范和化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，在防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著時(shí)代發(fā)展，應(yīng)急管理的內(nèi)涵和模式也處于動(dòng)態(tài)變化中。長(zhǎng)期以來(lái)，在包括民航行業(yè)在內(nèi)的各領(lǐng)域應(yīng)急管理實(shí)踐中，存在著“條式”管理和“塊式”管理的規(guī)則模式。以民航行業(yè)為例，“條式”管理主要是指行業(yè)內(nèi)部的垂直管理，主要涉及民航行政機(jī)關(guān)和各民航企事業(yè)單位。“塊式”管理主要是指相關(guān)民航應(yīng)急管理工作的屬地化管理，具有綜合協(xié)調(diào)特征，主要涉及民航行政機(jī)關(guān)、各民航企事業(yè)單位以及相關(guān)地方政府。

梳理我國(guó)的應(yīng)急管理工作，筆者發(fā)現(xiàn)，發(fā)生“非典”疫情的2003年可以作為分界線，2003年之前的應(yīng)急管理主要是“條式”管理模式，承擔(dān)突發(fā)事件應(yīng)急處置職責(zé)的主體一般是各個(gè)領(lǐng)域的政府主管部門。但是，以某個(gè)部門為中心的“條式”管理模式的弊端在處置重大突發(fā)事件中逐步凸顯。因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件涉及面非常廣泛，往往需要包括公安、消防、醫(yī)療、交通等在內(nèi)的各行業(yè)的共同參與處置，僅靠某個(gè)行業(yè)部門根本無(wú)力應(yīng)對(duì)，必須突出地方政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的主導(dǎo)作用，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，及時(shí)調(diào)動(dòng)各方力量開展應(yīng)急處置。

2003年“非典”疫情之后，黨和國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理能力和水平的建設(shè)力度，持續(xù)通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)立法、機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化資源配置等方式加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)。2007年頒布施行了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為我國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法，其頒布施行標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理法制體系框架的基本形成。同時(shí)，與應(yīng)急管理相關(guān)的各類行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及應(yīng)急預(yù)案也在不斷健全和完善，促進(jìn)了我國(guó)應(yīng)急管理法制水平的提升。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建了應(yīng)急管理部，隨后各級(jí)地方政府的應(yīng)急管理部門也陸續(xù)組建，整合了各類應(yīng)急資源和應(yīng)急力量，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置，標(biāo)志著包括事前預(yù)警預(yù)防、事中處置救援、事后恢復(fù)重建在內(nèi)的“全鏈條”應(yīng)急管理體制機(jī)制的初步形成。2019年11月29日，中共中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記針對(duì)新形勢(shì)下的應(yīng)急管理工作提出了總體要求，即要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和特色，充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的相關(guān)有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。這一指導(dǎo)思想對(duì)于包括民航在內(nèi)的各行業(yè)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)具有重要的引領(lǐng)作用，也標(biāo)志著我國(guó)以綜合協(xié)調(diào)和屬地管理為主要特征的應(yīng)急管理體制機(jī)制的鞏固確立。

相關(guān)方在民航應(yīng)急管理中的法定職責(zé)

一般情況下，應(yīng)急管理是指包括事前預(yù)警預(yù)防、事中處置救援、事后恢復(fù)重建在內(nèi)的“全鏈條”管理，主要參與方為地方政府、行業(yè)主管部門和相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。民航作為垂管行業(yè)具有一定的特殊性，民航的事前預(yù)警預(yù)防和安全監(jiān)管實(shí)行垂直管理，屬于中央事權(quán)，由民航行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這是典型的“條式”應(yīng)急管理模式。事中處置救援和事后恢復(fù)重建則主要依靠地方政府組織指揮和綜合協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量開展工作，突出了地方政府綜合應(yīng)對(duì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，具有顯著的屬地管理特征，屬于典型的“塊式”應(yīng)急管理模式。因此，對(duì)民航應(yīng)急管理的“條塊”規(guī)則要進(jìn)行分類管理，同時(shí)需要厘清參與民航應(yīng)急管理的民航行政機(jī)關(guān)、地方政府和各民航企事業(yè)單位等相關(guān)方之間的職責(zé)定位，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)各方的良性互動(dòng)。

（一）民航行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法定職責(zé)

民航是一個(gè)安全運(yùn)行系數(shù)較高的行業(yè)，保持了超過(guò)十年的運(yùn)輸航空安全記錄。民航對(duì)安全有著特殊的要求，確保航空安全是行業(yè)的底線和紅線，不容觸碰。民航體制改革后，民航行政機(jī)關(guān)逐步形成了現(xiàn)階段的“兩級(jí)行業(yè)政府，三層管理機(jī)構(gòu)”的基本架構(gòu)，即民航局、各民航地區(qū)管理局及其監(jiān)管局，民航監(jiān)管局屬于民航地區(qū)管理局的派出機(jī)構(gòu)，履行特定轄區(qū)范圍內(nèi)的民航安全運(yùn)行監(jiān)管職責(zé)。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及“三定方案”規(guī)定，民航安全運(yùn)行監(jiān)管屬于中央事權(quán)，由各級(jí)民航行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。民航安全運(yùn)行監(jiān)管在“全鏈條”應(yīng)急管理中處于事前預(yù)警預(yù)防階段，主要目的是及時(shí)防范和化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，將事故消除在萌芽階段，通過(guò)開展行政檢查、行政許可、行政處罰等方式進(jìn)行行業(yè)安全管理，履行民航行政機(jī)關(guān)安全監(jiān)管職責(zé)。

在事中處置救援和事后恢復(fù)重建階段，民航行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理職責(zé)主要是協(xié)助、配合地方政府開展相關(guān)工作，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)應(yīng)急處置和救援工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)應(yīng)急資源進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)搜尋援救民用航空器規(guī)定》第四條第二款：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)陸地搜尋援救民用航空器的工作，民用航空地區(qū)管理局予以協(xié)助?！痹摋l款對(duì)地方政府和民航行政機(jī)關(guān)在民航事故搜尋援救中的職責(zé)界定進(jìn)行明確規(guī)定，即地方政府主導(dǎo)，民航行政機(jī)關(guān)協(xié)助。根據(jù)《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第四條：“中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援管理工作的總體監(jiān)督檢查。中國(guó)民用航空地區(qū)管理局負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援管理工作的日常監(jiān)督檢查。”該條款規(guī)定了民航行政機(jī)關(guān)在機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援管理中的主要職責(zé)是監(jiān)督檢查，而非負(fù)責(zé)組織指揮機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援。此外，《中國(guó)民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》第五條、第六條、第八條也規(guī)定了民航行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急管理中的相應(yīng)職責(zé)，主要體現(xiàn)在應(yīng)急值守、信息報(bào)告、協(xié)助配合地方政府開展應(yīng)急救援和處置等方面。

根據(jù)《中國(guó)民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》第三十七條：“國(guó)家、地方人民政府及相關(guān)部門要求民航管理部門協(xié)助和配合應(yīng)急處置時(shí)，民航管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定、應(yīng)急處置所需要的行動(dòng)規(guī)模、民航運(yùn)行情況與相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，啟動(dòng)相關(guān)等級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，組織、協(xié)調(diào)相關(guān)企事業(yè)單位給予協(xié)助和配合?！边@里的民航管理部門指民航行政機(jī)關(guān)，該條款規(guī)定了民航管理部門可以組織、指揮或協(xié)調(diào)相關(guān)企事業(yè)單位采取相關(guān)應(yīng)急處置措施。這里的組織、指揮、協(xié)調(diào)的范圍限于民航行業(yè)內(nèi)，不包括組織、指揮、協(xié)調(diào)地方應(yīng)急力量。在民航應(yīng)急處置過(guò)程中，地方政府依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)組織、指揮、協(xié)調(diào)各方開展應(yīng)急工作，包括民航單位在內(nèi)的相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)積極配合地方政府的應(yīng)急指揮和決策，協(xié)同做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。綜上所述，民航管理部門開展的行業(yè)內(nèi)的組織、指揮、協(xié)調(diào)工作服務(wù)于地方政府的應(yīng)急處置工作大局，而非替代地方政府在應(yīng)急救援和處置中的主導(dǎo)地位。

（二）地方政府的相關(guān)法定職責(zé)

前文提到，地方政府在民航突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的事中處置救援和事后恢復(fù)重建階段發(fā)揮著主導(dǎo)作用，屬于典型的“塊式”應(yīng)急管理模式，這主要是基于兩方面的考量，一是法定職責(zé)方面，另一個(gè)是實(shí)踐操作方面。

在法定職責(zé)方面。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條：“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)?！薄吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八十二條：“有關(guān)地方人民政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的負(fù)責(zé)人接到生產(chǎn)安全事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)按照生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案的要求立即趕到事故現(xiàn)場(chǎng)，組織事故搶救。”上述條款明確了應(yīng)急管理中的屬地管理為主的原則，即突發(fā)事件發(fā)生后，事發(fā)地政府承擔(dān)著開展應(yīng)急救援和處置的主體職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間組織當(dāng)?shù)貞?yīng)急力量開展救援處置，防止次生和衍生災(zāi)害發(fā)生，最大限度將損失降至最低。根據(jù)《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第四條：“機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作應(yīng)當(dāng)接受機(jī)場(chǎng)所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)?！钡谑畻l：“機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作領(lǐng)導(dǎo)小組。”該條款是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中屬地管理原則的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步明確了地方政府在機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

在實(shí)踐操作方面?，F(xiàn)階段的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式已經(jīng)從原來(lái)的“條式”管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K式”管理，突出了地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。通過(guò)分析近二十年來(lái)重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)可知，對(duì)于像“非典”、汶川地震、新冠肺炎疫情等重大突發(fā)事件，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出某個(gè)行業(yè)的范圍，其應(yīng)急處置也非某個(gè)行業(yè)部門所能勝任，必須依靠多個(gè)行業(yè)和部門的共同參與應(yīng)對(duì)。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，往往需要調(diào)動(dòng)大量的消防、公安、醫(yī)療力量參與應(yīng)急救援和處置，甚至在特殊情況下需要出動(dòng)軍隊(duì)力量參與救援處置。地方政府掌握著大量的應(yīng)急資源，也具備強(qiáng)大的組織和動(dòng)員能力。在這種情況下，只有依靠地方政府方可高效地組織開展應(yīng)急救援和處置。這也是當(dāng)代應(yīng)急管理以屬地管理為主，突出綜合協(xié)調(diào)理念的初衷。

（三）民航企事業(yè)單位的相關(guān)法定職責(zé)

民航企事業(yè)單位指公共航空運(yùn)輸企業(yè)、通用航空企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、通用機(jī)場(chǎng)、空中交通管理單位、油料單位、維修單位等，其應(yīng)急管理職責(zé)主要是貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章要求，做好應(yīng)急值守、制定應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急演練，配合相關(guān)部門開展應(yīng)急處置等。

根據(jù)《國(guó)家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，民用航空器飛行事故的現(xiàn)場(chǎng)處置主要依靠事發(fā)地人民政府和民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置力量進(jìn)行。運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)在民航應(yīng)急救援和處置中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的應(yīng)急管理工作納入地方政府的應(yīng)急管理體系，接受地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家、地方人民政府的有關(guān)規(guī)定和本規(guī)則的要求，制定機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，并負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。

總而言之，突發(fā)事件發(fā)生后，包括機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的民航企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下和民航行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下各司其職，協(xié)同配合，共同做好應(yīng)急救援和處置工作。

促進(jìn)相關(guān)方之間良性互動(dòng)的策略

促進(jìn)民航應(yīng)急管理中相關(guān)方之間良性互動(dòng)，必須明確和厘清相關(guān)方的職責(zé)定位。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定及實(shí)踐需求，民航應(yīng)急管理的事前預(yù)警預(yù)防和安全監(jiān)管階段以行業(yè)主管部門的“條式”管理為主。在事中處置救援和事后恢復(fù)重建階段則以地方政府的“塊式”管理為主。地方政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用，統(tǒng)一組織、指揮應(yīng)急救援和處置；民航行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，并主動(dòng)配合地方政府開展應(yīng)急救援和處置。民航企事業(yè)單位則應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)相關(guān)法規(guī)規(guī)章要求履行應(yīng)急管理職責(zé)，并積極配合協(xié)助政府及相關(guān)部門進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。只有充分厘清各方主體的職責(zé)定位，并嚴(yán)格按照職責(zé)要求各司其職，才能最大限度解決職責(zé)交叉重復(fù)、效率低下等問(wèn)題，促進(jìn)民航應(yīng)急管理工作的高效開展。

受制于體制機(jī)制，民航行政機(jī)關(guān)不具備組織應(yīng)急救援的相關(guān)職責(zé)，也未配備專業(yè)的應(yīng)急救援隊(duì)伍和設(shè)施設(shè)備。但是，部分地方政府誤認(rèn)為民航行政機(jī)關(guān)作為行業(yè)主管部門，理應(yīng)承擔(dān)所有涉及民航的應(yīng)急管理職責(zé)。在地方性民航事故救援應(yīng)急預(yù)案中，也往往把監(jiān)管局設(shè)為應(yīng)急指揮部辦公室，要求其承擔(dān)指揮、組織、協(xié)調(diào)應(yīng)急救援等職責(zé)。這在民航應(yīng)急管理體制機(jī)制、法定職責(zé)、實(shí)踐操作等方面都存在問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)進(jìn)一步健全完善民航應(yīng)急管理的頂層立法設(shè)計(jì)等途徑予以解決，在將來(lái)修訂《中華人民共和國(guó)民用航空法》《國(guó)家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定時(shí)，進(jìn)一步明確民航應(yīng)急救援和處置中，民航行政機(jī)關(guān)與地方政府的職責(zé)劃分，為地方性民航應(yīng)急預(yù)案的制定提供明確依據(jù)，提高民航突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的科學(xué)性和可行性。

同時(shí)，民航行政機(jī)關(guān)及民航企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同地方政府的交流合作，幫助地方政府掌握民航行業(yè)的體制特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)交流溝通的形式消除誤解和矛盾，積極推動(dòng)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援與地方政府應(yīng)急管理體系的深度融合，協(xié)同做好民航應(yīng)急管理工作，構(gòu)建更加高效的治理模式，推動(dòng)新形勢(shì)下的民航應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展。