土地資源在國土空間規(guī)劃中的合理利用

翟祥

摘 ?要：為促進國土空間規(guī)劃發(fā)展，使土地資源得到合理利用，分析了土地資源主要類型，指出國土空間規(guī)劃中土地利用存在的問題，即土地本身 征收問題、規(guī)劃不協(xié)調(diào)、土地招標(biāo)拍賣虛高等。提出土地合理利用對策，應(yīng)完善土地合理利用制度，開展良好的協(xié)調(diào)管理，注重統(tǒng)一規(guī)劃管理， 做好各 類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。

關(guān)鍵詞：土地資源;國土空間規(guī)劃;合理利用

引言

國土空間規(guī)劃是指對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、 空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理，其核心內(nèi)容是 城鄉(xiāng)功能區(qū)的科學(xué)組織和土地的合理利用。國土空間規(guī)劃既是科學(xué)建設(shè)和 管理城鄉(xiāng)的重要依據(jù)，又是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重 要保證和內(nèi)容。目前，我國正處于新型城市化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 的快速發(fā)展時期，城市經(jīng)濟的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾日益 加劇，促使城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴展，而在農(nóng)村，土地是農(nóng)民賴以 生存和發(fā)展的最基本的生產(chǎn)資料，也是發(fā)展農(nóng)業(yè)所需要的最基本的生產(chǎn)要 素，不僅是支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的橋梁也是提高農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。

1 土地資源及主要類型

土地資源指人類目前已經(jīng)使用或是在未來可被利用的一切土地，包括 自然范疇內(nèi)的一切自然屬性，經(jīng)濟也屬于土地的社會屬性，如人類的勞動 對象和生產(chǎn)資料等都可納入土地資源范疇，如農(nóng)、林、牧業(yè)等土地。土地 資源利用具有一定的時空性，根據(jù)不同地區(qū)和歷史情況，內(nèi)容有所不同， ?如大面積沼澤會存在漬水問題，不適用于農(nóng)業(yè)利用，無法納入農(nóng)業(yè)土地資 源中，將過去的非農(nóng)業(yè)土地資源置于現(xiàn)代社會，可依靠現(xiàn)代高新治理手 段，將其轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)土地資源。依據(jù)土地資源地形和利用情況可分為不同 類型：按照地形劃分， ?可分為山地、丘陵、平原、高原、盆地等， ?這表現(xiàn)出 土地自身的自然基礎(chǔ)，能更好地展示地形特點，其中山地由于地形特殊， ?更適合發(fā)展林牧業(yè)，而平原和盆地則更適合農(nóng)耕作業(yè)。依據(jù)土地利用情況 可分為以下幾種：一是可利用的林地、草地和耕地;二是適合開發(fā)利用的 土地，即荒地、沼澤灘涂水域等;三是暫時難以利用的土地，主要有高寒 山地、沙漠和戈壁等。根據(jù)土地開發(fā)利用程度，對土地進行社會經(jīng)濟效益 分析，可有效對土地資源生產(chǎn)潛力、數(shù)量、質(zhì)量等進行研究。從土地資源 利用組合情況來看，我國東南部和西北部地區(qū)差異明顯，東南部地區(qū)主要 以耕地、林業(yè)及各類淡水湖泊為主，土地墾殖指數(shù)很高。西北部地區(qū)土地 大多是牧業(yè)用地，多用于種植草地來喂養(yǎng)家畜，其草地大多屬于半干旱和 干旱類型，墾殖指數(shù)較低，改造難度極高。

2 國土空間規(guī)劃中的土地利用方式

目前，我國國土空間規(guī)劃中土地利用方式主要有以下兩種：一是農(nóng)村 土地征收。土地征收是農(nóng)村集體土地向城市用地合理轉(zhuǎn)換的合法途徑。農(nóng)用 地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是新型城市化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（以下簡稱“三 化”）推進的客觀要求和必然結(jié)果，是經(jīng)濟發(fā)展的趨勢所在，農(nóng)村集體土地 作為城市用地的重要補充，保證了“三化”推進對土地的急劇增長的需求; ?二是以“招拍掛”的方式出讓土地。政府對土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式 進行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用，將城市土地以拍賣 的方式賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能 力的單位，從而綜合利用土地資源，提高土地開發(fā)利用率。

3 國土空間規(guī)劃中土地利用存在的問題

從我國國土空間規(guī)劃實際情況來看，主要存在以下幾個問題：即土地 本身征收問題、規(guī)劃不協(xié)調(diào)、土地招標(biāo)拍賣虛高等。土地價值和征收成本 兩者之間存在差異，政府以較低的征收成本取得價格較高的土地，這會進 一步加大兩者反差，導(dǎo)致土地征收引發(fā)一系列矛盾問題;規(guī)劃不協(xié)調(diào)，是 因為在國土空間規(guī)劃中是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為前提，可能無法顧及每 個人的利益;土地招標(biāo)拍賣虛高，土地招標(biāo)拍賣面向私人企業(yè)，競拍價格 較高，很多房地產(chǎn)商為追求更高的經(jīng)濟效益，在得到土地開發(fā)權(quán)之后，對 土地進行多種設(shè)施開發(fā)，導(dǎo)致房屋價格虛高;土地用途管制方面也存在差 異;原土地利用總體規(guī)劃中將小城鎮(zhèn)用地和城市用地歸為一類，規(guī)劃中往

往突出城市用地而忽略了小城鎮(zhèn)用地，在用地空間安排上也限制了小城鎮(zhèn) 的發(fā)展。

4 國土空間規(guī)劃中土地合理利用的對策建議

土地資源的合理利用在國土空間規(guī)劃中有著重要作用，是做好國土空 間規(guī)劃的基礎(chǔ)。為土地資源得到充分有效的利用，建議從以下幾個方面加 強土地資源在國土空間規(guī)劃中合理利用。

4.1 ?完善土地合理利用制度

應(yīng)規(guī)范現(xiàn)有土地征收法規(guī)，給予被征收者合理的經(jīng)濟補償，避免出現(xiàn) 征收糾紛。要對招拍掛制度加強管控，以科學(xué)合理規(guī)劃為主要方向，對各 方面進行協(xié)調(diào)，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的重要作用。

4.2 ?進一步規(guī)范土地征收行為

政府要嚴(yán)格按照法律規(guī)定來實施土地征收行為，充分保障群眾的知情 權(quán);同時在對征收的土地給予征收補償費用時，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊帶 來的效益決定，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。 對于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景且用途廣泛的地塊，在征收補償費的 確定時應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。同時，逐步實行從“征”到“購”，促使土地 征收與土地市場接軌。

4.3 ?堅持以國土空間規(guī)劃為龍頭，做好各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是 各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施， ?是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。從土地資源利用角度來說，編制“多 規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，有利于增強規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，保障土地資源在國 土空間領(lǐng)域的合理利用。應(yīng)從以下幾個方面提升國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性： ?一是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一 的國土空間規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃編制過程中，要加強主體功能區(qū)劃內(nèi) 容，充分融合土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容，從規(guī)劃層面實現(xiàn)主體功能、土地 利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化;二是強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約 束作用。一方面要落實跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，將規(guī)劃戰(zhàn)略、 布局納入本級國土空間規(guī)劃，為土地資源利用提供指導(dǎo);另一方面，涉及 空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政 等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護、 林業(yè)草原等專項規(guī)劃，均在某一領(lǐng)域?qū)ν恋刭Y源的利用提出了要求。國土 空間規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各專項規(guī)劃領(lǐng)域的空間需求，并納入相應(yīng)詳細(xì) 規(guī)劃;三是要把保護耕地和合理用地作為國土空間規(guī)劃貫穿始終的指導(dǎo)思 想。國土空間規(guī)劃中的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)?？偭繎?yīng)控制在合理范圍內(nèi)，且盡量少 占耕地。道路規(guī)劃、廣場規(guī)劃等要與人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)，注重提 高土地利用率。規(guī)劃城鎮(zhèn)功能分區(qū)時，要優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

結(jié)語

綜上所述，國土空間規(guī)劃中，土地資源利用存在著很多問題。為提 升國土空間規(guī)劃土地資源利用率，促進國土空間規(guī)劃發(fā)展，使土地資源得 到科學(xué)合理的分配，要根據(jù)實際規(guī)劃情況，采取有針對性的利用對策，完 善土地合理利用制度，對土地進行社會經(jīng)濟效益分析，開展良好的協(xié)調(diào)管 理，注重統(tǒng)一規(guī)劃管理，切實解決國土空間規(guī)劃中存在的現(xiàn)實問題，實現(xiàn) 城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展。

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