逆全球化背景下的國際法治的僵局

劉 禹 王秀芬

(北京工商大學(xué),北京 100048)

一、西方逆全球化思想

對(duì)于國際法的態(tài)度,埃里克·A.波斯納(Eric A.Posner)的觀點(diǎn)大致可以歸納為兩個(gè)方面:一是全球化會(huì)帶來國家間的分裂,使得各國利益不一致,從而使國際法的作用變得衰弱;二是由于不可能組建世界政府,因此國際法在立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域都難以得到遵守。國際法并非不斷發(fā)展進(jìn)步的獨(dú)立實(shí)體,不能自動(dòng)獲得國家越來越強(qiáng)的認(rèn)同支持。沒有制度性的支持,國際法不能解決問題。一般政府就是這種制度性的支持。但如果世界政府是不可實(shí)現(xiàn)的,那么預(yù)期能夠在國際層面發(fā)揮主導(dǎo)作用的國際法將會(huì)變得無力、局限、不穩(wěn)定且脆弱[1]128。

波斯納認(rèn)為,1945年國際造法運(yùn)動(dòng)的爆發(fā),不過是意味著通過國際合作解決全球問題已成為國際共識(shí)。但是,這并不說明人們將國際法融入他們的價(jià)值體系,將自身命運(yùn)與國際法相聯(lián)系。波斯納提出國際法的蓬勃發(fā)展是由于大量殖民地獨(dú)立,并需要重新與原殖民國確立國際關(guān)系所導(dǎo)致的。在20世紀(jì),國際社會(huì)對(duì)建立世界機(jī)構(gòu)管理國際法做出了共同努力,并在區(qū)域?qū)用嫔先〉昧艘恍┏晒Α＠鐨W洲,在貿(mào)易等具體問題上取得了成績,但依然沒有建成能夠有效立法以及執(zhí)法的國際機(jī)構(gòu)[1]32。國際司法制度是由分裂、分散的法庭或仲裁庭集合而成,彼此之間的關(guān)系沒有明確的規(guī)定,也沒有對(duì)這些法庭或仲裁庭進(jìn)行統(tǒng)一管理的上級(jí)機(jī)構(gòu)。

首先,國際層面上不存在立法體系,因?yàn)闆]有具有普遍管轄權(quán)的國際立法機(jī)關(guān)。只要國家同意接受條約的約束,就可以簽訂條約;因此,解決全球集體行動(dòng)問題的條約,需要全體成員國或問題涉及的有關(guān)國家的同意。全體一致的規(guī)則比立法投票的規(guī)則更加嚴(yán)苛,而這通常導(dǎo)致的結(jié)果就是降低履行義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。條約制定的一大顯著缺陷就是沒有監(jiān)督條約執(zhí)行及修改的固定機(jī)構(gòu)。條約的修改需要全體一致同意,而這往往是難以達(dá)成的。因此國家對(duì)于簽訂條約的態(tài)度往往是非常謹(jǐn)慎的,更不用說如果國家承擔(dān)的義務(wù)變得沉重且價(jià)值有限的情形了。如果條約不再符合國家利益,國家有退出該條約的自由。但是在國家層面上,沒有人能夠不遵守立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)則。雖然針對(duì)某些問題,國家間建立了WTO、IMF等國際組織,聯(lián)合國大會(huì)缺乏執(zhí)行力,安理會(huì)雖然有權(quán)做出具有法律約束力的命令,但是它的權(quán)力是有限的。安理會(huì)沒有立法權(quán);安理會(huì)的權(quán)力本質(zhì)上更像是執(zhí)行權(quán)與判決權(quán)—評(píng)估是否破壞和平并決定做出回應(yīng)[1]29。

其次,國際層面只有聯(lián)合國安理會(huì)一個(gè)執(zhí)法體系。即便安理會(huì)能批準(zhǔn)某項(xiàng)行動(dòng),它依然不能召集軍隊(duì)或警力來執(zhí)行自己的意志,而只能授權(quán)或命令國家召集軍隊(duì)來實(shí)施自己的意志,但是國家有很多的理由可以不予參與。WTO 體系為貿(mào)易中的受害者提供支持,但它僅僅是授權(quán)這些國家自助—對(duì)侵害它們的國家實(shí)施保護(hù)主義行為。執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于國家的控制,因?yàn)樵谝恍┣闆r下,它的行動(dòng)就是針對(duì)這些國家做出的。此類機(jī)構(gòu)需要軍隊(duì)或警力,如果它能夠?qū)?qiáng)國有效地發(fā)揮作用,則它自身就需要擁有強(qiáng)大的軍隊(duì)。但又要通過什么來預(yù)防此類機(jī)構(gòu)利用權(quán)力獲取利益,或?yàn)榭刂?、影響它的人而謀利呢? 答案是什么也不能預(yù)防。這就是不存在真正意義的國際執(zhí)法機(jī)構(gòu)的原因。

最后,法庭或仲裁庭是國家間的機(jī)構(gòu),受國家的控制。由此可見,國家在符合其利益的情況下,才會(huì)服從于仲裁庭裁決,必要時(shí)還會(huì)設(shè)定限度和條件;如果裁決未能滿足其國家利益,則會(huì)取消或減少合作。國際判決與國內(nèi)判決相比,缺乏一個(gè)最基本的特征,即強(qiáng)制管轄權(quán)。大多數(shù)的國際判決需要經(jīng)過國家以條約的形式對(duì)其管轄權(quán)表示接受。但是當(dāng)國際判決不能滿足國家利益時(shí),國家往往會(huì)不接受仲裁[1]33。

在沒有世界政府的情況下,耶魯大學(xué)教授Harold Koh認(rèn)為國家遵守國際法是因?yàn)閮煞矫嬉蛩卮俪傻?。?nèi)部因素包括官員(bureaucrats)、公民(citizens)、政客(politicians)和利益群體(interest groups);外部因素包括其他國家、非政府間國際組織、國際法律機(jī)構(gòu),內(nèi)外因素二者共同促使國家遵守國際法。對(duì)此波斯納認(rèn)為該理論不能清楚解釋這些實(shí)體遵守國際法的動(dòng)因,也不能預(yù)測(cè)這些非國家實(shí)體何時(shí)、如何促成國際法的遵守或國際合作的成形。

首先,國家沒有遵守國家法的道德義務(wù),政府官員同樣也沒有。沒有國際政府,人們自然無從效忠。國際法是各國相互妥協(xié)的產(chǎn)物,其中包括良好的政府、普通的政府以及較差的政府,因此國際法不是民主政府制定的法律。政府官員對(duì)其政府的道德義務(wù)不能成為政府遵守國際法的緣由。

其次,不同的利益群體有不同的利益,當(dāng)一部分敦促國家遵守國家法以實(shí)現(xiàn)自身利益的時(shí)候,可能會(huì)損害另一些利益群體的利益,從而招致這些利益群體的阻撓。沒有任何一個(gè)利益群體是為遵守國際法而遵守國際法。

再次,就非政府間國際組織而言,其在國際法的大部分領(lǐng)域只能發(fā)揮較小的作用。雖然非政府間國際組織數(shù)量眾多、工作積極、有良好的資助來源,但資助的來源很可能就是利益群體[1]56。另一方面,盡管非政府間國際組織能夠吸引媒體注意、籌集資金、接洽政府官員,但沒有系統(tǒng)性證據(jù)表明它們能真正地影響國家。而且這些組織之間也會(huì)存在相左的意見。

最后,就世界各地的公民而言,他們都是關(guān)注國際法的,并認(rèn)為一切都應(yīng)當(dāng)平等,政府應(yīng)當(dāng)遵守國際法。但事實(shí)上他們不會(huì)因?yàn)檎`反國際法而去懲罰政府。

二、全球化對(duì)國際法治的影響

全球化本身并不能造成對(duì)國際法的威脅,但全球化的長期影響對(duì)于國際法治是有害的,全球化會(huì)導(dǎo)致國家間的分裂化,這可能會(huì)以削弱國際法律制度的方式來破壞全球化帶來的好處,這對(duì)國際法治是威脅而不是機(jī)遇[1]81。一部分原因在于全球化惠及的人群不同,導(dǎo)致貧富差距拉大,從而出現(xiàn)群體的分裂。隨著差距的拉大,合作的空間就越小。例如撒哈拉地區(qū)居民的生活不僅未從中受益,而且更加惡化。

另一部分原因是世界人口的多樣性與規(guī)模的龐大性。在人群非常多樣化的情況下,公共物品則不能夠惠及每個(gè)人或大多數(shù)人;相反,政府出臺(tái)的政策只能帶來嚴(yán)重不公平的影響。對(duì)政策進(jìn)行重新調(diào)整來安撫受害群體是十分困難的,因?yàn)檎邔?duì)高度多樣化人群的真實(shí)影響是難以判斷的。而且當(dāng)政府管理的范圍非常大時(shí),則很難對(duì)其人民進(jìn)行監(jiān)管,同樣人民也會(huì)難以監(jiān)管政府。因此世界政府不曾出現(xiàn),也不會(huì)出現(xiàn)。如果規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大,人們將會(huì)給政府施壓來對(duì)他國進(jìn)行兼并、征服或強(qiáng)迫威脅。如果規(guī)模經(jīng)濟(jì)減小,那么共處同一領(lǐng)土的人們則會(huì)彼此分裂。同理,如果國家間的異質(zhì)性減低,國家就會(huì)彼此融合;如果國家間異質(zhì)性增大,國家就會(huì)彼此分裂[1]84。

國家間的分裂并不意味著國際法正在或?qū)?huì)更加強(qiáng)大,只是意味著對(duì)國際法的需求在增加,并不表明國家有能力提供(supply)國際法。對(duì)國際法需求的增加是因?yàn)殡S著國家的收縮(shrink),國家間需要通過國際合作才能提供充足的公共物品。條約、習(xí)慣國際法以及倡導(dǎo)國際法的國際組織會(huì)變得更加重要。

特別是歐盟的分裂,使國際法治的理論受到了沖擊。書中提到,數(shù)十年之久的一體化工程造就了巨大的、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的準(zhǔn)國家—?dú)W盟。各成員國政府通常遵守歐盟管理是因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為合作帶來的長期利益會(huì)超過短期的損失。但歐洲正在呈現(xiàn)出反對(duì)全球化趨勢(shì)。歐盟成員國正在經(jīng)受著壓力。意大利、比利時(shí)、西班牙、英國都在經(jīng)受國家分裂主義的壓力。在所有這些情形中,分裂的壓力無不例外來自于一國政府無法通過政策滿足不同利益群體的需要。需要注意的是,不能將拒絕國家政府與拒絕歐盟相混淆。從國家中分裂出來更具有吸引力,因?yàn)橄胍?dú)立的群體希望能夠保留歐盟成員享有的利益[1]93。

并非所有國家都能像歐洲一樣,將一些權(quán)力讓渡給歐盟組織機(jī)構(gòu)。今天以及可預(yù)見的將來,發(fā)生這樣巨大的心理變化是不可能的。同時(shí)波斯納還駁斥了“隨著強(qiáng)國實(shí)力的衰弱,它們抵抗國際機(jī)構(gòu)實(shí)施國際法治的能力就會(huì)下降。而國家會(huì)走向衰弱是不爭(zhēng)的事實(shí)”[9]這一觀點(diǎn),并指出國際法依賴國家提供的制度性支持。如果沒有將權(quán)力讓渡給國際組織,則要依靠各國政府來實(shí)施國際法了。由此可見,隨著國家間的分裂以及政府的弱化,國家間的合作將更加困難,難以為全球機(jī)構(gòu)提供資金和外交的支持。執(zhí)行國際法將變得更加艱難而不是更加簡單,國際法也會(huì)隨之衰弱[1]94。

三、全球化消極影響的積極應(yīng)對(duì)

波斯納認(rèn)為全球化導(dǎo)致的分裂,使很多群體從原有的群體中分裂出來,從而使全球化瓦解。但事實(shí)上,分裂出來的群體依舊是為了追求全球化所帶來的巨大利益。而且正如波斯納自己所言,“如果規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大,人們將會(huì)給政府施壓來對(duì)他國進(jìn)行兼并、征服或強(qiáng)迫威脅?！痹诋?dāng)前國際制度下,彼此分裂的群體依舊會(huì)在全球化的作用下結(jié)成新的群體。逆全球化雖然來勢(shì)洶洶,但終究只是全球化的一個(gè)側(cè)面,反映的是國際社會(huì)就全球化問題應(yīng)對(duì)不利導(dǎo)致的消極結(jié)果。

任何事物都具有兩面性,全球化也不例外。任何一種變革都不是零危害,全球化也是如此,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步的同時(shí),也在加劇不平等、引發(fā)危機(jī)。當(dāng)前逆全球化趨勢(shì)不斷蔓延是由于現(xiàn)有應(yīng)對(duì)全球化的國際制度不完善導(dǎo)致的,而并非全球化帶來的不可逆轉(zhuǎn)的影響。原因有二:一是逆全球化的出現(xiàn)往往與全球經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)低迷有關(guān);二是由于全球化加劇了全球?qū)用娴馁Y源分配不均,逆全球化的主導(dǎo)力量是未受益或受損害的群體。

從歷史角度來看,全球化正面作用的不均衡只是短期的,只要國際社會(huì)需要采取有效的管控措施,它的紅利終將潤澤全人類。事實(shí)上,人類社會(huì)已經(jīng)多次見證了類似過程的發(fā)生。在工業(yè)革命之初,暴力革命和政權(quán)垮臺(tái)對(duì)仍處于資本主義原始積累階段的西歐諸國而言顯得并不遙遠(yuǎn),社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,貧富差距被拉大到無以復(fù)加的程度。然而度過震蕩期后,這些國家最終一步步發(fā)展成為在社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面領(lǐng)先全球的資本主義強(qiáng)國,絕大多數(shù)人都擁有較高生活質(zhì)量。

因此,對(duì)全球化的推動(dòng)和利用應(yīng)是一個(gè)強(qiáng)化其正面效果而限制、緩解其消極影響的過程,不能放任其自由發(fā)展,這也正是當(dāng)下世界正面臨的危機(jī)的主要根源。我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是如何有效應(yīng)對(duì)變革帶來的消極影響,消除不公平,惠及所有群體,使多元的群體間的利益相互融合,確保全球化浪潮不會(huì)退去。因此,我們應(yīng)當(dāng)推進(jìn)全球治理來應(yīng)對(duì)全球化的問題,萬不可因噎廢食,本末倒置,拋棄全球化。

四、無世界政府的國際法治

波斯納強(qiáng)調(diào)沒有世界政府,國際法就軟弱無力。但不可否認(rèn)的是,即便世界政府是不可能實(shí)現(xiàn)的,無政府社會(huì)同樣需要規(guī)則:現(xiàn)實(shí)主義理論認(rèn)為,國際關(guān)系的主題是國家為權(quán)力而斗爭(zhēng),但在這樣一個(gè)權(quán)利世界中,存在著安全困境[2]。要通過規(guī)范和組織構(gòu)建和平,國際新秩序應(yīng)當(dāng)通過以司法權(quán)為中心的、有行動(dòng)能力的國際組織來實(shí)現(xiàn),形成完全司法管轄權(quán)的國際社會(huì)法治[3]。

自由主義理論認(rèn)為,以國家為主的行為體之間因?yàn)橄嗷ヒ蕾嚩鴮で蠛献鞑橥咨坪献鞫⒅贫?。如果將國家片面自利的單邊行為視為?而將國家的協(xié)商互利視為善的話,我們可以論斷,善是在惡的基礎(chǔ)上相互觸碰和交往而形成的,倫理和規(guī)范都是在自利的目標(biāo)無法直接達(dá)到的社會(huì)實(shí)踐中用理性推演出的結(jié)果。這就能夠在很大程度上將松散、局部的、偶發(fā)的合作變成長期、穩(wěn)定、整體的合作,避免國際社會(huì)的強(qiáng)權(quán)政治問題,也避免集體行動(dòng)的困境,特別是搭便車的情況[4]。國際社會(huì)因面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)而最終形成共同命運(yùn),為有效維護(hù)共同安全,行為體之間基于對(duì)話形成合作,基于反復(fù)的合作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而制度化為規(guī)范,這些制度不斷演進(jìn)而至法治[5]。

構(gòu)建主義理論認(rèn)為,國際社會(huì)的行為體之間基于觀念而認(rèn)識(shí)世界、判斷其他行為體,并展開行動(dòng)[6]。當(dāng)代世界存在著單邊主義惡性膨脹等“現(xiàn)代性隱憂”。社會(huì)達(dá)爾文主義的“叢林法則”解釋這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是由全球化規(guī)則失衡而導(dǎo)致的,全球化規(guī)則的制定者就是少數(shù)的既得利益者,規(guī)則的運(yùn)行不僅缺乏公正性,也缺乏透明度。為此,需要形成一種全新的全球化理念,塑造一個(gè)支持社會(huì)公正、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與共同繁榮的全球化模式[7]。

綜上,沒有世界政府的國際社會(huì)依然離不開善法而治,應(yīng)對(duì)來勢(shì)洶洶的全球化問題離不開全球治理。全球治理是全球化時(shí)代的重要主題[8]。全球治理視野下,治理權(quán)力整合到整個(gè)全球體系中,強(qiáng)大而有效的國際機(jī)制是建立在具有合作精神的、尋求共同利益的國家政府基礎(chǔ)之上的[9]。此外主權(quán)國家在參與國際事務(wù)和全球治理中日益倚重超國家共同體,尤其是全球性國際組織和重要的區(qū)域一體化組織。實(shí)踐中,國家、政府間國際組織以及NGOs都可以推動(dòng)全球治理的發(fā)展。WTO、IMF、WB等國際組織以及FTA、BIT 等協(xié)定不斷地使各國間的法律趨同,從而不斷地實(shí)現(xiàn)國際法治化。這體現(xiàn)了從利益導(dǎo)向到規(guī)則導(dǎo)向的過渡。

全球治理需要秉持“規(guī)則導(dǎo)向”的理念,以規(guī)則約束國際權(quán)力,保證國家主體在治理過程中的平等權(quán)利,促進(jìn)社會(huì)主體依據(jù)規(guī)則參與治理進(jìn)程[10]?？v觀歷史,不論國際層面還是國內(nèi)層面,拋棄法治帶來的后果就是社會(huì)的動(dòng)蕩和文明的倒退?，F(xiàn)行國際法制度使國際社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定、運(yùn)行良好,這是不能忽視的。

地球是人類的共同家園,在浩瀚的宇宙中,生存、發(fā)展是人類的共同利益;和平、繁榮是人類共同的夙愿。面對(duì)外部環(huán)境的變幻和自身發(fā)展遭遇的挑戰(zhàn),人類的命運(yùn)早已緊密相連。