明清近場(chǎng)私鹽治理的改革困境及制度移變

呂小琴

（河南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

鹽業(yè)專賣以來(lái)，私鹽始終為歷代鹽業(yè)治理的痼疾。 私鹽起因既有為牟取暴利走私，也有為生存鋌而走險(xiǎn)。 前者影響國(guó)家財(cái)政甚巨，為歷代王朝政權(quán)打擊重點(diǎn)；后者則主要為近場(chǎng)社會(huì)貧難群體，其所販鹽可稱為“近場(chǎng)私鹽”，帶有社會(huì)合理性。 目前學(xué)者對(duì)近場(chǎng)私鹽有一定研究，但多是就清代近場(chǎng)私鹽某一方面問(wèn)題，如近場(chǎng)私鹽弛禁條例的出臺(tái)時(shí)間、救助作用以及其在落實(shí)過(guò)程中被利用扭曲等進(jìn)行探討①。 事實(shí)上， 明清時(shí)期朝廷均曾因近場(chǎng)貧難人群的生計(jì)而出臺(tái)近場(chǎng)私鹽弛禁條例。 但因鹽利巨大，近場(chǎng)私鹽弛禁這樣看似簡(jiǎn)單的改革舉措實(shí)則在落實(shí)中牽涉甚廣，造成種種意想不到的近場(chǎng)社會(huì)治理亂象，成為一直困擾明清朝廷而且始終未能找到解決之道的痼疾。

一、明代鹽禁導(dǎo)致貧民生存困頓與近場(chǎng)私鹽弛禁條例的實(shí)施

明初鹽法甚嚴(yán)，《大明律》有如是規(guī)定：“凡販私鹽者，杖一百，徒三年，若有軍器者，加一等，誣指平人者加三等，拒捕者斬。 ”[1]（P448）從上可見(jiàn)，鹽禁規(guī)定非常嚴(yán)格，不論販鹽者身份如何、販賣鹽斤數(shù)量多寡，官府一律追究刑責(zé)，嚴(yán)懲不怠。 這種立法主旨完全以國(guó)家財(cái)政為主，不顧及社會(huì)。 事實(shí)上，近場(chǎng)私鹽存在已久，其主體在明代主要是近場(chǎng)社會(huì)貧難人群。 他們大都迫于生計(jì)，或就近販賣，或跨區(qū)販賣，通過(guò)賺取差價(jià)取得一定收入，其所為雖然有悖于法理，但卻具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，具有一定的社會(huì)合理性。 但“一刀切”式的禁鹽條例斷絕了近場(chǎng)貧難人群生計(jì)，必然引起他們的激烈反抗。 如嘉靖年間，王廷相在《議鹽禁》中就指出上述禁鹽條例在鹽場(chǎng)灶民及近場(chǎng)社會(huì)貧民中造成的混亂。 “臣且見(jiàn)濱海之民，率多貧下之戶，平昔惟射魚(yú)鹽之利，以為生理；各場(chǎng)灶丁住居斥鹽之區(qū)，不能稼穡，亦惟以鹽為命，時(shí)而官鹽積滯不掣，商人又不隨場(chǎng)買補(bǔ)，則灶戶官鹽之余，所煎以為養(yǎng)生者，不賣為私鹽不可得也。 此二者皆迫于小民之命，無(wú)怪其干犯法令而不止也。 ”[2]由王廷相所述可見(jiàn)，明初鹽禁政策無(wú)視沿海附近軍民販賣私鹽行為的社會(huì)根源，勢(shì)必會(huì)遭到他們的抵制。 但囿于制度慣性以及近場(chǎng)軍民的影響有限，直至明代中葉，“一刀切”式禁鹽條例從未改變。 在此期間，沿海附近軍民不斷以鋌而走險(xiǎn)的方式對(duì)上述法律條文予以抗?fàn)帯?/p>

面對(duì)濱海近場(chǎng)社會(huì)愈演愈烈的販鹽之風(fēng)，兩淮鹽運(yùn)使嚴(yán)真于正統(tǒng)三年奏請(qǐng)弛濱海窮民販賣之禁?！傲钬溬u私鹽軍民人等，有能捕獲百斤以上，每鹽一斤賞鈔一貫。 其近海近場(chǎng)窮軍貧民，有以肩挑易米者，不必具奏，徑自問(wèn)結(jié)。 ”[3]（P668）這顯示出像嚴(yán)真這樣的明代官員已經(jīng)意識(shí)到打擊私鹽需要區(qū)別對(duì)待，其奏議無(wú)疑是對(duì)此前“一刀切”式的鹽禁條例的修正和完善。 明朝廷認(rèn)可了嚴(yán)真的奏議，且于同年即將弛禁政策由兩淮推廣至全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，使之成為全國(guó)性的律法。 《大明會(huì)典》記載：“正統(tǒng)三年，令販賣私鹽軍民人等，有能捕獲百斤以上至二千斤以內(nèi)為止，每鹽一斤賞鈔一貫。 其近海近場(chǎng)窮軍貧民，有以肩挑易米者，不必具奏，徑自問(wèn)結(jié)。 ”[4]從上可知，明朝廷頒布的詔令基本采納了嚴(yán)真的建議，但增加了一條限制，即捕獲私鹽獎(jiǎng)勵(lì)上限為“二千斤”。

然而此次對(duì)近場(chǎng)私鹽的弛禁仍然顯得“弛”度有限。 這主要表現(xiàn)在，該政策雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)貧難人群販鹽的行為不再與以私鹽謀暴利者一體治罪，一定程度上是對(duì)肩挑背負(fù)販賣零星鹽斤的沿海近場(chǎng)貧窮軍民的一種寬恤，但“不必具奏，徑自問(wèn)結(jié)”卻也傳達(dá)出明朝廷對(duì)其販私行為并非一概豁免，而是授權(quán)緝私官弁自行處置，不再予以杖、徒刑事懲罰，最多予以或拘捕或經(jīng)濟(jì)處罰。 但如此一來(lái)，則實(shí)質(zhì)上是將貧難人群販鹽行為的處置權(quán)從國(guó)家轉(zhuǎn)移到了地方官員。 雖然地方官員獲得的是有限處置權(quán)，但他們?cè)趯?shí)際執(zhí)行中卻可憑一己之意來(lái)處置販鹽的貧難人群。 因此，此條例貌似更加完善，實(shí)則對(duì)販鹽的貧難人群卻未必有利。

弘治年間，明朝廷又以條例的形式對(duì)該律文進(jìn)行修訂。 《問(wèn)刑條例》記載：“弘治十三年奏準(zhǔn)，凡貧難軍民，將私鹽有肩挑背負(fù)，易米度日，不必禁捕。 ”[3]（P668）從上可知，明朝廷進(jìn)一步寬恤貧難軍民，明確規(guī)定“不必禁捕”，這反映出此前地方官員自行處理時(shí)或大部分以“禁捕”了事。 因此，此次修訂免除了對(duì)貧難人群販賣零星鹽斤行為的懲罰規(guī)定，是向近場(chǎng)私鹽真正弛禁邁出的重要一步。 該《問(wèn)刑條例》在嘉靖《兩淮鹽法志》中的表達(dá)則是，“如有貧難無(wú)力、肩挑背負(fù)易米度日者，不許一概捉拿，致擾小民”[5]（P208）。 這樣，明朝廷通過(guò)律例并行、以例補(bǔ)律的方式，在一定程度上糾正了大明律文此前近場(chǎng)私鹽弛禁規(guī)定不徹底之處。 此正如萬(wàn)歷年間山東巡鹽御史查志隆所言：“國(guó)朝之置法也， 經(jīng)之以律，維之以條例，翼之以會(huì)典，……厲禁與惠澤相濟(jì)而并用，豈非君民兩利？ ”[1]（P447）

明朝廷弛禁近場(chǎng)私鹽體現(xiàn)出從中央到地方對(duì)私鹽認(rèn)識(shí)的深入，并意圖通過(guò)政策的修訂達(dá)到在近場(chǎng)社會(huì)中嚴(yán)禁私販與體恤窮軍貧民的雙重目的。但明朝廷還是低估了近場(chǎng)私鹽的復(fù)雜性，以為順應(yīng)民心的政策變革便可一勞永逸地解決近場(chǎng)私鹽，事實(shí)上，鹽利巨大，牽涉利益群體眾多，任何鹽業(yè)政策的變動(dòng)，都易成為引致灶民、鹽商、私鹽販、官吏等鉆營(yíng)牟利的溫床，例如透漏私鹽、詭寄假冒、以權(quán)謀私等亂象，不一而足。 “奈何近年來(lái)，因有肩挑背負(fù)不必禁捕之例，致使射利之徒肆無(wú)忌憚，或收買豪灶余課，或截買奸商私鹽，有船裝運(yùn)，堆積盈室。 ”[5]（P254）面對(duì)此情此景，迄明末，明朝廷始終沒(méi)有找到解決的辦法。

二、清初近場(chǎng)私鹽弛禁條例的繼承與調(diào)整

明清鼎革，為打擊販賣私鹽，鹽法亦嚴(yán)，但近場(chǎng)私鹽弛禁條例則被沿用。 《大清律》規(guī)定：“凡犯（無(wú)引）私鹽（凡有確貨即是，不必贓之多少）者杖一百，徒三年。 ……挑擔(dān)駝?shì)d者（與例所謂肩挑背負(fù)者不同），杖八十，徒二年?！盵6]此律基本沿襲《大明律》，注文（小括號(hào)內(nèi)楷體文字）為順治三年修訂時(shí)所加[7]。從注文中可知：“肩挑背負(fù)者”與“挑擔(dān)駝?shì)d者”不同，后者是私鹽販，其販鹽行為要受到刑事處罰；而前者不是私鹽販，其販鹽行為為法律所允許。因此，弛禁貧難人群肩挑背負(fù)販鹽的制度至遲于順治三年清朝廷既已出臺(tái)。 清朝廷深諳“窮民專藉挑負(fù)私鹽以謀生，窮究禁緝，必致鋌而走險(xiǎn)”[8]的道理，故在立國(guó)之初便出臺(tái)此制度，旨在出讓蠅頭微利以緩和鹽場(chǎng)的社會(huì)矛盾，獲取基層社會(huì)的穩(wěn)定。

但清朝廷在繼承明朝廷近場(chǎng)私鹽弛禁政策后，也同樣面臨上述明朝廷沒(méi)有解決的難題。 從鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)上言，近場(chǎng)私鹽弛禁條例實(shí)質(zhì)上是賦予近場(chǎng)地方社會(huì)貧難人群一種有限的買賣特權(quán)，也就是允許他們有條件地進(jìn)入高度壟斷的食鹽生產(chǎn)與流通，以此獲取一份維持基本生存的微薄收入。 這是帶有社會(huì)救助性質(zhì)的鹽業(yè)政策。 但不同于灶民與鹽商的集中管理， 貧難人群具有一定的社會(huì)流動(dòng)性，因此其販鹽客觀上增加了鹽業(yè)生產(chǎn)與流通的管理難度，需要周密的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的貫徹落實(shí)才能保障食鹽生產(chǎn)與流通的穩(wěn)定。 但由上可見(jiàn)，清初近場(chǎng)私鹽弛禁的制度設(shè)計(jì)非常簡(jiǎn)陋，如貧難人群、私鹽數(shù)量等都未界定，這容易引致各方利益群體投機(jī)鉆營(yíng)，進(jìn)而導(dǎo)致該制度在實(shí)施過(guò)程中敗壞窳爛。 如四川巡撫張所志就曾指出：“奸民積棍乘機(jī)興販，改包射利，反虧國(guó)課。 ”[9]為此，順治十七年十月，張所志在《條奏鹽政五事》中提出修訂該制度的建議：“一、宜申明敕諭。 敕書(shū)內(nèi)開(kāi)載：凡貧窮小民，負(fù)鹽貿(mào)食者，不許苛求搜索。 ……應(yīng)定六十斤以下者準(zhǔn)作易食零鹽，免其納課；六十斤以上者，即作票鹽，仍令納課。 ”[10]針對(duì)該制度易被奸民利用而致滋生興販私鹽的弊端，他奏請(qǐng)限定貧窮小民肩挑背負(fù)鹽斤的數(shù)額最多為60 斤，若超過(guò)60 斤則要求繳納鹽課。

盡管清朝廷沒(méi)有完全采納他的建議，但是吸收了他限定貧窮小民肩挑背負(fù)鹽斤最高數(shù)額的思想，以彌補(bǔ)該制度存在的制度性漏洞。 “順治十七年，議準(zhǔn)貧民食鹽四十斤以下者，免稅；四十斤以上者，仍令納課。 ”[11]（P15-16）此次改進(jìn)在堅(jiān)持矜恤貧難原則的同時(shí)，解決了因個(gè)人體力不同而造成肩挑背負(fù)所販鹽斤數(shù)量多寡不一的問(wèn)題，不給奸徒強(qiáng)加辯解留有余地，這可以說(shuō)在一定程度上完善了弛禁貧難販鹽規(guī)定，但何為“貧難”的資格問(wèn)題仍未在此次改進(jìn)中涉及，這限制了增加近場(chǎng)貧民販鹽限額的實(shí)踐價(jià)值，也消弱了順治朝治理近場(chǎng)私鹽弛禁亂象的改革力度。

三、管理還是懲罰：康熙應(yīng)對(duì)近場(chǎng)私鹽治理問(wèn)題的路徑選擇

弛禁貧難販鹽制度的前提和基礎(chǔ)是確定“貧難”資格，這恰是此項(xiàng)制度初設(shè)和此后改進(jìn)時(shí)未注意到的。 這項(xiàng)結(jié)構(gòu)缺陷為投機(jī)鉆營(yíng)、借機(jī)牟利者提供了大量機(jī)會(huì)。 康熙十二年十一月二十三日，云南道監(jiān)察御史熊焯在《為立法分別貧難軍民與私販?zhǔn)骂}本》中就揭示了在政策落實(shí)過(guò)程中因此缺陷而出現(xiàn)的大量問(wèn)題。

“律例初意原自各不相妨，邇來(lái)奸民借貧難名色，大肆興販，致令貧難人反以私販罹罪。若不酌定分別，則貧難者無(wú)易米之例，且受禁捕之害，鹽法貽弊無(wú)底止矣。何以言之？私販無(wú)引，貧難人亦無(wú)引，易相混也；私販之鹽無(wú)定數(shù)，貧難人販鹽亦無(wú)定數(shù)，又易相混也。若以挑負(fù)專屬貧難人，而狡黠鹽徒知貧難者不禁挑負(fù)也，又假借而千百挑負(fù)矣。如此者何可寬乎?若概為貧難而寬之，則私鹽行，官鹽壅，商困課必絀，而鹽法大壞。執(zhí)法而捕之，有鹽徒勾連貧難軍民者，有貧難軍民影射鹽徒者。同一私販也，同一無(wú)引、無(wú)數(shù)之鹽也，此中何所分別乎?甚至鹽捕作奸賄放真正鹽徒，專捕貧難人塞責(zé)者有之矣。 據(jù)贓科罪，不免敲撲，不免沉獄。 雖有易米度日不得禁捕之例， 終以混同株連而斃，不亦深可哀哉？ ”[12]（P18）

從上可知，熊焯認(rèn)為，私販和貧難人群都無(wú)鹽引，因此兩者對(duì)管理者而言難以分別。若行寬政，則壞鹽法，國(guó)家鹽課受損；若行嚴(yán)法，則問(wèn)題更多，且因貧難人群在社會(huì)上屬于弱勢(shì)群體，可能反被私販栽贓利用。 因此，熊焯認(rèn)為該制度名義上是清朝廷矜恤窮黎之舉，事實(shí)上貧難人群不但很難從中受益，而且反遭其害：鹽徒利用其興販私鹽；緝私官弁利用其縱放真正鹽徒，專捕貧難人群以塞責(zé)。但同時(shí)，他也不主張廢除，因?yàn)樵撝贫犬吘故乔宄⑹┬腥收?ài)民的體現(xiàn)。 “夫貧難軍民者鰥寡廢疾，孟子所謂無(wú)告窮民也。 衣食無(wú)資，望朝廷之余潤(rùn)，以緩須臾之死者。 誠(chéng)殷且急，此在文王仁政必先。 皇上好生如天，臣固知不忍使其失所矣。況易米度日，又例所不禁者乎。 ”[12]（P18）故此，熊焯主張通過(guò)補(bǔ)充“資格審查”管理制度，區(qū)分出貧難人群與私販者，以堵住該制度存在的結(jié)構(gòu)漏洞。 其具體建議為：州縣官落實(shí)貧難人群的姓名以審查其資格，為其頒發(fā)印票以獲取販鹽憑證，限定其販鹽最高數(shù)額和販賣地點(diǎn)。

“竊以為分別之法，在查其姓名，給其印票，定其斤數(shù)，限其賣地，使私販之徒不得借名行奸，累貧民而壞鹽法，斯已矣。 蓋今附近鹽場(chǎng)，州縣有數(shù)，州縣中真正貧難人亦有數(shù)，州縣確查名數(shù)、年貌、籍貫，冊(cè)報(bào)巡鹽御史及鹽運(yùn)使，御史、運(yùn)使照冊(cè)填注，給票買鹽，即于票內(nèi)注明數(shù)目，無(wú)過(guò)四五十斤，過(guò)數(shù)者即以私鹽論。夫易米度日四五十斤足矣。 其止于四五十斤者，以數(shù)少而別于私販之多也。 又于票內(nèi)注某州縣人，即于某州縣易米，其鹽不許多積，故不得出本州縣三十里之外，以其近而易查也。 違者以私鹽論。每買鹽時(shí)，場(chǎng)官稽查驗(yàn)于其票，四季換給，以防詐偽。 如是，法有分別，則貧難不混放私販；鹽不多帶，則官鹽亦得以疏通。此所謂例行于無(wú)弊，律與例兩不相悖也。 ”[12]（P18）

總之，熊焯認(rèn)為若要清朝廷兼顧通鹽法、廣皇恩、恤貧難三種利益訴求，需要進(jìn)一步強(qiáng)化管理。盡管他的建議中肯，但是康熙帝卻批復(fù)：“這所奏無(wú)益，不準(zhǔn)行。 ”[12]（P18）推究其原因，或許是康熙帝慮及該制度僅在近場(chǎng)州縣實(shí)施， 其負(fù)面影響仍是有限，但更重要的或許是熊焯的奏請(qǐng)將大大增加清朝廷落實(shí)近場(chǎng)私鹽弛禁條例的執(zhí)行成本。

此后，熊焯奏疏中指出的鹽徒、巡役等各色人群藉此制度謀私利的社會(huì)現(xiàn)象愈演愈烈，其中較具影響的事件有二：一是康熙十七年，緝私官弁為了應(yīng)付考成，置真正的梟販于不顧，對(duì)“不在禁約之列”的販鹽貧民卻大肆緝拿，釀成兩淮鹽區(qū)發(fā)生百余名肩挑背負(fù)的失業(yè)貧民被誣為鹽梟的慘案[13]；二是康熙二十九年五月，長(zhǎng)蘆巡鹽御史指出，張虎、尚大等奸猾之徒并非貧難，“將私鹽潛行窩頓，咸藉口于易米度日”， 其私販鹽斤一二百斤至九千五百余斤不等，卻“狡稱易米”[14]（P967）。

面對(duì)近場(chǎng)私鹽弛禁條例執(zhí)行帶來(lái)的諸多問(wèn)題，清朝廷直至康熙晚期才著手應(yīng)對(duì)，但其所選擇的路徑不是熊焯所建議的強(qiáng)化管理，而是嚴(yán)厲懲罰。 清朝廷出臺(tái)舉措有二：一是康熙五十年，“議準(zhǔn)如有不肖官員貪圖紀(jì)錄，將貧難軍民、肩挑背負(fù)易米度日之人及外省來(lái)貿(mào)易之平民，濫作私販查拿，私用非刑，害人致死者，將該員照誣良為盜例革職。 如未經(jīng)致死者，將該員降一級(jí)調(diào)用”[15]，這是希圖通過(guò)嚴(yán)懲緝私人員的不法行為，消弭該制度的弊端；二是康熙五十九年，康熙帝令戶部重申了順治十七年的修訂制度，“除附近場(chǎng)灶真正貧難小民將鹽肩挑易米度日者，四十斤以下照例不必禁拘，至四十斤以上者仍行禁緝。 如有奸民借端改包興販者，嚴(yán)行拿究治罪?！盵14]（P997）該制度嚴(yán)懲貧難人群和鹽徒借機(jī)興販私鹽的行為。 上述政策很清楚地表明，清朝廷只愿意強(qiáng)化違法行為的懲處辦法，不考慮增設(shè)“資格審查”的管理制度，雖然后者能夠?qū)⒅T多違法行為“消患于未萌”，其原因或許就是懲處成本遠(yuǎn)低于管理成本。 因此，終康熙一朝，清朝廷始終未對(duì)弛禁貧難販鹽制度進(jìn)行全面改革，至多只加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲不法的貧難人群、鹽徒和緝私官弁即可。

四、雍乾時(shí)期老少牌鹽制度的興廢與近場(chǎng)私鹽治理的改革困境

相較于康熙帝的謹(jǐn)慎，雍正帝繼位伊始便直面近場(chǎng)私鹽弛禁帶來(lái)的種種亂象，積極應(yīng)對(duì)。 但他的治理思路起初與康熙帝、熊焯均不同，其想要廢除近場(chǎng)私鹽弛禁政策。 雍正元年正月初一日，他發(fā)出上諭，“……貧民販賣私鹽，捕役斗毆，株連人民，流弊無(wú)窮。 ”[16]（P584）一年多以后，雍正二年五月十六日，他再向浙江巡撫黃叔琳發(fā)出諭旨：“聞?wù)憬睾Ｒ粠?，窮民多赴場(chǎng)灶販鹽糊口，今值雨水調(diào)勻，農(nóng)夫力作之候，爾須乘此時(shí)諭令歸農(nóng)，始得其所。 有不能歸農(nóng)者可會(huì)同噶爾泰酌議，或暫令其即于場(chǎng)灶納課以資生路， 或以庫(kù)銀買灶戶余鹽以杜私販之門。 ”[16]（P584）從中可見(jiàn)，針對(duì)兩浙鹽區(qū)窮民多赴場(chǎng)販鹽的事實(shí)，雍正帝建議允許貧民于場(chǎng)灶納課后才能販鹽，但如此則完全違背了近場(chǎng)私鹽弛禁政策初衷。 所幸，雍正帝很快意識(shí)到了此舉不妥，遂改變了讓窮民納課后販鹽的想法，仍舊遵循祖制，重申修訂制度：“雍正二年議準(zhǔn)，貧難男婦藉鹽資生，肩挑背負(fù)易米度日者，照例免罪，毋許官弁兵役生事擾民。 如有積梟藉稱貧難男婦，將私鹽潛行窩頓、興販貿(mào)易者，令地方官弁及鹽政衙門一體稽查，照例從重治罪。 ”[11]（P17-18）雍正帝的自我否定反映了他對(duì)該制度存在問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入。 而康熙帝加重懲罰的前車之鑒在先，雍正帝的改革則只有加強(qiáng)管理一途。

雍正三年，李衛(wèi)調(diào)任浙江巡撫。 次年，他兼理兩浙鹽務(wù)時(shí)，指出兩浙鹽區(qū)假冒貧難聚眾販賣私鹽現(xiàn)象十分嚴(yán)重。 “今查兩浙地方邇年私鹽充斥，漸至莫可禁遏，蓋因無(wú)知愚民或被梟徒煽惑，或?yàn)榈毓髡T引，俱以販私為業(yè)，甚而結(jié)黨成群，假冒貧難名色，船裝陸運(yùn)，潑膽公行，一遇兵捕巡查，輒肆逞兇格斗，以致拘捕傷人，釀成大案者不知凡幾。 ”[17]又次年，李衛(wèi)升任浙江總督兼理兩浙鹽務(wù)。 在此任上，他上奏欲在兩浙施行老少牌鹽制度，以杜絕因假冒貧民而致近場(chǎng)私鹽弛禁條例敗壞的違法行為。 李衛(wèi)的建議很快得到雍正帝采納，同年獲準(zhǔn)在兩浙鹽產(chǎn)區(qū)實(shí)施。

這里因無(wú)法查到李衛(wèi)有關(guān)老少牌鹽制度的奏折，老少牌鹽制度的內(nèi)容只能借助其他史料推知。據(jù)《清世宗實(shí)錄》記載，雍正六年七月，署理江南督臣范時(shí)繹、兩淮鹽臣噶爾泰在奏疏中指出，“應(yīng)照浙例，于貧難小民內(nèi)六十歲以外十五歲以內(nèi)及殘廢者，許其于不銷官引地方，負(fù)鹽……易米度日”[18]（P1068）。又據(jù)嘉慶《重修兩浙鹽法志》記載，“聞李衛(wèi)先經(jīng)行令每縣查報(bào)貧難小民四五十名，給與木籌，每日赴官店買鹽二十斤挑賣，以為糊口之計(jì)”[16]（P589）。 相較順治十七年修訂的弛禁貧難販鹽條例，老少牌鹽制度有如下顯著的不同：一是進(jìn)行“貧難”資格的確定，限定興販鹽斤的貧難人群的年齡、身體、家境等條件，即只有年齡在60 歲以上或15 歲以下的老幼男性、身體有殘疾的壯年男性兩類貧難州縣民人，才具備販鹽資格； 二是首次要求地方有司發(fā)放籌牌（或稱烙牌），以作為貧難州縣人群販?zhǔn)埯}斤的合法憑證；三是地方有司需向清朝廷上報(bào)符合此條例的確切人數(shù)。

由此看，李衛(wèi)制定的老少牌鹽制度以“貧難”資格審查為核心，通過(guò)發(fā)放烙牌和統(tǒng)計(jì)人數(shù)來(lái)控制近場(chǎng)社會(huì)貧民販鹽規(guī)模，試圖以此杜絕此前重懲罰而輕管理的弊端。 事實(shí)證明，老少牌鹽制度在兩浙鹽區(qū)施行后效果良好，得到了雍正帝的高度贊賞：“聞李衛(wèi)先經(jīng)行令每縣查報(bào)貧難小民四五十名，給與木籌，每日赴官店買鹽二十斤挑賣，以為糊口之計(jì)。此法甚善，窮民既得覓利以資生，肩販不致?tīng)I(yíng)私而虧課，于鹺政有益。 ”[16]（P589）但雍正帝對(duì)是否在全國(guó)推行老少牌鹽制度非常謹(jǐn)慎， 加上享國(guó)日短，故雍正一朝，老少牌鹽制度只在兩浙施行。 不過(guò)，兩浙老少牌鹽制度的實(shí)效為乾隆帝繼位伊始即在全國(guó)推行老少牌鹽制度提供了依據(jù)和信心。

乾隆帝即位之初，近場(chǎng)州縣民人冒充貧難之人大肆興販私鹽現(xiàn)象已十分嚴(yán)重，這促使他下定決心迅速將兩浙老少牌鹽制度推廣至全國(guó)。 此前，乾隆帝就此事咨詢了老臣張廷玉的意見(jiàn)。 張廷玉時(shí)任總理事務(wù)王大臣，其在《為遵旨議事》中贊同乾隆帝此舉，同時(shí)建議將老少牌鹽制度予以完善：“接準(zhǔn)部咨；六十歲以上、十五歲以下，至少壯之有殘疾，及婦女之老年孤獨(dú)無(wú)依者，許其負(fù)鹽四十斤易米度日。如不合例之人，概不許借端興販。 至稽查之法，于本縣報(bào)名驗(yàn)實(shí)注冊(cè)，給以印烙、腰牌、木籌，每日卯辰二時(shí)赴場(chǎng)買鹽挑賣，一日止許一次，不許船裝。倘越境成群結(jié)隊(duì)，并一日數(shù)次，積少成多，窩囤轉(zhuǎn)販者，分別禁止。 硃批：依議。 ”[19]從中可見(jiàn)，張廷玉思慮十分周密，甚至將老少牌鹽制度執(zhí)行中可能出現(xiàn)的種種違法情況也一一列舉，預(yù)先予以警示。 乾隆帝顯然也十分滿意張廷玉的奏議，直接批示依照?qǐng)?zhí)行。 很快，張廷玉完善后的老少牌鹽制度在全國(guó)主要鹽產(chǎn)區(qū)推廣施行。

老少牌鹽制度可謂是近場(chǎng)私鹽弛禁條例的“加強(qiáng)版”。 資格審查、發(fā)放牌照、確定人數(shù)等一系列可操作性強(qiáng)的制度規(guī)定確實(shí)起到打擊假冒貧民和限制購(gòu)鹽總額的作用，這有利于規(guī)范近場(chǎng)貧民購(gòu)鹽秩序，抑制私鹽泛濫。 但老少牌鹽制度只是加強(qiáng)了食鹽購(gòu)銷的上游管理，卻對(duì)下游的銷售方向無(wú)從控制。這給鹽販以近場(chǎng)貧民為中介透漏灶民余鹽、囤積私販提供了可能，“牌私”亦由此應(yīng)運(yùn)而生，成為余鹽走私的一條重要渠道。此可謂“一波放平一波又起”，清朝廷不得不再次面對(duì)老少牌鹽制度實(shí)施帶來(lái)的近場(chǎng)私鹽治理新問(wèn)題。

長(zhǎng)蘆鹽區(qū)位近京畿，其地牌私最早引起清朝廷注意。 乾隆八年，長(zhǎng)蘆鹽區(qū)引商王志德因牌私泛濫影響引鹽銷售而上訴要求取消牌鹽，未得鹽官同意后便威脅退出，但取消價(jià)格低廉的牌鹽又引起近場(chǎng)社會(huì)平民的不滿，他們控訴王志德與長(zhǎng)蘆鹽政官員官商勾結(jié)，由此釀成“長(zhǎng)蘆牌鹽案”。 “裁掣老少鹽牌，改給養(yǎng)贍錢文，原為靖私疏引起見(jiàn)。 天津士民，恐改行引鹽，商人王志德得以壟斷，遂創(chuàng)為浮議。有云鹽臣吉慶與王志德同宗者，有云運(yùn)使盧見(jiàn)曾與王志德親厚者”[20]。 官、商、民三方博弈成為該案核心問(wèn)題，其根源則是清朝廷未能實(shí)現(xiàn)鹽民購(gòu)銷的全流程管理，但這已非清朝廷鹽業(yè)治理能力所及。 “長(zhǎng)蘆牌鹽案”最終以廢除老少牌鹽制度、貧難人群由鹽商出資贍養(yǎng)而告終，但此方案實(shí)則是將矛盾從官商轉(zhuǎn)移到商民，并未能真正解決問(wèn)題。 至乾隆十八年，為杜絕牌私，長(zhǎng)蘆鹽產(chǎn)區(qū)13 個(gè)州縣均廢止了老少牌鹽制度，貧難人群改由鹽商出資養(yǎng)贍[21]。

長(zhǎng)蘆鹽區(qū)廢止老少牌鹽制度后，其他鹽區(qū)依然執(zhí)行老少牌鹽制度。 這并不意味著其他鹽區(qū)老少牌鹽制度執(zhí)行較為得力，更可能是因?yàn)槠溥h(yuǎn)離京師，發(fā)生的問(wèn)題除非極為嚴(yán)重，否則難以得到清朝廷的重視。 從乾隆十八年至四十二年，經(jīng)過(guò)25 年的時(shí)間，直至山東鹽梟案的爆發(fā)才暴露其他鹽區(qū)老少牌鹽制度的朽壞不堪。

乾隆四十二年，山東嶧縣發(fā)生轟動(dòng)一時(shí)的山東嶧縣鹽梟拒捕傷差案后，山東巡撫國(guó)泰追查出此次鹽徒所販私鹽的來(lái)源，“查各該犯所販鹽斤來(lái)歷，前李順、李倫等……始據(jù)供稱：郯城、邳州一帶與海、贛接壤，因海、贛灘鹽價(jià)賤，老少男婦多有從彼負(fù)擔(dān)至郯、邳境內(nèi)售賣。 崇逢集有開(kāi)歇店的朱思恭，時(shí)常收買老少零星鹽斤囤積在店。 ”[22]雖然此次鹽徒拒捕傷差案案發(fā)地在山東，但據(jù)罪犯交代，所販私鹽卻來(lái)自兩淮的牌私。 這起案件反映了一個(gè)重要事實(shí)，即老少牌鹽制度強(qiáng)化了貧民資格審查，堵住了冒充貧民的漏洞， 卻無(wú)法有效控制貧民販鹽行為。 特別在全國(guó)實(shí)行老少牌鹽制度后，貧民販鹽也有追逐高利的需求，這既給官府管理帶來(lái)難度，也給鹽販利用老少牌鹽制度組織跨區(qū)域私鹽走私提供了條件；更具危害的是，牌鹽源自灶民余鹽，牌私的出現(xiàn)無(wú)疑加重了鹽業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域余鹽管理的難度。 乾隆帝也由此認(rèn)識(shí)到老少牌鹽制度法久滋弊，積重難返，“老少之利源變而為私梟之弊藪”[18]（P31）。 因此，他因山東鹽梟案開(kāi)始謀劃全面廢止老少牌鹽制度?！半抟馀c其存此例以滋弊，莫若去此例以防奸”[18]（P1015）。

裁革老少牌鹽制度遇到的最大阻力來(lái)自主要鹽產(chǎn)區(qū)兩淮。 兩江總督高晉斷然否定兩淮鹽產(chǎn)區(qū)存在牌私，這一態(tài)度讓乾隆帝甚為惱怒。 正在雙方膠著之際，江蘇鹽城發(fā)生的一起鹽梟走私案成了推動(dòng)兩淮老少牌鹽制度廢止的關(guān)鍵。 乾隆四十三年四月十九日，據(jù)鹽城縣稟報(bào)，“有南來(lái)鹽船二三十只，蜂擁往西門，及知縣、守備前往查拏，眾犯登岸持械，放火燒橋，戳斃營(yíng)兵一人，戳傷衙役三人，經(jīng)官兵施放鳥(niǎo)槍，眾始退逃。 當(dāng)拿獲鹽船十六只，獲犯張信元等男婦十四人，槍斃鹽犯三人。 ”[18]（P108）江蘇鹽城鹽梟案就發(fā)生在兩淮鹽區(qū)境內(nèi)，且據(jù)案犯供述，牌私確為私鹽重要來(lái)源之一。 “現(xiàn)據(jù)楊魁奏訊鹽城一案私梟供詞，即稱各向灶戶及老少鹽擔(dān)買得私鹽二三百斤，至四五百斤不等，分貯小船等語(yǔ)，是老少鹽擔(dān)，實(shí)為私販弊源”[18]（P163-164）。 至此，兩江總督高晉自知無(wú)法再維護(hù)牌私，乾隆帝下令：“所有江省現(xiàn)在情形，可否照兩廣之例，將老少鹽名目，永遠(yuǎn)革除之處。 應(yīng)令妥協(xié)籌議。 ”[18]（P170-171）乾隆四十三年七月，兩江總督高晉會(huì)同江蘇巡撫楊魁、兩淮鹽政伊齡阿奏請(qǐng)革除兩淮鹽產(chǎn)區(qū)的牌鹽。 至此，從乾隆十八年長(zhǎng)蘆鹽區(qū)局部廢止老少鹽牌制度開(kāi)始，至乾隆四十三年，各鹽產(chǎn)區(qū)基本上都取締了老少牌鹽制度。 對(duì)于所在州縣貧難人群的善后問(wèn)題，或重新恢復(fù)清初的弛禁貧難販鹽制度或由鹽商出資贍養(yǎng)。

五、余 論

弛禁近場(chǎng)私鹽顯示出明清朝廷對(duì)私鹽問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入。 生活在近場(chǎng)之地的貧難人群在歷史上早已形成依靠日常販賣少量食鹽維持生計(jì)的生存模式，因此近場(chǎng)私鹽具有社會(huì)根基，其實(shí)質(zhì)是民生問(wèn)題。 “一刀切”式禁鹽勢(shì)必傷及近場(chǎng)貧難人群，引發(fā)近場(chǎng)社會(huì)救助問(wèn)題。 明清之初，朝廷一方面以鹽法“一刀切”地打擊所有私鹽，切斷了近場(chǎng)社會(huì)貧難人群的生活來(lái)源；另一方面朝廷又未能給他們提供新的謀生出路，這使他們無(wú)法獲得新的收入來(lái)源[23]。生活在近場(chǎng)之地的貧難人群因此陷入進(jìn)則觸法、退則生存不保的兩難困境，多數(shù)人不得已鋌而走險(xiǎn)，以身試法。 因?yàn)樗麄兓钴S在近場(chǎng)之地，朝廷不易稽查，如果遍設(shè)巡役的話，緝私成本高而且效率低，因此，朝廷出臺(tái)弛禁近場(chǎng)私鹽政策就是必由之路。 客觀地看，無(wú)論初衷如何，明清弛禁近場(chǎng)貧難販鹽相較于“一刀切”式禁鹽，適應(yīng)了貧難人群既有的生計(jì)方式，具有賑恤弱貧的積極社會(huì)意義。

但面對(duì)弛禁近場(chǎng)私鹽后出現(xiàn)的種種亂象，明清兩朝始終沒(méi)有找到徹底的解決之道。 明清出臺(tái)近場(chǎng)私鹽弛禁政策之初，相關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)單粗陋，各種違法現(xiàn)象層出不窮，其中以冒充貧民為主要問(wèn)題。 但直至清雍正時(shí)期，兩浙才就此率先推出以“貧難”資格審查為主的老少牌鹽制度。 兩浙老少牌鹽制度實(shí)施效果良好，乾隆帝遂于乾隆元年將其推行全國(guó)。但一地之良政未必能為全國(guó)之良政。老少牌鹽制度在全國(guó)實(shí)施多年后，多個(gè)近場(chǎng)社會(huì)滋生以牌私為核心的種種亂象，近場(chǎng)私鹽治理陷入改革困境。 痛定思痛后，乾隆帝認(rèn)為牌私之產(chǎn)生已然影響國(guó)家對(duì)私鹽的治理，遂在與地方進(jìn)行反復(fù)博弈后，最終于乾隆四十三年全面廢止老少牌鹽制度,終止了近場(chǎng)私鹽治理長(zhǎng)達(dá)200 余年的改革。

從明清近場(chǎng)私鹽治理改革的曲折過(guò)程及其效果看，一項(xiàng)貌似簡(jiǎn)單、影響不大的局部改革在當(dāng)時(shí)卻產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的影響，以致曾滿懷信心的乾隆帝在牌私泛濫屢禁不止后才意識(shí)到近場(chǎng)私鹽改革需要鹽業(yè)體制甚至政治體制的改革相配合。但這顯然已經(jīng)觸及了明清統(tǒng)治者治理能力的“天花板”，甚至民國(guó)時(shí)期依然沒(méi)有突破此種治理瓶頸。

注：

①陳鋒關(guān)注到清代近場(chǎng)私鹽弛禁條例，并推論清朝廷允許貧民少量販鹽的優(yōu)恤規(guī)定始于順治朝。 張小也則關(guān)注到清朝廷為治理近場(chǎng)私鹽問(wèn)題出臺(tái)了老少牌鹽制度，認(rèn)為它是清朝廷在近場(chǎng)地區(qū)實(shí)施的一項(xiàng)特殊的鹽斤銷售制度和一種福利措施，實(shí)際上是對(duì)普遍存在的近場(chǎng)私鹽做讓步，以從形式上減少私鹽活動(dòng)。 任曉蘭認(rèn)為清朝廷允許貧民少量販鹽的恤民舉措，在實(shí)踐中淪為奸商轉(zhuǎn)嫁稅收負(fù)擔(dān)、借機(jī)販私的工具。 參見(jiàn)陳鋒：《中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013 年版。 張小也：《清代私鹽問(wèn)題研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001 年版。 任曉蘭：《論清代“鹽法”律例實(shí)施中貧民的困境》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014 年第1 期。