新時(shí)代基層協(xié)商治理體制、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與發(fā)展路徑

文豐安

（重慶社會(huì)科學(xué)院 改革雜志社，重慶 400020）

信任始于坦誠，共識(shí)源自協(xié)商。 長期以來，中央和地方政府、基層組織、非營利組織、公民之間的互動(dòng)關(guān)系都在朝著協(xié)同關(guān)系的方向發(fā)展。 隨著全球化、信息化的迅捷發(fā)展，以及公共議題的跨域擴(kuò)散，國家與國家之間、地方與地方之間的行為邊界逐漸模糊，而國家與國家之間的合作、地方或區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展卻成為主要的發(fā)展趨勢(shì)。 當(dāng)前，我國基層社會(huì)的階層結(jié)構(gòu)及思想認(rèn)識(shí)多元化，政府大包大攬、主要依靠行政命令解決問題的管理模式越來越難收到滿意成效，在治理體制上迫切需要實(shí)現(xiàn)從“一元”治理方式向“多元”治理方式轉(zhuǎn)變。 因此，通過參與協(xié)商各方的理性表達(dá)達(dá)成共識(shí)的基層協(xié)商民主，既是新時(shí)代促進(jìn)多元參與、提升基層協(xié)商治理水平的有效途徑，也是國家治理效能得到新提升、社會(huì)主義民主法治更健全、社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯的現(xiàn)實(shí)要求，是貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神的重要舉措。

一、基層協(xié)商治理問題提出

基層協(xié)商治理是為了更好地實(shí)現(xiàn)基層民主而采取的一種治理方式。 20 世紀(jì)80 年代以來，世界各國紛紛興起治理改革，推動(dòng)政府再造運(yùn)動(dòng)，各國協(xié)同關(guān)系發(fā)展普遍呈現(xiàn)共同的合作理念和積極趨勢(shì)。 這些趨勢(shì)與機(jī)構(gòu)重建有關(guān)， 但重點(diǎn)是協(xié)商治理。 基層協(xié)商治理體系在社會(huì)變革中發(fā)生很多變化，其變化主要包括邁向多層次治理體系、構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，建立“整體型”政府，以及發(fā)展多中心治理體系等內(nèi)容。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)也發(fā)生一定的變化，其變化主要包括協(xié)商治理工具的轉(zhuǎn)移和協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)的建立。新的時(shí)代、新的趨勢(shì)、新的發(fā)展需要基層協(xié)商治理深入發(fā)展，主要包括擴(kuò)大地方分權(quán)、加強(qiáng)基層政治治理、構(gòu)建基層事務(wù)參與制度、建立協(xié)商治理問責(zé)制度。

協(xié)商治理的研究從聯(lián)邦主義延伸而來，主要從兩方面切入：一為法制或結(jié)構(gòu)途徑，二為管轄權(quán)間財(cái)政關(guān)系的研究途徑。 前者認(rèn)為中央與地方關(guān)系是一國體制不可或缺的部分，其關(guān)心重點(diǎn)是在權(quán)力分立和權(quán)力分享體制原則下，中央與地方關(guān)系的定位、政府層級(jí)功能的劃分，以及在此體制下正式權(quán)威與責(zé)任的分配。而后者則從財(cái)政資源分配與運(yùn)用程度，探討各級(jí)政府政策分工與行政收支關(guān)系，側(cè)重稅源責(zé)任的分配和從某一層級(jí)政府至另一層級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支出方式。

治理這一概念原本只探討中央與地方互動(dòng)的府際關(guān)系，后逐漸推衍為府際協(xié)商治理，其范疇也擴(kuò)展延伸至基層自治團(tuán)體的橫向府際合作伙伴，以及公私部門的跨部門協(xié)同合作伙伴關(guān)系。 據(jù)此，從上述內(nèi)容延伸而來，府際合作伙伴關(guān)系的形塑，應(yīng)著力于兩個(gè)方面：一方面，朝向于政策與管理的責(zé)任明確劃分， 包含在政府層級(jí)中稅收與支出的權(quán)力；另一方面，則趨向于各級(jí)政府間共同承擔(dān)責(zé)任。增加基層自治團(tuán)體在區(qū)域發(fā)展中的角色比重，最終使得府際伙伴的互動(dòng)形態(tài)破除更多藩籬，以促進(jìn)協(xié)力合作。

從社會(huì)沖突理論的角度看，在社會(huì)發(fā)展變革的現(xiàn)階段，基層協(xié)商治理存在一定的矛盾是必然的，因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)部群體有不同的利益訴求。因此，在轉(zhuǎn)型過程中，合理的官僚制度在國家治理中的差異很難在短時(shí)間內(nèi)消除。 從積極的角度來看，這就是社會(huì)概念的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的合法性、資源配置的合理化以及不同利益相關(guān)者之間的溝通。 為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，有必要明確協(xié)商的目的，建立具體的協(xié)商治理體系，突出公眾參與、開放，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)之間的理性溝通、協(xié)商和討論。在實(shí)踐中要廣泛地吸收包含基層在內(nèi)的多方意見和建議，經(jīng)過多方論證和充分討論，讓決策更加有效和科學(xué)。 事實(shí)上，能否善用經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和對(duì)話機(jī)制，在很大程度上決定了決策是否具有科學(xué)性與公信力。

二、基層協(xié)商治理相關(guān)研究述評(píng)

關(guān)于基層協(xié)商治理，許多專家學(xué)者從不同方面進(jìn)行了深入的探討。

關(guān)于基層協(xié)商民主的作用。張?zhí)照J(rèn)為:“基層治理是國家治理體系的微觀層面,實(shí)現(xiàn)基層善治是推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 ”[1]徐明強(qiáng)認(rèn)為：“新時(shí)代的基層協(xié)商治理更具針對(duì)性地進(jìn)行基層協(xié)商治理的制度供給。 ”[2]吳曉霞認(rèn)為：“確保協(xié)商民主真正嵌入基層社會(huì)治理，切實(shí)需要可行的制度化和規(guī)范化措施，這是基層治理現(xiàn)代化的必要保障。 ”[3]曹帥、許開軼認(rèn)為：“基層政協(xié)協(xié)商民主可以豐富民眾的政治體驗(yàn)，孵化參與、寬容、理性的公共精神，推動(dòng)基層協(xié)商民主文化建設(shè)?！盵4]張春照認(rèn)為：“構(gòu)建新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系， 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，是解決當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題的主要路徑……”[5]郭雨佳等認(rèn)為：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)基層試點(diǎn)，提升農(nóng)村干部和群眾對(duì)協(xié)商民主的制度認(rèn)同，持續(xù)推進(jìn)協(xié)商民主制度創(chuàng)新，是進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村協(xié)商民主制度化發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急?！盵6]喬貴平認(rèn)為：“社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐，特別在基層，在改變當(dāng)代中國的治理方式、 推進(jìn)黨群聯(lián)系制度化、提升政府治理績效、化解社會(huì)矛盾等方面顯現(xiàn)出較強(qiáng)的治理效能。 ”[7]

關(guān)于基層協(xié)商民主的實(shí)施路徑。 李姚姚認(rèn)為：“在推動(dòng)協(xié)商演進(jìn)和制度化的過程中，學(xué)習(xí)機(jī)制、實(shí)驗(yàn)與調(diào)試機(jī)制、應(yīng)激反應(yīng)機(jī)制和互惠機(jī)制等四種機(jī)制具有重要的作用。”[8]王可園認(rèn)為：“必須加強(qiáng)農(nóng)村協(xié)商治理的程序化、制度化建設(shè)，使農(nóng)村基層協(xié)商有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”“提升民眾的協(xié)商治理意識(shí)和能力是促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的途徑之一。 ”[9]吳曉霞認(rèn)為：“將協(xié)商民主嵌入到原有基層社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治發(fā)展過程中，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的可行路徑。 ”[10]白月認(rèn)為：“應(yīng)重視協(xié)商價(jià)值、厘清協(xié)商主體、明確協(xié)商內(nèi)容、掌握協(xié)商方式，使基層協(xié)商民主在實(shí)踐中取得較好的成效。 ”[11]王芳、陳進(jìn)華認(rèn)為：“從基層社區(qū)事務(wù)的公共決策開始，充分調(diào)動(dòng)居民參與的熱情，擴(kuò)大協(xié)商范圍，平衡利益訴求。 ”[12]

關(guān)于基層協(xié)商民主中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。胡永保等人指出：“中國農(nóng)村基層協(xié)商治理的協(xié)商性實(shí)踐形態(tài)體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體互動(dòng)合作、民主共治的協(xié)商治理。 ”[13]王洪樹、張茂一認(rèn)為：“新時(shí)代加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)協(xié)商民主的發(fā)展提出了新的要求。 ”[14]李傳兵認(rèn)為：“協(xié)商民主在中國的國家治理演進(jìn)中具有深厚的中國特色制度邏輯，突出表現(xiàn)就是人民民主底色和執(zhí)政黨引導(dǎo)的實(shí)踐特征。 ”[15]任寶玉認(rèn)為：“中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)力量和根本保障是中國共產(chǎn)黨。 ”[16]

綜上可見，基層協(xié)商治理是學(xué)界持續(xù)關(guān)注的問題。 從某種意義上講，基層協(xié)商也體現(xiàn)著干群之間的“意見互動(dòng)”。以上研究為更好地理解基層協(xié)商治理的作用、實(shí)施路徑以及黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)等方面提供了借鑒，也為本文的研究厘清了目標(biāo)。 本文擬就協(xié)商體系的建構(gòu)、協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的建立和協(xié)商治理的發(fā)展路徑進(jìn)行探討。

三、新時(shí)代基層協(xié)商治理體系建構(gòu)

新時(shí)代基層協(xié)商治理的意義與價(jià)值在于我國在政策制定方面更具有群眾基礎(chǔ)，更能體現(xiàn)廣大基層群眾的意愿，也更能夠體現(xiàn)基層廣大人民群眾的政治選擇。 從根本而言，新時(shí)代基層協(xié)商治理的重要性就在于其更符合我國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，有利于推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下基層協(xié)商治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）實(shí)施多層次治理體制

多層次治理體制是一種空間上的多中心、主體上的多中心及權(quán)力使用上的多中心治理體制，其具體運(yùn)作方式則是針對(duì)公共議題屬性的不同，由某一發(fā)動(dòng)者或是某一層次的組織發(fā)起和整合。 例如處理汽車尾氣污染環(huán)境的問題時(shí)，需要中央政府或在中央政府主導(dǎo)下制定相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范，如空氣污染防治法等；而基層政府則應(yīng)擁有充分的公權(quán)力，如建立鼓勵(lì)鄰里間上班的共乘制度，甚至是可以實(shí)施跨區(qū)域間交通運(yùn)輸?shù)目毓艿取?通過中央政府、基層政府、區(qū)域組織以及民間社會(huì)彼此之間協(xié)同型伙伴治理體制的建立，才能有效達(dá)成地方治理的目標(biāo)。多層次的治理體制建立需要在具有凝聚力和戰(zhàn)斗力的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，在多部門參與和多措施規(guī)范的基層治理體制下共同推進(jìn)。

多部門參與促進(jìn)基層協(xié)商共建進(jìn)程。 一是要進(jìn)一步完善基層的各級(jí)服務(wù)體系，滿足社會(huì)群眾多樣化、多層次、多方面的服務(wù)需求，積極推進(jìn)以就業(yè)、教育、文化、體育、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、計(jì)劃生育等為主要內(nèi)容的政府公共服務(wù)覆蓋基層，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。 二是要采取多種方式，積極鼓勵(lì)各類組織、企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)辦與群眾生活密切相關(guān)的基層社區(qū)服務(wù)業(yè)，對(duì)開展公益性服務(wù)和社會(huì)力量興辦的微利服務(wù)給予政策和資金扶持，采取多措施規(guī)范基層治理制度。首先要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求，逐步理順政府和社區(qū)組織在社區(qū)公共管理與服務(wù)中的功能及權(quán)責(zé)關(guān)系，制定權(quán)力清單，縣級(jí)層面可探索建立社區(qū)準(zhǔn)入相關(guān)制度，實(shí)行社區(qū)公共事務(wù)分類管理。其次，基層各級(jí)黨委、政府及相關(guān)職能部門應(yīng)尊重和維護(hù)基層的合法權(quán)益，指導(dǎo)其依法開展自治，幫助解決工作的實(shí)際困難，并自覺接受各方面的監(jiān)督和評(píng)議。 多舉措提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。 基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力是多層次治理體制實(shí)施的重要保障，可以通過系列措施提高凝聚力和戰(zhàn)斗力。 如利用黨內(nèi)開展“兩學(xué)一做”“‘不忘初心、牢記使命’主題教育”等工作的契機(jī)，建立“橫向到邊、縱向到底”的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，主動(dòng)抓好基層的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，將基層人員納入教育管理服務(wù)范圍，形成基層的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，使其能夠積極參與基層事務(wù)的民主管理和志愿服務(wù)，作推進(jìn)基層治理的表率。

（二）促進(jìn)多中心協(xié)同治理

多中心治理觀念取代傳統(tǒng)府際關(guān)系的單中心治理觀念的思維邏輯，是協(xié)商治理理念最先導(dǎo)入的基本價(jià)值取向，同時(shí)也是整個(gè)基層協(xié)商治理實(shí)踐行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。 在基層協(xié)商治理中，多中心合作是為了有效開展公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層組織可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。基層社會(huì)中的多方參與者通過相互博棄、 相互調(diào)整和合作形成互動(dòng)關(guān)系，形成多元化的公共事務(wù)管理系統(tǒng)。 這種治理制度顯現(xiàn)出4 個(gè)方面的特性：一是多中心治理結(jié)構(gòu)中存在群眾自主管理的力量。 二是多中心治理強(qiáng)調(diào)群眾參與和社區(qū)自治。 三是多中心治理強(qiáng)調(diào)決策主體的利益是多元的，且需經(jīng)過沖突、對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)，才能平衡和整合。 四是多中心治理通過多種制度選擇來提供公共服務(wù)。

在上述特性的指引下，促進(jìn)多中心協(xié)同治理應(yīng)從兩方面著手：一是賦權(quán)社區(qū)進(jìn)行自我管理，即基層政府在確保黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，將權(quán)力下放到社區(qū)，將公共事務(wù)的治理和控制權(quán)移交給社區(qū)，并將社區(qū)從政府的附屬地位中解放出來，成為真正的基層自治組織。 二是建立競爭性府際關(guān)系，即在多中心治理下，每個(gè)基層政府均為了確保公共服務(wù)的效率與質(zhì)量而提供給公民多樣化的服務(wù)選擇，從而有助于建構(gòu)競爭性府際關(guān)系。 這種競爭性府際關(guān)系帶來了基層政府間的相互合作與相互協(xié)同，提高了公共服務(wù)的效率[17]。

（三）構(gòu)建“整體型”政府治理機(jī)制

隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化在全領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展，以專業(yè)分工、功能分化、層級(jí)節(jié)制等為特點(diǎn)的政府管理模式日益暴露出弊端[18]。 在20 世紀(jì)90 年代，以英國為代表的西方國家開始了從中央到地方的“整體政府”改革。 當(dāng)前，中國基層政府在具體運(yùn)作中出現(xiàn)的“碎片化”問題也日益明顯，這在一定程度上制約了服務(wù)型政府的建設(shè)。 “整體型”政府治理對(duì)克服這些問題具有重要意義。 鑒于全球政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)快速變化，全球化、區(qū)域化的風(fēng)潮同樣滲入政府的治理機(jī)制，快速變化已成為常態(tài)，基層政府的治理理念也必須更新以求適應(yīng)快速變化的趨勢(shì)?！罢w型”政府旨在使政府成為一個(gè)預(yù)防性、綜合性以及注重結(jié)果的政府。 它可以跨越組織障礙，為人民提供更好的公共服務(wù)。 “整體型”政府治理是對(duì)具有職能分工的政府組織的傳統(tǒng)官僚管理或主張?zhí)峁┓稚⒌墓卜?wù)的新公共管理的徹底否定。它甚至被認(rèn)為是21 世紀(jì)行政模式的第一次轉(zhuǎn)型。原因是傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所采取的行政創(chuàng)新更多地處于管理技術(shù)層面，如果政府部門的組織結(jié)構(gòu)仍然在功能上有所區(qū)別，那么，專業(yè)化和地方保護(hù)主義將導(dǎo)致組織之間協(xié)調(diào)和整合的困難以及政策的不一致。 為了解決這些問題，建議建立一個(gè)“整體型”政府的總體治理機(jī)制。 這個(gè)“整體型”政府應(yīng)注重行政文化建設(shè)，強(qiáng)調(diào)信任、管理和協(xié)作，關(guān)注社會(huì)個(gè)體需要，關(guān)注公務(wù)員的發(fā)展。 “整體型”政府行政文化的形成是基于對(duì)服務(wù)對(duì)象信念、態(tài)度、價(jià)值觀、習(xí)慣的識(shí)別，并提出預(yù)防措施。 這就要求“整體型”政府發(fā)揮自主權(quán)，確保其不會(huì)超越自己的權(quán)力范圍，接受可以與現(xiàn)有文化相結(jié)合的考驗(yàn)。

四、新時(shí)代基層協(xié)商治理的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

隨著數(shù)字時(shí)代的到來和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，網(wǎng)絡(luò)不再局限于互聯(lián)網(wǎng)的范疇，而是個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與組織、組織與組織之間的相互依賴和相互作用所構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。 其中，最主要的是參與者的多元性。 在政治學(xué)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)作為政府、市場、社會(huì)和公民之間相互連接的節(jié)點(diǎn)，與基層協(xié)商治理內(nèi)在契合，發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)有利于提高基層協(xié)商治理的效率。

（一）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)

完備的信息可以讓人們對(duì)問題有全面的了解，也更容易對(duì)問題達(dá)成共識(shí)，并且可以讓更多的相關(guān)主體參與到協(xié)商對(duì)話中來。 在中央頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上建立基層協(xié)商治理的相關(guān)機(jī)制，就要“深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的品格特色：實(shí)踐現(xiàn)實(shí)性和問題導(dǎo)向性相統(tǒng)籌。 ”[19]深刻理解黨和國家的戰(zhàn)略部署，從而為基層協(xié)商治理機(jī)制的建立找到理論依據(jù)。 一是網(wǎng)絡(luò)論壇、協(xié)商在線直播的形式可以增強(qiáng)基層群眾的廣泛認(rèn)同。 在具體事務(wù)中，相關(guān)利益主體與基層政府進(jìn)行協(xié)商談判，并將協(xié)商的過程以及結(jié)果在一定的范圍以適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨_，這樣能夠使各主體回歸理性，更利于妥善地解決問題。 二是協(xié)商主持人制度、協(xié)商小組等的確定，在協(xié)商地點(diǎn)的安排、時(shí)機(jī)把握以及對(duì)規(guī)則和程序等方面要不斷進(jìn)行探索并形成經(jīng)驗(yàn)。三是協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)治理基層事務(wù)有其必要性和可能性，但這并不一定意味著在任何情況下都可以實(shí)行協(xié)商。 協(xié)商治理是具有復(fù)雜性和緊迫性的，需要因事而為、保證及時(shí)。 無論是維權(quán)型還是情緒宣泄型事件，基層政府都要及時(shí)掌控網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)，第一時(shí)間采取果斷措施并以溝通疏導(dǎo)性方式將事態(tài)保持在可控的范圍內(nèi)。

（二）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方式的轉(zhuǎn)變

基層協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)包含各種要素相互作用的體系，因此需要通過“整合”的途徑來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性、信賴性、透明性、參與性與可行性。 由誰來扮演整合的主導(dǎo)者是以伙伴協(xié)作為基礎(chǔ)構(gòu)建協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵所在。 根據(jù)戈德史密斯和埃格斯的觀點(diǎn)，整合者的角色有政府自己，也有網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴。 治理網(wǎng)絡(luò)常因不同的政策議題而出現(xiàn)不同的網(wǎng)絡(luò)整合者，戈德史密斯和埃格斯將之區(qū)分成3 種：第一種是由基層政府主導(dǎo)整合，即由基層政府自己來推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的整合，這是一種“由上至下”的整合途徑[20]，通過整合機(jī)制（包括采購流程），基層政府部門選擇一些合作伙伴建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系并監(jiān)督管理關(guān)系。 第二種是由第三方整合，即政府部門委托較具獨(dú)立性的團(tuán)體，協(xié)助政府建立治理的網(wǎng)絡(luò)，類似于英國的伙伴協(xié)同關(guān)系。 第三方管理的優(yōu)勢(shì)在于：一是能協(xié)助政府聚焦更多的政策、產(chǎn)出與任務(wù)的達(dá)成。 二是透過獨(dú)立性機(jī)構(gòu)組織的管理，可以提供更多的工具與彈性化的機(jī)制進(jìn)而影響已經(jīng)建立的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，創(chuàng)造更大的公共利益。不過，政府通常在面對(duì)較為棘手的公共服務(wù)類型時(shí)（如青少年教育、社會(huì)福利等問題）才會(huì)采用這種模式。 第三種是由協(xié)同伙伴整合，即政府通過一個(gè)主要的合作伙伴來整合整個(gè)公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。 在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的問題時(shí)，合作伙伴代表政府管理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的次級(jí)伙伴。 由此政府無須直接面對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的問題，僅通過監(jiān)督管理主要合作伙伴的機(jī)制，來審視網(wǎng)絡(luò)的效能。 從實(shí)踐的角度看，廣泛且有組織的參與是基層協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，也是一個(gè)亟待解決的難題。 由于廣度不足，所做出的決定很難得到各方的承認(rèn)；如果組織不夠，就會(huì)降低協(xié)商效率，甚至導(dǎo)致“有議而不能決”。 而要提高參與的廣泛性和組織性，關(guān)鍵在于大力培育公共精神和發(fā)展社會(huì)組織[21]。

（三）基層協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)對(duì)外溝通形式的變化

新媒體時(shí)代全網(wǎng)群眾可以隨時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)媒體獲取有關(guān)基層協(xié)商實(shí)踐的信息，相比以往，群眾參與的積極性、 參與度和參與方式發(fā)生了很大變化。一是有經(jīng)驗(yàn)研究表明，當(dāng)微型公眾的組織方學(xué)會(huì)有效利用新媒體定期發(fā)布協(xié)商議題、故事、簡報(bào)等信息， 并鼓勵(lì)更多公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與討論后，相關(guān)協(xié)商活動(dòng)在媒體和公眾中的存在感就會(huì)獲得很大提升[22]。 二是要鼓勵(lì)更多的協(xié)商參與者積極扮演對(duì)外溝通的角色。 協(xié)商民主要有代表性和包容性，但對(duì)一些社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)不積極或興趣不大的也不能排斥。 三是具體基層協(xié)商實(shí)踐的組織方或資助方可讓有意愿參與基層協(xié)商治理者以多種方式參與， 對(duì)一些有意參加基層協(xié)商的同志進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)更多的群眾積極加入討論，這樣也能夠幫助組織方從多方聽到反饋意見，以便于今后進(jìn)一步改進(jìn)工作方法。 網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代，基層協(xié)商實(shí)踐積極探索對(duì)外交流和溝通方式，努力向基層群眾、大眾媒體、資助方和政府決策領(lǐng)導(dǎo)等有效發(fā)送信息，進(jìn)一步提升基層協(xié)商治理實(shí)踐能力。

五、新時(shí)代基層協(xié)商治理發(fā)展路徑的構(gòu)建

在基層協(xié)商治理中協(xié)商民主具有良好的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。 協(xié)商民主的根源在于基層，協(xié)商民主的精神是行動(dòng)[23]。 基層協(xié)商治理中的協(xié)商民主是一種行動(dòng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐知識(shí)。 在基層協(xié)商治理中，協(xié)商民主只有付諸實(shí)踐才能顯示其生命力、可信度和影響力。要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須促進(jìn)協(xié)商民主在基層治理中的應(yīng)用和發(fā)展，促進(jìn)基層協(xié)商治理民主化和法治化進(jìn)程。 新時(shí)代基層協(xié)商治理的發(fā)展路徑主要包含以下幾個(gè)方面。

（一）擴(kuò)大各基層單位分權(quán)治理

20 世紀(jì)80 年代以來，各國政府分權(quán)化、市場化改革方向決定了基層政府作為獨(dú)立的利益和行為主體地位在各國協(xié)同關(guān)系中發(fā)生了劇烈的改變。這種改變的基本走向是中央權(quán)力下放至區(qū)域或地方的區(qū)域分權(quán)、公共部門契約外包的市場分權(quán)、政府功能釋出的社會(huì)分權(quán)等，傳統(tǒng)協(xié)同關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式被徹底改變，使得原本集中于基層政府的權(quán)力分別向基層自治組織、契約外包市場及社會(huì)流動(dòng)， 進(jìn)而重組了中央與地方的互動(dòng)關(guān)系。 因此，基層協(xié)商治理的公平性、合法性顯得非常重要。特別是那些為基層提供決策參考的協(xié)商實(shí)踐，其協(xié)商主體參與意識(shí)更強(qiáng)，協(xié)商的內(nèi)容更加清晰明了。

第一，就動(dòng)力而言，基層協(xié)商治理在于群眾的積極參與，前提是參與群眾擁有較高的民主意識(shí)及協(xié)商理念，這樣交流和互動(dòng)才能更為有效。 因此，要強(qiáng)化群眾的民主協(xié)商意識(shí)，提升他們參與社會(huì)治理的能力[24]。

第二，要積極保護(hù)基層群眾的知情權(quán)，積極推動(dòng)廣大群眾參與政治生活、關(guān)注本地社會(huì)動(dòng)態(tài)，激發(fā)他們的熱情和參與意識(shí)，培養(yǎng)參與基層社會(huì)治理的責(zé)任意識(shí)，積極有序地投身基層協(xié)商治理。

第三，發(fā)揮基層自治組織參與協(xié)商治理的積極性、主動(dòng)性。 基層政府應(yīng)該適當(dāng)放權(quán)給基層自治組織進(jìn)行自主決策，同時(shí)注重正確的引導(dǎo)，使基層自治組織能有職有權(quán)有責(zé)，充分調(diào)動(dòng)其在基層協(xié)商治理中的積極性，發(fā)揮他們?cè)诨鶎訁f(xié)商治理中的主觀能動(dòng)性。

（二）重點(diǎn)凸顯基層政府治理能力

在新時(shí)代，群眾對(duì)基層政府的需求甚殷。 但因政府自身資源調(diào)控能力不足，加上人力結(jié)構(gòu)的失調(diào)、自主性逐漸腐蝕與官僚主義的形成，以致在治理上力不從心。 因此，在基層協(xié)商治理制度重建上須強(qiáng)化基層治理能力的提升。 治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，要注重對(duì)基層治理過程中權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，形成更為有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，從而提升基層協(xié)商治理能力的公信力。 能力的評(píng)估與系統(tǒng)所面臨的需求、問題、期望及資源能否被整合來處理這些問題并滿足這些需求有關(guān)。 治理能力的改變根因于來自期望、需求、問題和資源的數(shù)目、差異性和相互依賴性的增加或減少。 提高能力是在達(dá)成幾近最適的績效水平的基礎(chǔ)上，符合現(xiàn)存或變遷中的需求和期望。所有其他條件限制下，可使用的資源越多，有關(guān)政府績效的期待就越高，則治理能力就越強(qiáng)；反之，問題越多，治理能力就越低。 相對(duì)地，能力較低則較難達(dá)成或無法達(dá)成最低的期望和需求。 將治理能力視為滿足需求和期望的能力，也就是強(qiáng)調(diào)在地方特定系統(tǒng)下管理和政治因素的重要性。 任何一項(xiàng)治理能力在條件不充分的情況下都有可能在基層政府治理中產(chǎn)生政治沖突和不穩(wěn)定。一般而言，倡導(dǎo)能力提升的建議集中于行政實(shí)務(wù)和技術(shù)的改進(jìn)。對(duì)此，在治理因素上，欲提升基層協(xié)商治理能力，應(yīng)著力于結(jié)果導(dǎo)向的體制建立。 只有完善相關(guān)的協(xié)商制度，建立健全相關(guān)治理機(jī)制，才能為決策提供理性的意見和建議，保證決策的開放性、科學(xué)性和民主性，從而更好地實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的協(xié)商治理功能。 在政治因素上，則需強(qiáng)化基層政府領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力。 當(dāng)前基層治理環(huán)境迫切需要基層政府領(lǐng)導(dǎo)者具備策略管理與思維能力，學(xué)習(xí)創(chuàng)新變革能力，動(dòng)員與整合治理資源能力，協(xié)調(diào)、斡旋與沖突化解能力。

（三）構(gòu)建完善基層事務(wù)參與制度

在我國，基層政府已經(jīng)開始賦予公民和社會(huì)更大范圍、 更大空間參與地方計(jì)劃和行動(dòng)方案擬定的權(quán)利，支持群眾和社會(huì)在治理中擁有更大涉入的空間。 第一，在國家和地方層次上都存在治理失靈的問題。 為了竭力執(zhí)行和完成政策，以更有效的方式回應(yīng)基層問題和需求，基層群眾的參與被視為必要的條件。 除此之外，公民和社會(huì)的積極參與，能夠有效協(xié)助基層政府的政策結(jié)構(gòu)合法化，同時(shí)使得基層協(xié)商治理和公共政策的作為更有效率。 第二，在相關(guān)基層事務(wù)決定過程中，中央政府應(yīng)賦予基層政府治理活力，尤其是基層政府應(yīng)擁有國家性政策制定的參與權(quán)。 基層政府之國家政策參與權(quán)，指在中央政府行政過程及立法過程中，基層政府以反映意見、建議的形式參與國家決策。 中央政府在制定相應(yīng)政策時(shí)，應(yīng)給予基層政府參與的權(quán)利，使他們能夠充分地表達(dá)意見。 這項(xiàng)制度的落實(shí)有助于基層自治的實(shí)現(xiàn)，減少可能存在的沖突。 第三，將民間社會(huì)的資源注入基層事務(wù)的治理是當(dāng)前基層協(xié)商治理的重要課題。 基層政府必須結(jié)合各界力量研究如何建立公私伙伴關(guān)系制度，促進(jìn)共同參與地方事務(wù)，以提升公共服務(wù)的質(zhì)量與能力。 基層政府要把協(xié)商民主的建設(shè)納入整體工作安排，提出重要議程，加強(qiáng)協(xié)商民主的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加快協(xié)商民主的制度化、程序化和規(guī)范化建設(shè)。 黨組織的主導(dǎo)作用要在方案設(shè)計(jì)和協(xié)商等全過程中發(fā)揮作用。

上述地方參與的治理結(jié)構(gòu)，不僅改變了傳統(tǒng)中央、地方之間的上對(duì)下關(guān)系，也影響了地方公共部門彼此之間的水平關(guān)系，同時(shí)更展現(xiàn)出前所未有的地方與社區(qū)、企業(yè)，以及非營利組織之間的協(xié)同伙伴關(guān)系。 這種模式，除需要中央與地方協(xié)同之外，更需要政府與民間組織建立伙伴關(guān)系與策略聯(lián)盟，以發(fā)展公私部門各自的優(yōu)勢(shì)。 換言之，地方政府應(yīng)將與中央政府、其他地方自治組織、社區(qū)組織、民營企業(yè)、 公民組織和非營利組織的合作關(guān)系作為規(guī)范，并嘗試平衡其中資源配置、權(quán)力和責(zé)任等因素，構(gòu)建協(xié)同工作的地方治理機(jī)制。

（四）建立協(xié)商治理問責(zé)制度

在協(xié)同型政府體制下如何創(chuàng)新問責(zé)制度是一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。 這項(xiàng)挑戰(zhàn)在于突破財(cái)政問責(zé)、政治問責(zé)、績效問責(zé)這3 種傳統(tǒng)問責(zé)制度，在各成員之中通過商議式民主的參與， 積極建立良好的合伙關(guān)系、鼓勵(lì)溝通和對(duì)話、主動(dòng)公開信息以及導(dǎo)入社區(qū)參與等。 第一，財(cái)政問責(zé)。 即經(jīng)由外在監(jiān)測(cè)的程序達(dá)成對(duì)于基層公共支出的問責(zé)，其主要問責(zé)機(jī)制包括設(shè)立監(jiān)測(cè)委員會(huì)、補(bǔ)助款審查、信息公開等，以確保地方伙伴間的合作。 第二，政治問責(zé)。 這項(xiàng)問責(zé)制度特別強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主過程的重要性，其主要問責(zé)機(jī)制是選民的意見表達(dá)、公民團(tuán)體的監(jiān)督等，以促成向政府負(fù)責(zé)理念的落實(shí)。 第三，績效問責(zé)。 這項(xiàng)問責(zé)制度是通過衡量組織績效、 引導(dǎo)能力建立、重視服務(wù)、充分公開信息、訂立策略目標(biāo)等策略，來進(jìn)行有效行政問責(zé)的過程。

從上述有關(guān)協(xié)商治理制度重建的前瞻性發(fā)展趨勢(shì)之論述可得知，協(xié)商治理其興起主要深受來自國際化系絡(luò)(如經(jīng)濟(jì)全球化、新興政策議題、國家權(quán)力性質(zhì)產(chǎn)生重大移轉(zhuǎn)等)背景的影響，以及來自地方系絡(luò)(如地方財(cái)政的壓力、增進(jìn)行政績效及如何滿足民眾需求等)動(dòng)力的促成，中央與基層政府為了有效回應(yīng)環(huán)境變化和轉(zhuǎn)化危機(jī)挑戰(zhàn)所選擇的一條嶄新的道路。協(xié)商治理不應(yīng)局限在基層政府單位之內(nèi)，應(yīng)將視野拉大到更廣的層次。 這個(gè)范圍應(yīng)當(dāng)包括其他層面的公共部門、私人部門、志愿部門及公民在內(nèi)，他們之間所形成的復(fù)雜關(guān)系可稱之為協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)。 此種協(xié)商治理概念所強(qiáng)調(diào)的是一種動(dòng)態(tài)的過程，在許多公共議題上，單靠政府的努力是不夠的，而有必要與民間企業(yè)、志愿部門與群眾連結(jié)起來，形成一種相互信賴、持續(xù)互動(dòng)、彼此互利互惠，且有相當(dāng)程度自主性的網(wǎng)絡(luò)。 傳統(tǒng)上由中央政府主導(dǎo)和影響的地方公共舞臺(tái)已逐漸成為多重組織伙伴關(guān)系的協(xié)商場域。 中央政府所扮演的角色是促進(jìn)者而非控制者，是掌舵領(lǐng)航者而非操槳者，是服務(wù)的提供者而不必是生產(chǎn)者。