深入推進(jìn)扶貧工作面臨的問題及其對策探討

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會的關(guān)鍵。自2013年習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”這一重要思想到2015年后正式貫徹實施，精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)已取得了歷史性突破，但其深入推進(jìn)尚存在著形式主義脫貧、缺乏徹底性、貧民內(nèi)生動力不足等一系列問題及其政績工程作祟、扶貧方式欠缺合理、貧民等靠要觀念濃厚等相關(guān)成因。深入推進(jìn)扶貧工作，則務(wù)必在健全扶貧脫貧績效考核和評估機(jī)制、因戶精準(zhǔn)施策、激發(fā)貧民內(nèi)生動力等諸多領(lǐng)域下足功夫。

關(guān)鍵詞：貧民；精準(zhǔn)扶貧；問題；對策

中圖分類號：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）05-151-03

自新中國成立以來，黨和國家十分重視扶貧脫貧工作，采取多種措施，成效斐然?；仡櫸覈鴰资甑姆鲐殮v程，可以看出，我國的扶貧策略是與時俱進(jìn)的，其內(nèi)在邏輯可以概括為從救濟(jì)到開發(fā)，從區(qū)域到人口，從漫灌到滴灌，從他扶到他扶自扶相結(jié)合。歷史證明，這種與時俱進(jìn)、自我完善的扶貧實踐所取得的成就是顯著的，三十多年來，我國共減少了7.9億農(nóng)村貧困人口。然而，不容忽視的是，目前我國還有4300萬的農(nóng)村人口尚未脫貧，他們基礎(chǔ)弱，條件差，貧困程度深，是接下來扶貧脫貧工作中的“硬骨頭”。但理性分析，面對國家同樣的思路和政策，為什么唯獨(dú)剩下這4300萬“硬骨頭”？他們與已脫貧的地區(qū)和群眾有何不同？這里除了外在客觀基礎(chǔ)條件薄弱的原因外，還存在著內(nèi)在主觀性的原因，文章將對主客觀原因進(jìn)行挖掘分析，并基于分析有針對性地提出應(yīng)對策略。

一、 深入推進(jìn)扶貧工作面臨的問題

（一）部分地方政府脫貧形式主義盛行

“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃明確了脫貧時間表，各級政府為如期完成任務(wù)，在向下級政府傳達(dá)工作時往往會層層提前。加碼后的脫貧時間表對基層扶貧單位的工作造成了巨大壓力，基層扶貧干部為了盡快完成脫貧任務(wù)，就容易患上“脫貧急躁癥”，急功近利，弄虛作假：在精準(zhǔn)識別階段，有意排除部分真實貧民，尤其是深度貧困者，插入部分非貧困人口，以減少貧民基數(shù)，降低工作難度；在精準(zhǔn)幫扶階段，不依據(jù)貧民的實際情況制訂合理的幫扶方案，偏重“短、平、快”項目，以期迅速取得成效；在脫貧驗收階段，給予貧民虛假承諾，騙取貧民簽字脫貧，并挪用扶貧資金，制造“脫貧景點(diǎn)”，大搞形象工程。

部分地方政府“虛假脫貧”“數(shù)字脫貧”的行為不僅背離了國家實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的初衷，影響了政府在群眾心中的可信度，還造成了扶貧資金的浪費(fèi)，致使部分貧困人口無法脫貧，嚴(yán)重阻礙了國家精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程。

（二）“輸血式”扶貧缺乏徹底性

“輸血式”相對于“造血式”，側(cè)重于當(dāng)下而缺乏前瞻性，具體而言，“輸血式”扶貧是指地方政府依賴財政撥款，通過送錢送物的物質(zhì)方式來幫助貧民脫貧。

對貧民而言，傳統(tǒng)送錢送物的扶貧方式使部分貧民安于現(xiàn)狀，助長了部分貧民“等、靠、要”的依賴思想，使貧民缺乏自力更生、勤勞致富的內(nèi)在脫貧動力，一旦國家取消低保、醫(yī)保、糧食補(bǔ)貼等各種惠農(nóng)政策，就容易出現(xiàn)脫貧又返貧的現(xiàn)象，使脫貧工作缺少長期保證；對貧困地區(qū)而言，大多數(shù)扶貧政策和措施側(cè)重于物質(zhì)扶貧，而在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融保險和技術(shù)培訓(xùn)等方面扶貧投入不足。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，市場畸形，貧民觀念落后，這些問題都成為脫貧過程中的定時炸彈。

（三）客觀原因?qū)е律疃蓉毨?/p>

貧困地區(qū)大多地處邊疆、山區(qū)，資源匱乏，交通閉塞，貧民世世代代基本過的都是自給自足的農(nóng)耕生活，生活圈子狹小，與外界的交流十分有限。在這種相對封閉的狀態(tài)下，貧民對外界變化的感知就比較薄弱，在思想上缺乏開放性，封閉守舊。再加上貧困地區(qū)由于歷史上的原因，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障服務(wù)水平低，老人病無所醫(yī)，醫(yī)而不愈，繁重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)使因病致貧，因病返貧現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，由于養(yǎng)兒防老觀念，貧困地區(qū)人口增長快，學(xué)齡兒童的早期教育也成為家庭重?fù)?dān)，貧民有限的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足眾多子女的教育需要，狹窄的教育救助渠道使貧困家庭節(jié)衣縮食，因?qū)W致貧的現(xiàn)象屢見不鮮。

（四）貧民爭當(dāng)貧困戶思想觀念作祟

在一些貧困地區(qū)，農(nóng)民不愿“摘帽”，爭當(dāng)“貧困戶”的現(xiàn)象愈演愈烈，甚至在部分基層扶貧工作人員眼中，貧民爭當(dāng)“貧困戶”已經(jīng)成為扶貧工作中司空見慣的事情。在貧民眼中，只要戴上“貧困戶”的帽子，就會享受到對應(yīng)的扶助政策，有人按時來送錢送物，助其實現(xiàn)“兩不愁三保障”，豈不美哉？不勞而獲的觀念激發(fā)了貧民對物質(zhì)的欲望，使其對扶貧用途的資金、物質(zhì)趨之若鶩，形成貧民脫貧“應(yīng)脫不脫”的怪象。

（五）貧民內(nèi)生動力不足

根據(jù)是否具備勞動能力為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前貧民可以分為三類：

第一類是沒有勞動能力的農(nóng)民，如殘障、年老體弱、重大疾病等，這類群體由于自身經(jīng)歷喪失了自我勞動能力，深陷貧困的泥潭，他們甘于貧困無力自拔，在他們心中，脫貧致富已經(jīng)成為可望而不可即的事情。

第二類是不具備完全勞動能力的學(xué)齡兒童和青少年，成長環(huán)境的影響使他們對自身的貧困現(xiàn)狀沒有清晰的認(rèn)識，缺乏脫貧觀念，脫貧致富的意識不足。

第三類是年富力強(qiáng)，并具備一定脫貧條件的成年人口，他們見識到了別人脫貧致富的成果，也渴望自己的生活質(zhì)量能夠提高，但是他們?nèi)狈L試的勇氣，心存畏懼，害怕失敗，只能消極被動等待政府的幫扶，而不是積極主動地去尋找出路，其內(nèi)心脫貧的渴望還不夠強(qiáng)烈。

二、 問題成因剖析

（一）政績工程使然

改革開放以來，以GDP為導(dǎo)向追求經(jīng)濟(jì)高速增長的政績觀一直普遍存在于全國各個地區(qū)，部分地方政府工作人員對“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”存在著片面認(rèn)識，無形中將“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“以GDP增長為中心”混為一談。同時，部分地方在行政人員的選拔晉升和政績考核中也主要以GDP增速作為首選參考標(biāo)準(zhǔn)，造成的結(jié)果就是部分地方出現(xiàn)了“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象在貧困地區(qū)就相應(yīng)的演變?yōu)椤皵?shù)字扶貧”“虛假扶貧”。

部分地方政府工作人員出于對自身政績與仕途前景的考慮，片面追求地方GDP的增長，忽視貧民的生活需要。當(dāng)對貧民進(jìn)行扶貧資金的分配時，他們并不希望將這些資金分散到各貧困戶，他們更愿意將有限的扶貧資金集中使用，在較短時間內(nèi)打造出一些政績工程和亮眼工程，向上級釋放出明確的政績信號，以利于自身仕途的發(fā)展和利益的最大化。

（二）可持續(xù)性差，短期行為

主要表現(xiàn)在主體素質(zhì)可持續(xù)性差與供體扶持可持續(xù)性差兩個方面：

1. 主體素質(zhì)可持續(xù)性差

主體素質(zhì)可持續(xù)性差是指貧民的身體健康、思想觀念、文化技能等綜合素質(zhì)沒有得到持續(xù)有效的提高。部分貧困地區(qū)的幫扶干部沒有處理好短期規(guī)劃和長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，往往側(cè)重于短期成效而忽視了長遠(yuǎn)效益。貧困地區(qū)的幫扶干部往往為解決當(dāng)?shù)刎毭竦臏仫枂栴}而進(jìn)行“輸血式”扶貧，為貧困戶送錢送物，希望通過不斷的物質(zhì)輸送助其脫貧，而忽視提高貧民的教育水平和科技素養(yǎng)，使貧民自我積累和自我發(fā)展的能力沒有從根本上得到提高，從而陷入“貧困—主體素質(zhì)低—返貧”的惡性循環(huán)。

2. 供體扶持可持續(xù)性差

供體扶持可持續(xù)性差是指外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不平等，導(dǎo)致農(nóng)村貧困地區(qū)得不到持續(xù)有效的資源供給，如農(nóng)村制度缺失，扶持資金不足，社會服務(wù)滯后等，使貧困地區(qū)因缺乏外部支援而陷入經(jīng)濟(jì)困境，貧困主體的自我積累和自我發(fā)展的能力也因此受到制約，最終形成“貧困—扶貧資源不足—經(jīng)濟(jì)困難—返貧”的惡性循環(huán)。

部分貧困地區(qū)的地方政府只注重物質(zhì)扶貧，忽視文化、教育、科技和生態(tài)等全方位扶貧。貧困地區(qū)普遍存在著外部扶持性資源不足，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題，致使農(nóng)村主要的社會服務(wù)資源（如教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障）供不應(yīng)求。貧民對公共資源的平均占有量太少且質(zhì)量不高，進(jìn)而造成貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，脫貧后又返貧的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（三）自然條件、地理環(huán)境惡劣

貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣且長時間未得到有效的治理，使貧困人口陷入“貧困—生態(tài)環(huán)境破壞—自然災(zāi)害—返貧”的貧困陷阱中，難以沖出“貧困—脫貧—返貧”的怪圈，這是導(dǎo)致減貧效果越來越不明顯，脫貧速度趨于緩慢，貧民脫貧又返貧的一個直接原因。

自然環(huán)境作為人類賴以生存的資源，是實現(xiàn)持續(xù)性脫貧的自然前提，在社會中發(fā)揮著根本性的穩(wěn)定和調(diào)節(jié)作用。但是，貧民較低的個人素質(zhì)和貧困帶給貧民的生存危機(jī)感，迫使人們不顧自然循環(huán)的客觀規(guī)律，過度開發(fā)、使用自然資源，造成生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。“靠山吃山，靠水吃水”的落后觀念使貧民為了滿足眼下的生存需要，濫砍濫伐，過度開墾，粗放開采，這種不計后果的掠奪式資源開發(fā)，造成了自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞，生態(tài)失衡，災(zāi)害頻發(fā)，最終這些災(zāi)害的影響范圍不斷擴(kuò)大，危害愈加嚴(yán)重，成為貧民脫貧路中的天塹。

（四）政府無償資助

自國家扶貧以來，扶貧思想和政策雖然幾經(jīng)變化，但傳統(tǒng)的無償物質(zhì)幫扶始終是重要的扶貧手段，被廣大基層扶貧干部所采用，以至于在如今的扶貧實踐中，部分貧民對國家的扶貧政策在思想認(rèn)識上產(chǎn)生了偏差，認(rèn)為扶貧即免費(fèi)獲得財物，戴上“貧困帽”就冬暖夏涼了，因而國家越扶貧反而越想保貧的思想也隨之產(chǎn)生。

政府資助的這種“無償性”一定程度上激發(fā)了貧民安于貧困、不思進(jìn)取的懶惰思想，造成了貧民對貧困的消極適應(yīng)狀態(tài)，限制了貧民積極主動擺脫貧困的思想意識和內(nèi)在動力，影響了貧民對脫貧致富進(jìn)入美好生活的向往。

（五）“等、靠、要”思想作祟

部分貧民由于長期習(xí)慣于被政府幫扶，享受著國家相應(yīng)的扶貧政策，認(rèn)為有人按時來送錢送物是不可多得的福利，逐漸變得慵懶成性，不思進(jìn)取，習(xí)慣于“等、靠、要”而不愿意主動作為脫貧致富，逐漸養(yǎng)成“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”的消極心態(tài)。

這種觀念滯后，目光短淺，價值觀念消極的貧困文化由點(diǎn)到面，對整個貧民階層產(chǎn)生了明顯的社會和心理影響，麻痹了他們的意識，使貧民從根本上喪失了改變生活的信心，抑制了貧民積極主動擺脫貧困的內(nèi)在動力，導(dǎo)致貧困得以固化和延存。

三、 對策探索

（一）健全扶貧脫貧績效考核和評估機(jī)制

黨的十八大以來，貧困地區(qū)扶貧脫貧考核機(jī)制作為打贏新階段扶貧攻堅戰(zhàn)，順利實現(xiàn)全面建成小康社會時代目標(biāo)的重要保障，實現(xiàn)了考核模式從單一式、獨(dú)立式到全程式、參與式的轉(zhuǎn)變。

在頂層設(shè)計改革的背景下，結(jié)合當(dāng)前貧困地區(qū)扶貧脫貧考核和評估機(jī)制存在的問題，文章從考核指標(biāo)、考核方式、考核主體三個方面提供以下政策建議：

1. 考核指標(biāo)——優(yōu)化精簡，全面反映

在扶貧攻堅戰(zhàn)中，對貧困地區(qū)基層黨政干部的績效考核指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，降低GDP的考核比重，適當(dāng)提高能從更多方面反映脫貧實績的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會保障服務(wù)所占的考核比重，從而全面反映貧困地區(qū)在某一階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度及扶貧開發(fā)的成績。

2. 考核方式——上評下評相結(jié)合

將上級組織對下級組織考核與下級組織對上級組織考核緊密結(jié)合，擴(kuò)大決策的參與范圍，一方面減少扶貧目標(biāo)在上級向下級傳達(dá)過程中逐級加碼的情況，減輕基層政府的工作壓力，避免由于壓力過大，出現(xiàn)短期行為的現(xiàn)象；另一方面上評下評相結(jié)合的方式，使上下級之間雙向監(jiān)督，有利于落實雙方扶貧責(zé)任，促進(jìn)扶貧脫貧新型關(guān)系的出現(xiàn)，最終提升整體脫貧能力。

3. 考核主體——引入第三方參與評估

扶貧系統(tǒng)轉(zhuǎn)變扶貧工作方式，積極出臺有關(guān)第三方評估的相關(guān)辦法，委托高校、科研單位等在各貧困地區(qū)廣泛開展第三方評估活動，采取“隨機(jī)抽取，臨時定向”的評估方法，使評估組與地方政府“絕緣”，在專業(yè)獨(dú)立的基礎(chǔ)上確?？己嗽u估客觀公正，切實發(fā)揮監(jiān)督作用，助推扶貧脫貧工作的順利推進(jìn)。

（二）精準(zhǔn)識別，因戶施策

在“扶真貧”階段，貧民識別的環(huán)節(jié)采取自下而上的參與式貧困群體識別方法，讓群眾代表和貧困戶直接參與到貧困群體識別過程，同時引入第三方評估機(jī)構(gòu)（科研和大專院校等非關(guān)鍵利益相關(guān)者），確保貧困識別過程的公開、公正、透明，并且可核查和可追責(zé)。

在“真扶貧”階段，具體分析不同貧困戶的致貧原因（因病、因?qū)W、因殘等），在充分了解不同貧困戶貧困表現(xiàn)、貧困特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，采取有針對性的、按需差異化的扶貧措施，區(qū)別對待。同時基層扶貧干部應(yīng)注重了解貧困戶的真實需要，幫助他們培養(yǎng)自主創(chuàng)收能力，做到“造血式”扶貧，使貧民的生活實現(xiàn)自給自足，徹底走上脫貧致富之路。

（三）加大深度貧困地區(qū)扶貧脫貧力度

政府應(yīng)堅持扶貧主導(dǎo)地位并充分發(fā)揮投入主體的作用，加大扶貧投入，集中力量脫貧攻堅。加大金融扶貧力度，擴(kuò)大扶貧小額信貸規(guī)模，引導(dǎo)貧民利用好當(dāng)前的扶貧再貸款政策，支持貧民創(chuàng)業(yè)，給予資金、政策支持。加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧力度，建立健全基本的社會保障服務(wù)，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。堅持產(chǎn)業(yè)脫貧，作為實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的主要途徑，引導(dǎo)貧困地區(qū)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，完善配套設(shè)施，促進(jìn)貧民穩(wěn)定增收。

同時，政府還要加大社會動員力度，廣泛動員民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧攻堅，引導(dǎo)全民關(guān)注、參與扶貧，讓扶貧成為全社會的事。

（四）激發(fā)貧民脫貧致富內(nèi)生動力

習(xí)近平總書記曾提出，“精神文明建設(shè)是實施脫貧致富戰(zhàn)略的重大內(nèi)容之一?！痹谕七M(jìn)精準(zhǔn)脫貧的過程中，既要“物質(zhì)扶貧”也要“精神扶貧”，通過加強(qiáng)貧困地區(qū)精神文明建設(shè)，為啃下扶貧攻堅的“硬骨頭”提供內(nèi)生動力。

首先，基層扶貧干部應(yīng)堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，駐村入住，融入貧民的日常生活，成為貧民中的一員，從而了解貧民的實際需要，把握貧民的真實想法，在日常工作中幫助貧民逐漸樹立起自力更生、勤勞致富的脫貧觀念。

其次，加強(qiáng)貧困地區(qū)綜合文化服務(wù)中心建設(shè)，配置電腦、音響等基本文化設(shè)備，提升貧困地區(qū)思想扶貧的文化推廣能力，為思想扶貧創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境和硬件設(shè)施。

再次，在基層廣泛開展精神文明創(chuàng)建活動，通過文藝演出等群眾喜聞樂見的藝術(shù)形式在思想上引導(dǎo)貧民逐步摒棄“等、靠、要”的落后思想，樹立起脫貧致富奔小康的信心。

最后，大力塑造和宣傳脫貧的典型人物事跡，利用標(biāo)桿效應(yīng)，激發(fā)貧民的脫貧動力，調(diào)動其積極性，讓貧民對照標(biāo)桿，學(xué)習(xí)標(biāo)桿，看齊標(biāo)桿，營造齊心協(xié)力自立脫貧的良好氛圍，潛移默化地幫助貧民擺脫思想上的困境，奔向富足。

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作者簡介：

高大偉，男，山東威海人，南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院2016級公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生。