PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究

李雪靈　王堯

摘要：PPP模式作為一種創(chuàng)新型融資模式在我國(guó)發(fā)展迅速，但其在實(shí)踐中存在違規(guī)操作和監(jiān)管缺失等問(wèn)題，導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)已成為保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，因此加快加深對(duì)PPP模式下地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理和風(fēng)險(xiǎn)防范等的學(xué)術(shù)研究，對(duì)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和維護(hù)總體國(guó)家安全等，具有重大意義。基于此，文章對(duì)PPP模式中政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，并提出有效的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)防范

作者簡(jiǎn)介：李雪靈，吉林大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（長(zhǎng)春? 130022）;王堯，中交一公局集團(tuán)有限公司副總法律顧問(wèn)，吉林大學(xué)管理學(xué)院博士研究生（長(zhǎng)春? 130022）

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“拼湊導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)企業(yè)手邊資源管理過(guò)程及機(jī)理研究”（71872068）;吉林大學(xué)研究生創(chuàng)新研究計(jì)劃項(xiàng)目“事件系統(tǒng)理論下數(shù)字型企業(yè)即興響應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展 ”（101832020CX053）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.008

一、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)回顧

PPP（Public Private Partnership）即政府與社會(huì)資本合作，也稱為PPP模式，是指公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系，通過(guò)這種模式，公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與受益群體實(shí)現(xiàn)共贏與價(jià)值增值。1PPP模式作為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種創(chuàng)新型供給模式，依靠社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品領(lǐng)域，在提高社會(huì)福利水平的同時(shí)，緩解政府財(cái)政壓力，改善地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。隨后，中央密集出臺(tái)關(guān)于運(yùn)用、推廣PPP模式的一系列政策，PPP模式在全國(guó)得到快速發(fā)展。截至2021年6月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)記錄累計(jì)PPP項(xiàng)目總數(shù)達(dá)10 126個(gè)，總投資額15.7萬(wàn)億元，累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7422個(gè)、投資額12.1萬(wàn)億元，落地率73.3%;累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4514個(gè)、投資額7.0萬(wàn)億元，開(kāi)工率60.8%。管理庫(kù)共包括能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個(gè)一級(jí)行業(yè)。這些PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中起到改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率的作用。1

與此同時(shí)，PPP模式在實(shí)施過(guò)程中，由于認(rèn)知偏差以及監(jiān)管不到位，產(chǎn)生異化。地方政府借PPP模式的名義，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)發(fā)行城投債，繞開(kāi)中央監(jiān)管，增加表外隱性債務(wù)。這就使得PPP模式非但沒(méi)有給政府“減負(fù)”，反而加重了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，容易引發(fā)系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)政府隱性債務(wù)的學(xué)術(shù)研究集中在20世紀(jì)90年代以后，關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的概念比較流行的是國(guó)外學(xué)者所提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，從法律責(zé)任和道義責(zé)任角度上將政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，從債務(wù)發(fā)生的可能性角度上政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣可將隱性債務(wù)細(xì)分為直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，主要反映公眾和利益集團(tuán)壓力的政府道義責(zé)任。3國(guó)內(nèi)學(xué)者將地方隱性債務(wù)主要分為三類：一為建設(shè)性債務(wù)，包括投融資平臺(tái)的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目債務(wù)、PPP項(xiàng)目債務(wù)、地方國(guó)企僵尸企業(yè)債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目等;二為消費(fèi)性債務(wù)，主要是養(yǎng)老金缺口;三為地方政策性融資性擔(dān)保的債務(wù)，例如過(guò)橋貸、銀政貸等，但因?yàn)槿狈ν暾臄?shù)據(jù)，故無(wú)法給出具體的隱性債務(wù)規(guī)模。4本文主要依據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》中對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的界定，地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括：地方國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的債務(wù);地方政府在設(shè)立政府投資基金、開(kāi)展PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形式的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP模式與隱性債務(wù)的研究多集中在形成機(jī)理、隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因、生成路徑等方面。在形成機(jī)理方面，學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，推行PPP模式對(duì)政府隱性債務(wù)有顯著正向影響，并且這種影響具有一定的持續(xù)性。1在PPP隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因方面，部分學(xué)者提出，PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因包括財(cái)政制度約束與地方選擇、政治激勵(lì)與官員偏好、地方政府承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)等。2在生成路徑方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者總結(jié)了明股實(shí)債、保底條款等變異模式，表現(xiàn)形式為項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)、績(jī)效不佳等。同時(shí)，由于地方政府認(rèn)識(shí)上的不足以及宏觀法律規(guī)范的缺失，PPP模式出現(xiàn)三種異化現(xiàn)象，分別是向新的融資平臺(tái)演化、模式濫用、“公公合作”等。部分學(xué)者分別從主體、程序和實(shí)質(zhì)違規(guī)角度總結(jié)了可能引發(fā)PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的7種違規(guī)行為。3在隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范方面，通過(guò)分析PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)，梳理全生命周期不同階段財(cái)政承諾支出的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范之策。4

2015年《預(yù)算法》修正實(shí)施后，規(guī)定升級(jí)政府可以合法發(fā)債，5發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法方式，但是，部分地方政府違規(guī)舉債的行為并沒(méi)有就此消失。2017年審計(jì)署發(fā)布的第四季度審計(jì)公告顯示，有5個(gè)省的6個(gè)市縣通過(guò)違規(guī)出具承諾函、融資租賃以及簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成了高達(dá)154.22億元的政府隱性債務(wù)，違規(guī)舉債行為屢禁不止。不少機(jī)構(gòu)和學(xué)者也對(duì)我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了估計(jì)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）估計(jì)，2016年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)為19.1萬(wàn)億元，國(guó)際清算銀行（BIS）估計(jì)，2017年底我國(guó)地方政府隱性債務(wù)為8.9萬(wàn)億元，6而標(biāo)普在2018年10月發(fā)布的報(bào)告聲稱，中國(guó)地方政府隱性債務(wù)高達(dá)40萬(wàn)億元甚至更多。還有部分學(xué)者指出，目前對(duì)于隱性債務(wù)的分類不夠清晰，存在交疊的情況，從融資主體、投資端、融資端三個(gè)視角估算，2017年底隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬(wàn)億元。7部分學(xué)者估算 2017年因違法、違規(guī)變相舉債所形成的隱性債務(wù)約7.29萬(wàn)億元，2018年底平臺(tái)公司有息負(fù)債形成的地方政府隱性債務(wù)約7.42萬(wàn)億元。8總之，我國(guó)地方政府除了明面公示的顯性債務(wù)外，還存在著規(guī)模較為龐大的隱性債務(wù)，但是受到統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面的影響，只能對(duì)我國(guó)隱性債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行大致估算而非更精確的測(cè)算。此外，就數(shù)據(jù)而言，若在已知的顯性債務(wù)上再加上估算的地方政府隱性債務(wù)，我國(guó)政府的負(fù)債率會(huì)超過(guò)60%的警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯提升。

現(xiàn)階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)已成為保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，因此加快加深對(duì)PPP模式下地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理和風(fēng)險(xiǎn)防范等的學(xué)術(shù)研究，對(duì)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變和維護(hù)國(guó)家總體安全等，具有重大意義。

二、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)

為什么旨在改善公共服務(wù)供給質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率的PPP模式，卻演化成地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量？這具體表現(xiàn)為PPP的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)悖論：其一，作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，PPP卻首先成為政府融資工具。在理論上，PPP模式是政府與企業(yè)基于長(zhǎng)期合同而合作生產(chǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的制度安排。而在實(shí)際運(yùn)用中，PPP模式的核心作用變成地方政府的融資工具，政府部門邀請(qǐng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主要目的是補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，而不是通過(guò)PPP模式提升服務(wù)質(zhì)量、提高供給效率和提供更低的價(jià)格。其二，作為化解地方政府存量債務(wù)的工具，PPP模式反而增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式引入社會(huì)資本，減輕了地方政府的財(cái)政支出壓力，同時(shí)也將投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分擔(dān)，從而降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而在實(shí)際運(yùn)用中，地方政府通過(guò)承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承諾社會(huì)資本方的投資本金損失補(bǔ)償、承諾社會(huì)資本方最低收益、政府購(gòu)買服務(wù)等方式進(jìn)行變相融資，形成地方政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)，這些債務(wù)未來(lái)均可能轉(zhuǎn)換為隱性債務(wù)。

1.? PPP模式項(xiàng)目前期的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

融資是PPP項(xiàng)目前期能夠順利推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，融資機(jī)制不順、融資成本高、項(xiàng)目回報(bào)率過(guò)低、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資困難重重。一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過(guò)政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等“明股實(shí)債”途徑實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”途徑，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。這些途徑實(shí)際上都是政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過(guò)預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，財(cái)政承受能力論證流于形式，也可能加劇財(cái)政中長(zhǎng)期支出壓力，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目前期容易形成違法違規(guī)類隱性債務(wù)。

2.? PPP模式建設(shè)期的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目建設(shè)階段，如果出現(xiàn)延期的情況，不能按期完成配套工程建設(shè)、土地征用以及土地拆遷安置補(bǔ)償?shù)?，影響了建設(shè)工期，造成損失，政府可能遭受項(xiàng)目建設(shè)承包商的索賠，從而發(fā)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)地方政府出于最大化提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的愿望，往往會(huì)低估成本、高估收入，使得在實(shí)際建設(shè)階段成本超支，這會(huì)加劇隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.? PPP模式運(yùn)營(yíng)期的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，需要面對(duì)包括匯率、價(jià)格、通脹、資本金時(shí)間價(jià)值等方面調(diào)整或變化所帶來(lái)的影響，而這些因素的調(diào)整，在PPP立項(xiàng)規(guī)劃之時(shí)是無(wú)法預(yù)測(cè)的。而地方政府有低估成本，高估收入的意愿，一旦在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中收益低于預(yù)期，就會(huì)加劇地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如一些高速公路建成后長(zhǎng)期虧損運(yùn)營(yíng)，就是由于立項(xiàng)前成本收益估算不充分，特別是對(duì)車流量的估算。如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益而全然不顧經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，過(guò)于超前建設(shè)，終將形成大量政府隱性債務(wù)。

4.? PPP模式退出期的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為吸引社會(huì)資本投資，地方政府往往會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保甚至是過(guò)度擔(dān)保。在PPP模式退出期，針對(duì)PPP模式運(yùn)作較成功的項(xiàng)目，社會(huì)資本可以將股權(quán)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓給與地方政府無(wú)關(guān)的社會(huì)資本方，而一旦PPP項(xiàng)目運(yùn)作失敗，這種擔(dān)保就很容易轉(zhuǎn)化成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多是公益項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，地方政府不可能置之不理。如果社會(huì)資本方不具備風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)能力，會(huì)進(jìn)一步加重政府負(fù)擔(dān)，形成政府隱性債務(wù)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。1

三、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作用機(jī)理

PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因是多方面的，既有來(lái)自地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)但財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾，也有違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位的原因，還有金融機(jī)構(gòu)及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務(wù)的推波助瀾。

1. 財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

財(cái)權(quán)與事權(quán)的長(zhǎng)期不匹配，是導(dǎo)致地方財(cái)政缺口擴(kuò)大、政府違規(guī)舉債的根本原因。1994年中國(guó)實(shí)行分稅制改革后，“財(cái)權(quán)上提、事權(quán)下放”的財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府收支矛盾日益加劇。從1978至2020年間，在我國(guó)財(cái)政收入中，中央財(cái)政收入占比由15.53%升至45.3%，地方財(cái)政收入占比則從84.48%降至54.7%;但在我國(guó)財(cái)政支出中，中央財(cái)政支出占比由47.42%降至14.2%，地方財(cái)政支出占比則由52.58%升至85.7%。1財(cái)政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財(cái)政資金缺口，且經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)其地方財(cái)政缺口越大，其對(duì)中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度也越高，地方政府財(cái)力與支出責(zé)任的匹配不足是舉債融資的被動(dòng)根源。尤其是近年來(lái)財(cái)政支出責(zé)任逐級(jí)下沉，市縣已成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等的主要承擔(dān)者。近幾年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)趨緩，地方政府財(cái)政收入減少，稅收來(lái)源不足，財(cái)政壓力加大。地市級(jí)政府在財(cái)務(wù)不能滿足其所有支出范圍且沒(méi)有發(fā)債權(quán)的情況下，不可避免地會(huì)通過(guò)其他方式來(lái)彌補(bǔ)財(cái)力缺口，形成風(fēng)險(xiǎn)。

2. 政府業(yè)績(jī)考核模式單一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有些地方簡(jiǎn)單地以GDP增長(zhǎng)來(lái)考核政府業(yè)績(jī)，這種單一的考核模式使各地方政府形成“錦標(biāo)賽”式的橫向競(jìng)爭(zhēng)。加上我國(guó)還沒(méi)有建立起科學(xué)合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府的財(cái)政資金缺口無(wú)法完全通過(guò)中央的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。這迫使地方政府只能依靠舉債來(lái)尋找資金來(lái)源，通過(guò)PPP模式，地方政府將大規(guī)模的、一次性的資本支出，轉(zhuǎn)變?yōu)橐幌盗行∫?guī)模的未來(lái)的年度支出，既不突破財(cái)政約束，又能夠擴(kuò)大基建等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2之所以如此，其一可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的巨額成本超支可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，而PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本提供前期建設(shè)資金，將政府支出責(zé)任轉(zhuǎn)向未來(lái)或向后轉(zhuǎn)嫁，可以規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)。而且，對(duì)PPP項(xiàng)目的擔(dān)保會(huì)讓政府財(cái)政情況看起來(lái)比實(shí)際情況好很多。因此，在高度競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，官員對(duì)未來(lái)預(yù)期的不確定性越大，他們更可能選擇PPP模式，以通過(guò)隱藏公共債務(wù)來(lái)獲得公眾支持。其二是官員推卸債務(wù)責(zé)任的動(dòng)機(jī)使然。政府對(duì)PPP模式下的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的還款規(guī)模和時(shí)間并不確定，構(gòu)成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)責(zé)時(shí)空分離，這進(jìn)一步誘發(fā)并擴(kuò)大了地方政府官員推卸責(zé)任的動(dòng)機(jī)和行為。最后是謀求私人收益。地方政府官員對(duì)“個(gè)人利益”的追逐和企業(yè)對(duì)利益最大化的追逐誘發(fā)公私合謀，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 投融資體制不健全

近年來(lái)，為規(guī)范地方政府融資形式，抑制隱性債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)，提高地方政府投融資效率，中央政府推出了包括PPP、政府購(gòu)買等在內(nèi)的投融資方式，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行多元化投融資。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，不同的投融資方式成為地方政府隱性債務(wù)的“新馬甲”。在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，其規(guī)范性文件較多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、合同靈活性差，導(dǎo)致大量PPP項(xiàng)目是在地方政府擔(dān)保下完成的，最后都成了“明股實(shí)債”3。 隨著地方政府債券發(fā)行政策的逐漸規(guī)范和對(duì)政府違法違規(guī)融資形式查處力度的逐步增強(qiáng)，地方政府通過(guò)違規(guī)擔(dān)保等方式，授意其投資的國(guó)企或事業(yè)單位（包括形式上已完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司）發(fā)行公司債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，這部分融資也可能成為地方政府的隱性債務(wù)。同時(shí)，政府購(gòu)買也成為地方政府隱性債務(wù)高發(fā)的領(lǐng)域，部分地方政府通過(guò)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍，延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限等方式融資，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)增加。

4. 金融機(jī)構(gòu)及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務(wù)的推波助瀾

銀行貸款是地方政府通過(guò)城投平臺(tái)融資的主要方式。在利率市場(chǎng)化改革的推進(jìn)過(guò)程中，銀行的存貸款利差受到擠壓，使得銀行有動(dòng)機(jī)積極開(kāi)拓新的利潤(rùn)空間。由于地方融資貸款的資金量大，且有政府信譽(yù)托底即隱性擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)對(duì)這類貸款業(yè)務(wù)較為偏好。同時(shí)，地方政府的融資渠道有限，往往利用自己對(duì)地方資源的控制力影響商業(yè)銀行尤其是中小銀行，以滿足政府的資金需求，結(jié)果導(dǎo)致銀行貸款的集中度高。這既加重了政府的償債壓力，也加劇了銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，近期有些中小銀行出現(xiàn)問(wèn)題就是因?yàn)檫@類原因。一方面，由于地方政府融資平臺(tái)貸款主要投向大型的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目，資金需求量大、期限長(zhǎng)、回收慢，并且此類項(xiàng)目變現(xiàn)能力比較差;另一方面，商業(yè)銀行的主要資金來(lái)源是活期存款，若投放過(guò)高比例的中長(zhǎng)期貸款容易引起資產(chǎn)與負(fù)債期限錯(cuò)配問(wèn)題，導(dǎo)致其面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

5. 對(duì)隱性債務(wù)的監(jiān)管與監(jiān)督仍有待加強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)地方政府融資行為進(jìn)行了規(guī)范化管理，但有的地方政府通過(guò)城投債、PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相舉債，打政策的“擦邊球”。一方面，當(dāng)前我國(guó)仍有不少地方政府沒(méi)有落實(shí)屬地管理責(zé)任，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)人員問(wèn)責(zé)不到位。由于未設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，舉債的決策主體、償債主體及投資主體的責(zé)任缺乏法律認(rèn)定依據(jù)，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為屢禁不止。另一方面，地方政府在投融資過(guò)程中承擔(dān)主導(dǎo)地位，缺少社會(huì)公眾的監(jiān)督，降低了地方政府項(xiàng)目的安全性和效率性。盡管當(dāng)前已經(jīng)實(shí)行了政府債務(wù)的限額管理，但對(duì)最終債務(wù)如何界定、如何管理以及地方財(cái)政缺口如何解決等問(wèn)題均未有明確規(guī)定，因此仍無(wú)法做到從根源上規(guī)范地方政府舉債行為。1

四、PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)

對(duì)PPP模式下地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的防范與應(yīng)對(duì)，不是簡(jiǎn)單地將不規(guī)范的PPP項(xiàng)目清退出庫(kù)的問(wèn)題，而是如何多方協(xié)商、整改，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府債務(wù)與PPP項(xiàng)目公司債務(wù)的邊界。任何問(wèn)題都有其兩面性，在看到地方政府通過(guò)PPP模式融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)而積累相應(yīng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也應(yīng)看到其正面性，即地方政府選擇PPP模式融資有其自身的客觀原因，并不能單純因?yàn)镻PP模式存在著現(xiàn)今的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)其功能和作用一概否定，否則地方政府只會(huì)將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)各種方式隱藏起來(lái)，使之難以監(jiān)控。因此，PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不可怕，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)PPP模式的應(yīng)有功能，揚(yáng)長(zhǎng)避短，合理利用PPP模式，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮作用。管控PPP模式的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就是為了更好地利用PPP模式。要防范和化解PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是做到以下五點(diǎn)：

1. 建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度

中央政府應(yīng)建立健全財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的體制機(jī)制，不斷改革和完善財(cái)稅體系，合理劃分各個(gè)稅種，適當(dāng)增加地方在共享稅中的比例。地方政府須發(fā)揮主觀能動(dòng)性，逐步擴(kuò)大地方財(cái)政收入規(guī)模，培育地方主體稅種，提升地方稅源收入，形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體系，擴(kuò)展地方可利用的資金，減少對(duì)不合法不合規(guī)融資舉債擔(dān)保的依賴。從財(cái)政方面入手，健全地方政府債務(wù)管理制度，“堵后門、開(kāi)前門”。一方面“堵后門”，打破預(yù)算軟約束、疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的清查摸底，敢于暴露問(wèn)題，提高透明度。糾正一些地方不科學(xué)的政績(jī)觀，完善對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)。另一方面“開(kāi)前門”，在減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)背景下，地方政府要通過(guò)多元化手段平衡財(cái)政收支壓力。加強(qiáng)對(duì)地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)的服務(wù)和支持，確保支柱產(chǎn)業(yè)稅收不流失。持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，培植新增稅源。做好非稅收入收繳工作，推進(jìn)非稅收入收繳電子化改革，提高效率。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付使用效率。

2. 完善官員考核機(jī)制

中央強(qiáng)調(diào)地方官員要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)格落實(shí)“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此，在行政體制改革中，應(yīng)改變以GDP 為標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制，重構(gòu)地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)中央有關(guān)債務(wù)管理的相關(guān)文件，把舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險(xiǎn)管控情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)范圍。規(guī)范地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，加大財(cái)政約束力度，硬化預(yù)算約束。治理隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模、資金使用、融資渠道方式以及還款方式的關(guān)注和監(jiān)控。地方政府應(yīng)監(jiān)測(cè)其轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，并通過(guò)償債率、逾期債務(wù)率和新增債務(wù)率等指標(biāo)全面評(píng)價(jià)各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，各級(jí)政府及部門應(yīng)根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”原則制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置方案，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，需加大地方債務(wù)審計(jì)力度，完善債務(wù)披露機(jī)制和方式，通過(guò)全面審計(jì)摸底和全覆蓋式清理提高政府債務(wù)透明度，主動(dòng)消化存量隱性債務(wù)，嚴(yán)防新型隱性債務(wù)增量。最后，應(yīng)建立健全債務(wù)責(zé)任倒查、終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)地方官員、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)舉債行為的約束，對(duì)違法違規(guī)和變相舉債的主要負(fù)責(zé)人采取相應(yīng)的懲罰措施，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。

3. 進(jìn)一步拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道

一是進(jìn)一步鼓勵(lì)地方債的發(fā)展，加大對(duì)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券品種的創(chuàng)新。引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方債的發(fā)行準(zhǔn)備工作，提高地方政府債券管理的專業(yè)化程度。二是支持保險(xiǎn)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮保險(xiǎn)資金作為長(zhǎng)期資金的優(yōu)勢(shì)。三是加強(qiáng)國(guó)際融資。加強(qiáng)重大項(xiàng)目在國(guó)際市場(chǎng)融資的能力，引入國(guó)際資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引更多國(guó)際投資者投資地方債。四是創(chuàng)新融資工具。國(guó)際上有較多創(chuàng)新的融資模式，我國(guó)可在合法合規(guī)范圍內(nèi)結(jié)合自身實(shí)際，借鑒相關(guān)先進(jìn)做法。另外，也可以鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，更有效地發(fā)揮好政府投資杠桿作用，提高政府投資效率，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本參與。

4. 利用金融力量化解地方政府存量隱性債務(wù)

一是充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用。通過(guò)資本市場(chǎng)提高政府部分資產(chǎn)流動(dòng)性，通過(guò)資產(chǎn)證券化將已有的債權(quán)存量轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化證券，并通過(guò)公募或私募市場(chǎng)分散銷售給更多投資人，既可以盤活政府的一部分存量資金以緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力，還可以分散集中性債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。二是推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，根據(jù)不同地方的實(shí)際特點(diǎn)，選擇合適的轉(zhuǎn)型路徑。要理順融資平臺(tái)與地方政府間的關(guān)系，促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)城投公司發(fā)展。三是在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對(duì)存量隱性債務(wù)短期難以償還的，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。

5. 實(shí)行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務(wù)

地方政府、財(cái)政部門以及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府隱性債務(wù)實(shí)際規(guī)模缺乏掌握，加之各種數(shù)據(jù)口徑千差萬(wàn)別，嚴(yán)重影響到地方政府債務(wù)管理政策的制定和實(shí)施。一是需要對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管，遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，核實(shí)舉債主體應(yīng)收應(yīng)付的資金流向、募集資金的實(shí)際用途、債務(wù)的還款來(lái)源等;識(shí)別出承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)收益的真實(shí)主體，厘清政府債務(wù)與城投公司債務(wù)的邊界;明確債務(wù)歸屬，阻斷將城投公司等企業(yè)債務(wù)推給政府的渠道。二是推進(jìn)信息共享建設(shè)，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)的信息分散于各個(gè)主體，應(yīng)加快推進(jìn)建立跨部門的數(shù)據(jù)監(jiān)控和共享平臺(tái)，確保各參與主體及時(shí)獲取數(shù)據(jù)，客觀評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，增強(qiáng)地方政府舉債的內(nèi)外部約束。三是要平衡好監(jiān)管成本和社會(huì)效益之間的關(guān)系，合理確定穿透式監(jiān)管的對(duì)象，重點(diǎn)對(duì)存在較大隱性風(fēng)險(xiǎn)或創(chuàng)新性的模式實(shí)行穿透式監(jiān)管。四是要監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)行為，對(duì)現(xiàn)金流可能涉及地方財(cái)政資金安排的，要嚴(yán)格核實(shí)相關(guān)資金的合法合規(guī)性，不得向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付賬款協(xié)議提供融資。

結(jié) 論

PPP模式的規(guī)范運(yùn)用可以起到促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)行業(yè)破冰、提升社會(huì)公共供給的積極作用。但如果PPP模式運(yùn)用不當(dāng)，容易導(dǎo)致濫用，進(jìn)而異化成地方政府債務(wù)融資平臺(tái)，背離模式設(shè)計(jì)初衷，從而帶來(lái)相應(yīng)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文全面分析了PPP模式下地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行了剖析，為了促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展，減輕地方政府財(cái)政支出壓力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)角度加強(qiáng)管理。第一，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度。一方面“堵后門”，打破預(yù)算軟約束，疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。另一方面“開(kāi)前門”，在減稅降費(fèi)持續(xù)推進(jìn)背景下，地方政府要通過(guò)多元化手段平衡財(cái)政收支壓力。第二，完善官員考核機(jī)制。在行政體制改革中，淡化以GDP 為標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制，完善地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)中央有關(guān)債務(wù)管理的相關(guān)文件，把舉借、管理、使用、償還和風(fēng)險(xiǎn)管控情況納入地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)范圍。第三，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道，吸引長(zhǎng)期資金參與基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目。第四，利用金融力量化解地方政府存量隱性債務(wù)。充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。第五，實(shí)行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務(wù)。通過(guò)上述系列舉措，能夠有效地防止項(xiàng)目運(yùn)行不走樣，從而達(dá)到防范潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]