公共危機治理中的自保與協(xié)作：以抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情為例

郎友興 舒 暢 萬 莼

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

近些年，媒體所說的人類命運共同體原本主要指向的是國際層面，并且還只是處于理念性的倡導階段?？墒?，2019年底所發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)，一下子將人類命運共同體變成一個很現(xiàn)實的議題，且同時表明了一個共同體內(nèi)部本身就是一個命運共同體，用中國人常用的說法，就是“同呼吸共命運”。全球化時代，人類命運休戚相關，正如習近平總書記在致信美國蓋茨基金會聯(lián)席主席比爾·蓋茨時所表達的，“我一直講，人類是一個命運共同體。戰(zhàn)勝關乎各國人民安危的疫病，團結(jié)合作是最有力的武器”①。

在中國抗擊新冠疫情的初期，我們也見到小區(qū)與小區(qū)之間、村與村之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、縣與縣之間、省與省之間相互封道而成為以鄰為壑的封閉空間的情況，當然，這種相互封道也是可以理解的。但是，問題在于像此次的新冠疫情，是一個跨區(qū)域甚至全域性無一例外的公共危機事件，在現(xiàn)代大流動的時代又如何能夠不需要進行區(qū)域協(xié)作而獨善其身呢？顯然，道理大家都明白，這樣的公共危機需要跨區(qū)域甚至全域性的協(xié)作。那么，如何解決這個悖論，就成為疫情期間及疫情后所面臨的問題，這顯然是國家治理體系現(xiàn)代化中一個重要的內(nèi)容。

本文所研究的經(jīng)驗現(xiàn)象是新冠疫情，它涉及到跨界協(xié)作治理(cross-border collaborative governance)和跨域治理(governing across boundary)兩大議題。筆者將基于對新冠疫情的反思式分析，以協(xié)作治理的觀點為論述主軸，主要從府際間和政社間協(xié)作治理的角度來嘗試探討下列兩個問題：一是中國公共危機突發(fā)時所產(chǎn)生的自保與聯(lián)?，F(xiàn)象，以此顯現(xiàn)出走向協(xié)作治理的必要性與意義；二是探討公共危機治理中所存在的協(xié)作性缺失及如何進行協(xié)作的問題。

在進入下面討論之前，對協(xié)作(collaboration)、合作(cooperation)、協(xié)調(diào)(coordination)三個概念作辨析是必要的，它們應該有所區(qū)別，但是這里基本上將它們放在同一個意思上使用，不影響本文的基本主張。之所以采用“協(xié)作”概念，主要的考慮是新冠疫情這類公共危機事件，其治理過程中主要是以某一區(qū)域、某部門、某個體為主體責任，其他區(qū)域、其他部門、他人給予配合，它們之間加以協(xié)調(diào)，而合作更強調(diào)行動的聯(lián)合性。另外，公共危機治理中的核心主體當然是政府，而政府間的合作關系以“協(xié)作”概念為恰當，政府與社會、政府與市場間的關系當是“合作”概念為恰當。

一、自保與聯(lián)保：公共危機治理中的即刻反應

自?，F(xiàn)象雖然展現(xiàn)了人性自私的一面，但是關于自保，一是不必一味地從道德上加以討論或遣責，二是自保是生命現(xiàn)象中一個常見的現(xiàn)象。古人曰：“不可勝者，守也；可勝者，攻也。守則不足，攻則有余。善守者，藏于九地之下，善攻者，動于九天之上，故能自保而全勝也?！?《孫子兵法·軍形篇》)自保而全勝是中國古代的一種戰(zhàn)爭指導思想，孫子這一思想在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中仍有借鑒價值。中國人所熟知的“明哲保身”來自于晏子。叔向問晏子曰：“人何以則可謂保其身？”晏子對曰：“《詩》曰：‘既明且哲，以保其身。夙夜匪懈，以事一人?！皇鼛?，不要幸，先其難乎而后幸，得之時其所也，失之非其罪也，可謂保其身矣?！?《晏子春秋》)中國古代三國時期，孫吳長期實行“限江自?！钡膰?，韓國電影《釜山行》則直擊了人類的道德性困境：當災難來臨的時候、當發(fā)生危機情況的時候，我們需要的是自保還是保他人？

聯(lián)保(或互保)也是一個常見的現(xiàn)象。動物界普遍存在著聯(lián)保的現(xiàn)象，何況是人。在中國歷史上，“聯(lián)?！笔青l(xiāng)土基層社會治理的主要機制。所謂“聯(lián)?！?，基本的意思是按照“住戶相鄰、鄰里守望”的原則，以戶如十戶為單位，將住房相鄰的居民組成聯(lián)保單元，并由村民推選出聯(lián)保戶長，負責聯(lián)保單元成員的分工和日常聯(lián)絡等工作，簽訂協(xié)議，規(guī)定十戶之間守望互助、看家護院。聯(lián)保也成為國民黨統(tǒng)治時期所推行的保甲制度的主要內(nèi)容之一：十戶為甲，十甲為保，若干保為聯(lián)保。在西方國家，例如英國也有類似中國的十戶聯(lián)保制度，它起源于盎格魯-撒克遜后期的十戶制度和擔保制度：規(guī)定已滿12歲的男子, 除非有身份、財產(chǎn)或其他人可做擔保, 均應一律編入十戶組, 推選一人為十戶長；在維護鄉(xiāng)村治安、履行外部義務方面, 組內(nèi)成員相互承擔連帶責任；一人違例, 十人共擔[1]。

在新冠疫情治理過程中可以看到，民間組織、各共同體、公民自發(fā)的自救行動釋放了不可低估的社會能量，這些行動主體行動快捷、高效的特點在這場疫情治理當中表現(xiàn)得特別明顯。到目前為止，人類對付“傳染病”擴散最有效的辦法還是“封”，即由政府決策所作出的封道、封村、封小區(qū)、封城、封邊界，實際上由基層社會執(zhí)行動作會更快、更徹底?；鶎由鐣c民間組織自保性的自救與政府決策進行著時間上的賽跑。

在抗擊新冠疫情過程中，杭州一些社區(qū)堅決地“關上鐵門，打開數(shù)據(jù)門”，隨后是“杭州首個多社區(qū)聯(lián)動聯(lián)防封閉管理啟動”：2020年1月31日下午，清脆的上鎖聲在杭州市上城區(qū)小營街道各個社區(qū)陸續(xù)響起，與此同時，大數(shù)據(jù)的運作正式開啟，例如，上城區(qū)小營街道利用“大數(shù)據(jù)”平臺開發(fā)數(shù)據(jù)智能運營分析系統(tǒng)，依托網(wǎng)格排查、電子錄入的方式，完成1700個開放式單元門特別是大封閉區(qū)域的信息庫建設。通過人口庫、法人庫與地址庫的交叉比對，通過數(shù)據(jù)化方式精準掌握每一棟建筑的房、人、車、企、事、物等相關信息，為更加廣泛地動員、組織、凝聚群眾形成防控疫情合力，提供了重要的數(shù)據(jù)支撐②。

杭州的做法并不是獨家。江蘇省宿遷市宿豫區(qū)曹集鄉(xiāng)的措施則直接讓人聯(lián)想到了傳統(tǒng)社會的治理機制——“五戶聯(lián)保”。 從2020年2月2日開始，曹集鄉(xiāng)的村民需要在疫情防控“五戶聯(lián)?！必熑螘虾炞帧Ｒ咔榉揽亍拔鍛袈?lián)?！必熑螘闹饕獌?nèi)容是：倡議居民自覺做到不串門、不聚餐、不扎堆、不隨意外出；自覺做到紅白喜事一律不辦；自覺做到環(huán)境整潔，保持房前屋后干凈衛(wèi)生；主動上報網(wǎng)格內(nèi)人員外出及往來情況；主動上報疫情，互相監(jiān)督③。而哈爾濱新區(qū)(江北一體發(fā)展區(qū))利業(yè)街道辦事處采取“兩兜底、三不漏、十戶聯(lián)保聯(lián)防”方式展開防疫。通過“十戶聯(lián)?！睆亩鴮崿F(xiàn)疫情防控的“七防十?！保矗悍垒斎?、防輸出、防感染、防擴散、防聚集、防謠言、防反彈；保證高音喇叭響起來、保證宣傳標語掛起來、保證登記卡點立起來、保證聚集場所關起來、保證防護口罩戴起來、保證消毒藥水噴起來、保證病狀人群隔起來、保證外來人員管起來、保證群眾警惕高起來、保證防控制度嚴起來④。

事實上，治理中的聯(lián)保機制早些時候已經(jīng)有了。早在2011 年，江西省宜豐縣車上林場就開始大力推行“十戶聯(lián)保、分群聯(lián)管、自治聯(lián)安”的農(nóng)村社會“三聯(lián)”管理模式。在以場黨委書記為主任的綜治委統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，該場以村民小組為單元，以“居住相近、鄰里相緣、志趣相投、自治相安”為原則，由10戶左右的農(nóng)戶自愿組合成立聯(lián)保平安會，民主推薦產(chǎn)生聯(lián)保平安會長。會內(nèi)群眾多的有17 戶，少的也有8 戶。由若干聯(lián)保平安會組成村民小組的聯(lián)保平安協(xié)會分會(協(xié)會分會長也由村民民主推薦并兼任組長)，由若干聯(lián)保平安協(xié)會分會組成村級聯(lián)保平安協(xié)會。聯(lián)保平安協(xié)會由村委會主任、村綜治工作室主任、聯(lián)保平安協(xié)會分會長以及其他理事會的人員組成，由村委會主任擔任協(xié)會會長，負責組織協(xié)調(diào)管理各協(xié)會的分會工作。通過實行“十戶聯(lián)?！?，更好地把群眾攏在了一起，更好地落實了“鄰里守望、會內(nèi)互助、喜憂相幫”[2]。2014 年，烏魯木齊市在全市800多個社區(qū)創(chuàng)新并推行了社區(qū)商戶“十戶聯(lián)?！睓C制：城鎮(zhèn)某一社區(qū)或街面所有商戶在民主自愿的前提下，以“商戶相鄰、鄰里相望”為原則，由相鄰十戶商戶(店或坊或鋪)代表組成的聯(lián)保小組為其工作平臺，并由每組推選出一名聯(lián)保組長負責組織、指揮、引導和監(jiān)督全組成員在相連或相鄰的生產(chǎn)經(jīng)營活動區(qū)域內(nèi)開展各種互聯(lián)互?；顒?，即一種信息聯(lián)通、矛盾聯(lián)排、糾紛聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、問題聯(lián)治、安全聯(lián)保、人員聯(lián)控、平安聯(lián)建的基層社會治理模式[3]。青島市在國內(nèi)率先嘗試“治安保險”, 把居民財產(chǎn)保險與治安管理工作有機結(jié)合起來,把事前防范與事后補償有機統(tǒng)一起來,切實提高了社區(qū)治安防范水平。青島的實踐證明,“社區(qū)聯(lián)保”是保險業(yè)參與城市平安創(chuàng)建的一個新抓手。“社區(qū)聯(lián)?！边€有利于促進居民主動繳納治安費和積極投身治安防范，居民參與平安建設的熱情大為提高[4]。

對自保或聯(lián)?，F(xiàn)象，政治理論家們也作了討論。格勞秀斯說過“生命的自我保全乃是人之天性”[5]；霍布斯也明確地指出, 所有的自然法則都源自于理性的第一條指令： 自我保全[6]。不過，需要指出的是，不同于征戰(zhàn)年代的生命自我保全, 當下中國社會中的人人自保源自于人與人之間的信任程度降低, 而行為的可預測性降低, 是轉(zhuǎn)型期社會失序、失衡、規(guī)則混亂的表現(xiàn)。“轉(zhuǎn)型期, 舊規(guī)范被打破新規(guī)范共識尚未形成, 人人都生活在一個越來越不確定的社會里, 為了不惡化生活現(xiàn)狀, 人人都要躲避風險, 自保心理由此形成”[7]。

為了能夠全力滿足新冠疫情防控的需求，2020年1月20日，由國家衛(wèi)生健康委員會牽頭成立應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，成員單位共32個部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機制下設疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責人任組長，明確職責，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。但是，無論自保還是聯(lián)保都不足以解決新冠疫情這樣的公共危機，它需要跨區(qū)域甚至全域性、多維度的協(xié)作治理。

二、走向協(xié)作：公共危機治理中的理性選擇

(一)協(xié)作之必要

協(xié)作是一種以交往、協(xié)調(diào)、合作為基礎的集體行動，指的是在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協(xié)調(diào)與配合，它需要通過分擔風險和責任，分享資源和收益，為了共同利益增強他人能力，最終達到共同目標。人們之所以要協(xié)作，一個顯而易見的事實是比起單一的孤軍奮戰(zhàn)，協(xié)作可以創(chuàng)造更大的價值，在公共危機時可以更有效地應對。雖然說生命的自我保全乃是人之天性，但是，現(xiàn)代社會已經(jīng)不再是一個封閉的小國寡民的時代。社會的大流動已成為常態(tài)，各地、各區(qū)域、各國家之間相互關聯(lián)密不可分，一個公共危機事件如同這次新冠疫情事件一樣，沒有一個村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣、市和省甚至全球各國家能夠獨善其身，人們逐漸明白唯有通過協(xié)作才能控制、遏制住疫情并最終消滅。像新冠疫情這樣的公共危機事件對公共治理的運作帶來非常強烈的沖擊，影響范圍甚廣， 打破了傳統(tǒng)的專業(yè)分工、議題領域和治理單位的職能區(qū)分，由此超越了單一政府部門的能力負荷，因此，公共危機的治理勢必要向建立一個基于網(wǎng)絡化與整合之上的府際協(xié)作關系、政社合作關系等方面發(fā)展。盡管公共危機在治理上是以政府為主體，但是，事實上也已經(jīng)超出了政府治理的范疇，它應該是一個全社會的議題，需要動員社會的力量，也需要對社會行為作必要的約束與控制。因此，公共危機治理需要多維度、多方面的協(xié)作。

2020年2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會召開的研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作會議上指出，“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。各地區(qū)各部門必須增強大局意識和全局觀念，堅決服從中央應對疫情工作領導小組及國務院聯(lián)防聯(lián)控機制的指揮。各地區(qū)各部門采取舉措既要考慮本地區(qū)本領域防控的需要，也要考慮對重點地區(qū)、對全國防控的影響?！盵8]事實上，這些協(xié)作不光用于公共危機的治理上，也是公共治理尤其區(qū)域治理中最基本的要求與形式，說到底，區(qū)域治理指的是在多個行政轄區(qū)環(huán)境中，多種行為主體透過努力達成目標。

在歐盟，當意大利開始出現(xiàn)新冠肺炎疫情時，意大利自身不在意，而歐盟更不在意。但是，隨著意大利新冠疫情在國內(nèi)擴散并向歐洲其他國家傳播時，歐盟一改其初期“袖手旁觀”的態(tài)度，歐洲理事會主席米歇爾與歐盟委員會主席馮德萊恩宣布歐盟各國協(xié)同抗擊新冠疫情的新舉措，其中提出為防控新冠疫情擴散并抵御經(jīng)濟風險，歐盟各成員國同意加強協(xié)調(diào)合作。歐洲理事會主席米歇爾在2020年3月10日主持召開的特別視頻會議上，與歐盟各國政府首腦商討應對新冠疫情的共同方案，會后發(fā)表共同聲明，歐盟各成員國同意在4個重點領域加強溝通與合作：一是采取基于科學的適當舉措防止新冠疫情進一步擴散；二是授權(quán)歐盟委員會根據(jù)各國需求盡快采購并分配包括口罩和呼吸機在內(nèi)的抗疫緊缺物資；三是加快推進治療新冠肺炎特效藥和抗病毒疫苗的研發(fā)工作；四是動用各種手段緩解疫情對經(jīng)濟社會造成的不利影響⑤。

事實上，中國積極地推進在經(jīng)濟發(fā)展領域和環(huán)境治理領域的協(xié)作治理，并且取得了相當大的成效。例如，國家層面一直重視區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展合作， 1979年，國務院提出“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”十六字方針，地方開始尋求地區(qū)間的經(jīng)濟技術協(xié)作；1986年，國務院印發(fā)《關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，有力推動了區(qū)域合作工作的開展；1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委、原國家計委等部門印發(fā)《關于進一步推進經(jīng)濟技術協(xié)作工作的若干意見》，就加強經(jīng)濟技術協(xié)作等工作提出了指導意見；2015年，《國家發(fā)展改革委關于進一步加強區(qū)域合作工作的指導意見》提出注重利益分享機制；而2018年出臺的《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》將深化區(qū)域合作機制作為新機制的重要組成部分?！坝捎谏鐣矄栴}往往涉及多個地區(qū)，而傳統(tǒng)碎片化的行政區(qū)管理模式很難有效應對跨區(qū)域事務，地方政府之間的協(xié)調(diào)合作顯得越發(fā)重要”[9]?？墒牵趪抑卫碛绕涔参C治理方面的協(xié)作卻少而又少，并且存在諸多的障礙和問題。

(二)協(xié)作治理上的主要問題

自2003年“非典”之后，我國公共衛(wèi)生治理能力有了較大幅度的提升，無論是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)的出臺或修訂以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系與傳染病防控體系的構(gòu)建，還是信息直報、自動預警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理等系統(tǒng)的完善，都有了長足的發(fā)展與進步。但是，由于缺乏有效的府際協(xié)作，政府各級部門在應對公共危機時往往會在信息發(fā)布、決策、處置等問題上出狀況。從公共危機治理的角度來看，在抗擊新冠疫情過程中主要存在以下幾點協(xié)作治理上的問題：

第一，治理主體不明。協(xié)同協(xié)作治理是以多元主體分工負責為前提的，政府、社會組織和公眾都是治理主體，多方的良性互動取代政府自上而下的單向管理?？梢钥闯觯谛鹿谝咔槌跗诘念A防控制工作中，由于缺乏明確的管理主體，防疫管控工作一度呈現(xiàn)出較為混亂的局面。雖然政府衛(wèi)生行政部門、疾控中心、公安、民政、醫(yī)院等一線醫(yī)療機構(gòu)多方參與，但是在面對不確定性較大、人手緊、任務重、強度大的疫情面前，由于治理主體的角色不明，醫(yī)院等微觀主體的話語權(quán)不足(權(quán)力地位不對等)，不能充分發(fā)揮主動性，各主體間缺乏有效的溝通與合作，甚至會在信息披露等方面存在矛盾沖突，導致治理的效率低下。

第二，權(quán)責不清。治理主體在府際間缺乏協(xié)作的表現(xiàn)還在于職責不清不明、各自為政，造成數(shù)據(jù)匯總和更新緩慢、政策落實低效、研究進度遲緩等問題，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是各級政府衛(wèi)生部門之間存在權(quán)責不清現(xiàn)象，尤其是信息發(fā)布方面的權(quán)責不清不明，例如“誰能發(fā)布信息”“發(fā)布什么信息”等；二是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策方面的權(quán)責不清不明，這主要體現(xiàn)在“何種級別的應急決策由哪級政府決斷”“通過什么程序決策”“重大傳染病預防控制對策的提議權(quán)”“什么機構(gòu)及其各機構(gòu)間的決策提議權(quán)的具體劃分”等方面；三是應急處置方面的權(quán)責不清不明，這主要體現(xiàn)在各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構(gòu)、疾病預防控制中心等機構(gòu)權(quán)責不清晰上。清華大學公共管理學院沈群紅博士的研究數(shù)據(jù)表明，關于“職責是否明確”問題，在新發(fā)傳染病預防控制中，各方職責明確程度約五成，專業(yè)條線的職責相對明確，但相關政府部門尤其是一些強力支撐性部門的職責模糊，這導致管理與監(jiān)控機制難以奏效(有效落實程度僅26%)，也就可能造成現(xiàn)實中人們能感覺到的一些不作為和亂作為的現(xiàn)象。關于“多部門間是否高效協(xié)調(diào)”方面，研究發(fā)現(xiàn)，在新發(fā)傳染病預防控制領域，主導方的總體協(xié)調(diào)水平僅為146.0(滿分1000)⑥。

第三，管理模式落后。突如其來的新冠疫情將突發(fā)公共事件應急管理過程中的碎片化、分散化、無序化等問題暴露出來，存在應急措施執(zhí)行欠缺，應急預案未全覆蓋且操作性、針對性不強，應急物資保障體系不完善，日常物資儲備不足以及應急調(diào)配效率不高等種種問題，極大地影響了政府處理急難險重任務的能力，也造成了疫情防控中床位難求、醫(yī)護人員緊缺、關鍵醫(yī)療物資生產(chǎn)和供給不足、組織保障不暢等突出問題的集中暴露。這一問題是全國的共性問題，目前“單災種”型的應急管理模式的可持續(xù)性前景不明，不能有效突破資源分散、各自為政、條塊分割、參差不齊的制約瓶頸，造成了程序不規(guī)范、法定化不足等缺陷的存在，無法進一步實現(xiàn)公共突發(fā)事件應急管理的科學化和精細化，例如某些地區(qū)防控急于求成，教條地堅持“封閉管理”，機械地“一刀切”，很可能會出現(xiàn)執(zhí)行偏差、脫離疫情防控的狀況。

(三)協(xié)作治理困境產(chǎn)生的原因分析

在新冠疫情的初期，抗疫工作存在著混亂無序、各自為政、職責模糊與協(xié)調(diào)不暢等不足，暴露了應急治理體系的短板，究其問題產(chǎn)生的根源，主要有以下三個方面：

第一，意識層面，即政府間公共危機協(xié)同治理的意識薄弱。公共危機協(xié)同治理的意識薄弱會導致治理主體的行動遲緩，其典型的表現(xiàn)就是官僚的地盤主義、本位主義色彩濃厚。所謂地盤，即受某個人或者集團所控制的地區(qū)或者適用范圍的影響，一旦官員染上“占地盤、好做主”的習氣就會使其將“以人民為中心”的宗旨本末倒置，總惦記自己的“一畝三分地”，熱衷于“上有政策，下有對策”那一套，缺乏全局觀念和大局意識。

第二，條塊分割的行政管理體制，即單一政府治理模式的缺陷所致。這種僵硬的管理模式在應急管理中存在下列問題：一是中央政府的領導力無法發(fā)揮引導作用；二是中央與地方對組織與目標缺乏共同承諾；三是未賦予地方政府治理公共危機的權(quán)威性和合法性，并且地方缺乏足夠可用的應對公共危機的資源。例如盡管基層直面感染病例，但是現(xiàn)有的傳染病例數(shù)據(jù)確認和公布程序是高度垂直的管理模式，地方政府獲得的信息必須向上級報告，能否公開則需要上級部門的授權(quán)，地方信息披露的自主性明顯不足。因此，這種條塊分割的體制往往又限制了社會主體參與公共危機協(xié)同治理的能力。

第三，應急管理的法定化程度不足。盡管我國持續(xù)完善了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系與傳染病防控體系，先后出臺或修訂了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等法律法規(guī)，并相繼建成了基于互聯(lián)網(wǎng)的傳染病網(wǎng)絡直報、重點傳染病專病監(jiān)測、傳染病早期自動預警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理等系統(tǒng)，但是，這次新冠疫情的嚴峻形勢再次為中國各級公共衛(wèi)生治理敲響了警鐘。習近平指出，“要加強法治建設，強化公共衛(wèi)生法治保障”[8]。在現(xiàn)代社會，公共衛(wèi)生已經(jīng)成為政府公共政策制定和行政的重要領域，立法機構(gòu)以立法工作為重心，扮演著為公共衛(wèi)生提供立法的重要角色，可是，當面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時其作用就顯得有限，這其中的一個主要原因在于立法過程通常需要較長的時間論證。這雖然是可以理解的，但是現(xiàn)代立法機構(gòu)除了承擔立法功能外，同時還肩負著監(jiān)督政府和控制預算的重要職能，而這兩個方面同公共衛(wèi)生問題的關聯(lián)又特別的緊密。作為立法機構(gòu)的人民代表大會當然不是要在公共危機發(fā)生后沖到第一線去，但是需要在事后的治理過程中及時提供“法治保障”。例如，在抗擊新冠疫情的初期，盡管社會力量對武漢提供了前所未有的支持，但是某些機構(gòu)在處理社會救援物資的過程中還是暴露出一些問題，這背后的一個主要因素恐怕與相關法律的缺失有關，在事后反思過程中立法機構(gòu)需要成為防止此類事件發(fā)生的一個重要力量。再比如，在財政預算上，公共衛(wèi)生領域比例的提升與保障需要立法機構(gòu)的作為，以使預算的財政能夠發(fā)揮最大的效益。此次新冠疫情表明立法機構(gòu)需要建立信息共享機制，更有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，使政府公共衛(wèi)生部門制定出更加有效的政策。值得注意的是，全國人民代表大會常務委員會法工委于2020年3月初及時發(fā)聲，面對疫情防控從立法機構(gòu)角度提出了五點要求：防控疫情不能用“一律勸返”等簡單粗暴手段；擅自斷路行為必須堅決依法糾正；堅決制止并依法糾正“暴力執(zhí)法”“過激執(zhí)法”；地方人民代表大會的疫情防控立法要因地制宜、精準施策；統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展⑦。

三、公共危機治理中的四個協(xié)作

由于公共危機通常影響相當廣泛，涉及到包括政府、社會組織、企業(yè)和大眾在內(nèi)的眾多主體，因此不僅政府要發(fā)揮主導作用，政府間要加強協(xié)作，并且政府應該調(diào)動社會各主體的力量一同應對危機。反之亦然，社會主體無論出于對自身利益維護的考量還是對于自己社會責任的履行，都應該主動協(xié)助政府應對公共危機，創(chuàng)造公共危機合作治理主體多元協(xié)作的局面。

從此次新冠疫情來看，至少涉及到四個方面的協(xié)作：府際協(xié)作、政社合作、政企合作和政媒協(xié)調(diào)，本文主要討論的是前面兩個協(xié)作。當然，協(xié)作還包括國際間的，這不在本文的討論之列。

(一)府際協(xié)作

由于政府本身的性質(zhì)和國家治理體系中的地位，在公共危機治理尤其協(xié)作治理過程中，政府處于核心位置，扮演著主導角色。政府間的協(xié)作是公共危機治理過程中最重要的關系，協(xié)作的府際關系其最大特征在于合作的行為溢出并跨越了單一政府或單一政府部門的邊界。這種協(xié)作有三個主要的面向：①從縱向來看是政府上下如省市、市縣的協(xié)作，這種縱向府際關系屬于一種上下級的隸屬關系；②從行政區(qū)劃來看是各地方政府如省際、市際、縣際間的協(xié)作，這種跨地區(qū)府際關系屬于一種區(qū)域的關系；③從橫向來看是政府內(nèi)部各部門的協(xié)作，橫向府際關系則是一種同級關系。這樣由各政府行政主體間跨層級、跨區(qū)域、跨部門的府際協(xié)作關系構(gòu)成一個錯綜復雜的“關系網(wǎng)絡”。第一個面向的實質(zhì)就是控制與自主，主要表現(xiàn)為地方政府的自主權(quán)問題，后兩個面向就是協(xié)力合作與競爭的關系。但是，在以往缺乏協(xié)作機制的“碎片化”制度框架下，往往會出現(xiàn)這些現(xiàn)象：“職責同構(gòu)，上下對齊”(縱向間)、“地區(qū)分割，分界而治”(行政區(qū)劃間)、“各司其職，互不干政”(部門間)，下文將對此作具體分析。

政府上下協(xié)同，說到底就是中央與地方的關系。中央與地方關系問題是中國歷史上的難解之結(jié)。從理想的制度設計來看，自然要充分發(fā)揮上下齊動的優(yōu)勢，但是從這次新冠疫情的抗擊過程來看，地方的自主性明顯不夠，其能力也明顯不足。盡管改革開放以來不斷地確立地方權(quán)力，給予更多的自主權(quán)，但是干部管理的方式如垂直監(jiān)管、一票否決以及唯GDP考核為核心的官員晉升機制沒有得到根本的改變，由此造成這些年來地方政府與干部不作為、不敢作為、不能作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。更值得關注的另一現(xiàn)象就是政府的能力問題。人們普遍認為中國政府有著強大的組織動員能力，此次政府應對新冠疫情公共危機也突出表現(xiàn)了這一點。但是，國家能力是分為不同層級的，我們所說的國家能力強大，主要指的是中央政府強大，而新冠疫情危機治理過程中卻處處顯示出地方政府能力的弱小，這其實表明，地方政府自主權(quán)的不足，它是弱地方政府的表現(xiàn)，治理能力的不均衡性在面對公共危機時未必是一件好事，相反，它是中國央地關系中值得重視甚至警示的現(xiàn)象。

在“上下協(xié)作”的問題上，關鍵在于保護地方的積極性，給予更多的自主權(quán)，同時在制度上給予地方更多的容錯和試錯空間，彼此合作、互相協(xié)調(diào)，才能整合力量發(fā)揮出協(xié)同效應。2018年11月，中共中央國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，突出了央地的功能分層，指出中央和地方在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中都具有相應的重要功能，明確了中央政府的統(tǒng)籌功能，并進行了一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時也明確了地方政府的主體責任，尤其是在區(qū)域合作、區(qū)域互助和區(qū)際利益補償方面的作用。此外，也需要適度均權(quán)，這里有必要重溫孫中山的中央與地方的均權(quán)思想。在發(fā)表于1922年的《中華民國建設之基礎》一文中，孫中山提出了均權(quán)制的思想。孫中山的均權(quán)主義學說包括了均權(quán)的主體、均權(quán)的對象、均權(quán)的標準等方面，構(gòu)成了中央與地方關系的核心。需要指出的是，孫中山的均權(quán)并非等同于“平均”, 不是權(quán)力的平均分配，他的所均之權(quán)是國家的行政權(quán)，而不是國家的主權(quán)和國家的政權(quán)，是按行政事務的性質(zhì)等標準，把中央與地方權(quán)限做合理分配：凡舉全國共同事務如軍政、關稅、外交等由中央政府行使，而凡舉地方建設事宜如地方教育、衛(wèi)生、警察、戶口等由地方分理。從這種均權(quán)思想出發(fā)，思考公共危機治理中的府際間協(xié)作的一個重要議題就是權(quán)責清單厘清的問題，也即權(quán)力分割的問題。黨的十九屆三中全會提出，“全面推行政府部門權(quán)責清單制度，規(guī)范和約束履職行為”。協(xié)作治理的一個前提就是厘清權(quán)責清單，權(quán)力分割、責任清單自然要“按憲法辦事”，通過梳理相應的法律法規(guī)，明確權(quán)力行使的主體，編制權(quán)力運行流程，明確責任事項、責任主體和追責情形等，當然，權(quán)責清單的厘清同時要有權(quán)力制衡的機制。

“分割而治”是我國橫向政府間關系的一個顯著特征，這種格局當面對跨區(qū)域的治理議題，尤其面對公共危機時，就顯現(xiàn)其局限性和不足，甚至出現(xiàn)致命性的缺陷。因此，要加強跨縣市、跨部處的協(xié)調(diào)合作，從“單一部處-單一地方政府”，走向基于“多部處-多地方政府”的多層次網(wǎng)絡關系的協(xié)作治理，并根據(jù)領域、問題的尺度及層次的不同，采取多樣化的府際協(xié)作的治理形式，由此，需要利用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)信息的交流共享。在新冠疫情防控的部署決策中，“大數(shù)據(jù)”成為常用詞匯，事實上也起到非常重要的作用，可以說大數(shù)據(jù)及其相關聯(lián)的技術成為治理尤其公共危機治理領域的一個利器。正如國家《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》所指出的：大數(shù)據(jù)應用推動政府數(shù)據(jù)開放共享，促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，為政府有效處理復雜社會問題提供新的手段。公共危機治理中的預防準備、預測預警、決策響應和救援恢復等都需要數(shù)據(jù)的支撐。此外，大數(shù)據(jù)思維與大數(shù)據(jù)技術給國家治理不僅帶來了新知識、新技術，還有新思維、新價值理念。大數(shù)據(jù)和相關的處理技術，也使真正形成多元主體參與的協(xié)同治理機制成為可能。此外，除了府際間需要加強信息交流共享平臺建設外，還需要強化府際政策學習[10]，并建立公民行動監(jiān)測導向的府際績效課責機制與相應的工具等等。

加強府際協(xié)作能力還需提高政府組織內(nèi)部的互動合作，即跨部門之間的協(xié)作關系的構(gòu)建和維系。單個組織或部門依靠自身的資源是難以應對復雜的公共危機，例如此次新冠疫情的防控工作就涉及到衛(wèi)生醫(yī)療、公安、疾控中心、應急管理、民政等多個部門，由于各部門的任務目標、執(zhí)行原則、技術手段、考核方式等的不同，容易在具體應對危機的實際過程中缺乏有效銜接，導致漏洞和矛盾頻出，直接增加了治理的成本和難度。這種“跨部門”的關系需要在地位平等和利益對等的基礎上，部門讓渡或授予部分公共權(quán)力(法定職權(quán))，建立起跨部門工作事務的協(xié)同治理機制，實現(xiàn)彼此的合作與協(xié)調(diào)。

(二)政社合作

不妨將“政社”中的“社”擴大理解，它不光指社會組織，也包括“社會公眾”。社會公眾是參與社會活動、扮演一定社會角色的民眾群體。“出于對自身利益的維護和社會責任感，社會公眾積極參與公共危機的治理，同時由于網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展，為他們的參與提供了便利的手段和更多的渠道，進一步激發(fā)了他們的積極性”[11]。當然社會組織是“政社協(xié)作”中“社”的主體部分，主要是指介于政府組織和企業(yè)組織之外，以公益性、志愿性、非營利性和自治性為特征的重要組織。近年來，社會組織積極參與公共危機的治理，為公共危機的合作治理營造了一個良好的局面。

涉及多面向的公共危機治理是一種復雜的、多面向的政治過程，因此，可以將政社合作作為一種政治合作模式，政社合作治理應該被視為雙方共同發(fā)動的自愿性的協(xié)同治理。合作就是個人與個人、群體與群體之間為達到共同目的而彼此相互配合的一種聯(lián)合行動的方式。合作是“交換信息、修正行動、為共同利益分享資源、達到共同目的”，建立信任、交流和明確尋求共同目的能讓一個群體從交往到協(xié)調(diào)，最終到合作；而集體行動機構(gòu)就是管理合作的社會工具[12]。

公共危機的治理同樣需要堅持“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基本原則。不過，此次新冠疫情爆發(fā)初期，連民政部的公告都只是強調(diào)依法有序參與救災，而沒有提及如何讓民間機構(gòu)發(fā)揮更大的作用。完善的社會治理機制，應該是政府、市場和社會的三足鼎立，即使現(xiàn)代國家力量強大，同樣也需要民間、社會組織的力量參與。此次新冠疫情防控再次將政社合作這個重大的議題凸顯出來，擺在大家的面前：政府如何認識社會組織？如何建構(gòu)政社合作關系？而社會組織又如何用適當?shù)姆绞脚c政府積極互動，有效地參與公共危機治理？

事實上，民間社會力量以往在應對、抗擊瘟疫的過程中發(fā)揮了相當大的作用。再強大的國家力量也有局限性，需要民間力量來彌補不足，在傳統(tǒng)中國，國家的職能簡單而力量也非常有限，天災人禍主要還是依靠民間自身的力量來應對。例如，明清時期的江南，民間社會力量強大，地方社會在應對瘟疫的過程中發(fā)揮了很大作用。根據(jù)余新忠的分析主要有兩個原因：“一是國家、地方政府沒有相應的制度規(guī)定和財力物力來專門處理這類事務。二是這些事務必然影響社會，地方民間力量，特別是那些鄉(xiāng)賢(所謂的社會精英)有一種修身齊家治國平天下的抱負，他們會響應官府號召，或者主動跟官府聯(lián)系，愿意出來做一些事情。隨著社會發(fā)展，明清時期，特別是明代中后期到清代，很多地方慈善機構(gòu)開始出現(xiàn)，他們會在瘟疫期間施送治療瘟疫的成藥，臨時或?qū)ｉT設立醫(yī)藥局，請相關醫(yī)生來施藥、看病等”⑧。

在這次新冠疫情治理中，各種社會組織尤其是志愿者密切配合政府，紛紛走向疫情防控一線。例如，在浙江省嘉興市，各地表現(xiàn)出“志愿同行我們不旁觀”的姿態(tài)。在嘉善縣的志愿隊伍中，有本地人也有新居民，有父子兵也有夫妻檔，有未出校門的大學生也有已經(jīng)退休的老黨員，這些志愿者，有些堅守在醫(yī)學觀察點，有些24小時執(zhí)勤在卡點上。嘉善縣羅星街道厙浜村“全村一條心，都是志愿者”。在申嘉湖高速干窯卡點上，出現(xiàn)了“防控到一線，上陣父子兵”的景象： 父親單利華是一位老志愿者，和兒子單良在抗擊疫情時加入志愿者隊伍，父子一起沖在防控疫情的第一線。位于嘉善縣西塘鎮(zhèn)的集中醫(yī)學觀察點，有一支“90后逆行軍”的青年突擊隊，他們爭當防控疫情的“逆行軍”，而嘉善縣惠民街道集中醫(yī)學觀察點上也時時出現(xiàn)“90后”志愿者的身影⑨。

反思新冠疫情，需要政府給社會力量以空間。如果政府把社會力量的生存空間壓縮得很小，那么結(jié)果就會是社會缺乏彈性、缺乏靈活性，理想的狀態(tài)當然就是政府與社會組織的合作和相互補充的運作模式。在這個運作模式中，國家、政府承擔主要的角色，一方面制定合理、合乎國情的規(guī)則，國家對社會組織加以引導，發(fā)揮社會組織的自主性，另一方面組織重要的尤其是戰(zhàn)略性的物資并加以保證與協(xié)調(diào)。對于社會組織來說，在當下要恪守和踐行各自的宗旨與使命，一方面關注弱勢群體，關心生活困難的群體、關懷醫(yī)護人員、關注那些默默無聞的志愿者等，另一方面，社會組織之間需要構(gòu)建信息共享機制，互通有無，優(yōu)化資源配置，形成社會組織間“抗擊新冠疫情合作網(wǎng)絡”。事實上，政社間需要合作，而社會組織間同樣需要合作，可以說“政社合作”理應包括社會組織本身之間的合作。如何充分發(fā)揮社會組織合作網(wǎng)絡的功效，如何將其與政府形成聯(lián)動，是未來政社關系建設的重點內(nèi)容。

(三)政企合作

這里政府與企業(yè)的關系也許用“合作”更恰當些，并且不妨將“政企關系”稍稍作寬泛的理解，理解為“政府與市場”的關系。就企業(yè)發(fā)展本身來說，社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟的繁榮發(fā)展是企業(yè)發(fā)展的重要外部條件，公共危機勢必危及企業(yè)與市場本身，而積極參與公共危機的治理，與其他主體形成有效的合作，履行其社會責任是符合企業(yè)自身利益的。因此，走向政企合作是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。

對于政企關系來說，更重要的是在面對公共危機時，要發(fā)揮企業(yè)和市場的作用。西方國家更多并且更愿意通過合同外包、公私伙伴關系、民營化等方式將政府與企業(yè)、市場密切地聯(lián)系起來。比較而言，中國在公共治理尤其是公共危機治理中，同社會組織、社會力量一樣，企業(yè)、市場的作用依然相當有限。例如，部分疫情風險低、復工進度慢的地區(qū)依然采取過度管控的做法和規(guī)定，抑制和凍結(jié)了正常的消費需求，反而增加了疫情造成的損失。個中原因可能很多，其中兩個是顯而易見的：一是觀念上的誤解，在中國，常常將企業(yè)視為只追逐私利而與治理的公共價值相違背的組織；二是在制度上限定，即政府與企業(yè)分別在公共領域和非公共領域相對獨立地運轉(zhuǎn)，其結(jié)果是沒有形成一個有效的政企合作模式。因此，加強政府與企業(yè)、市場的互動與協(xié)作成為改革的重要內(nèi)容。值得注意的是，政企協(xié)作要尊重企業(yè)的組織利益與價值追求，相信企業(yè)會基于公共價值的遵循，將合作關系建立在獨立、自愿、平等的基礎之上，推動成立專門服務管理機構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術來搭建合作平臺和建立合作機制，實現(xiàn)互利共贏。當然，市場力量也是有局限性的，因為市場的強制性不夠，因而政府公權(quán)力的介入實屬必要。

(四)政媒協(xié)調(diào)

政府與媒體的關系也許用“協(xié)調(diào)”更妥當些，協(xié)調(diào)是集體行為運作過程中的一個重要歷程。協(xié)調(diào)指的是搭配得適當、配合得適當，意味著所有參與方需要分享信息，并在共同利益下更正、調(diào)適自己的行為。協(xié)調(diào)當然需要比交往承擔更多責任，協(xié)調(diào)的功能在于密切配合，減少對立；各盡職份，提高效率；分工合作，步調(diào)相同。

在公共危機治理過程中需要政府與媒體的協(xié)調(diào)，新冠疫情將政媒關系的一個問題凸顯出來，那就是政府如何對媒體進行善治？我們可以從以下幾個方面來考慮：一是妥善處理突發(fā)事件輿情，通過新聞發(fā)布會等形式第一時間發(fā)聲，及時告知事件真相，積極回應群眾的關切。二是打造多元對話平臺，提升全社會溝通的水平和能力，包括善待媒體、善用媒體，充分利用媒體的傳播、引導、教育和監(jiān)督等功能。三是創(chuàng)新輿論引導方式，主動適應社會形勢的變化，政府職能部門和新聞媒體可通過微電影、微視頻、公益廣告等載體進行合作宣傳，構(gòu)建富有成效的政媒關系，切實守好輿論陣地。四是按照相關法律法規(guī)治理媒體，規(guī)范與引導媒體報道，解決信息發(fā)布過程中零散、失序、混亂等狀態(tài)。

四、代結(jié)語：要的是集體行動

面對公共危機的治理最終是要走向集體行動的，協(xié)作的落腳點就在“集體行動”。 通過新冠疫情，人們或直接或間接地看到、體會到“集體行動”的缺失與不足，即所謂的“合而少或不做”“治而欠或無理”。

現(xiàn)代社會尤其城市化的社會，治理的理念應該是協(xié)作主義的，其行動是集體主義的。通過此次新冠疫情，人們會越來越相信：隨著城市化、全球化及與此關聯(lián)的風險性之增加，集體行動的協(xié)作治理是不二的選擇。

注釋：

①參見新華社:戰(zhàn)“疫”時期，中國元首外交這樣開展[EB/OL].[2020-12-10].http://politics.gmw.cn/2020-02/28/content_33604639.htm。

②參見張夢月、王芹：關鐵門開數(shù)據(jù)門 杭州首個多社區(qū)聯(lián)動聯(lián)防封閉管理啟動[EB/OL].[2020-12-10].http://hangzhou.zjol.com.cn/jrsd/bwzg/202002/t20200202_11626592.shtml。

③參見李偉、王樂、朱叢：宿豫曹集：“五戶聯(lián)保”筑起疫情“防火墻”[EB/OL].[2020-12-10]. http://www.suxinwen.cn/news/1316615。

④參見陳賀：“村屯小組長”織密疫情防護網(wǎng)[N].黑龍江日報，2020-02-03。

⑤參見鞠輝:雙管齊下 歐盟各國加強協(xié)同戰(zhàn)疫[N].中國青年報，2020-03-11。

⑥參見馬曉華：中國公衛(wèi)體系八問：已到刮骨療傷時[N].第一財經(jīng)日報，2020-03-16。

⑦參見：全國人大常委會法工委有關部門負責人就依法統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作中一些涉法問題答記者問[EB/OL].[2020-12-10].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml。

⑧參見余新忠：從明清到現(xiàn)代，中國應對疫病的舉措能讓我們思考什么？[N].新京報書評周刊，2020-02-02。

⑨參見：嘉善：志愿同行 我們不旁觀[EB/OL].[2020-12-10].http://jx.wenming.cn/qxcz/202002/t20200213_6288435.html。