論生態(tài)損害賠償權(quán)利人在磋商制度中的定位

劉 志,畢琳杰

(長(zhǎng)安大學(xué) 人文學(xué)院,陜西 西安 710054)

一、問題的提出

2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)全面貫徹實(shí)施黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，完善構(gòu)建我國生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度保障。2019年6月5日世界環(huán)境日，最高人民法院頒布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，明確將磋商程序作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，以充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度優(yōu)勢(shì)。多項(xiàng)法規(guī)政策的出臺(tái)彰顯了國家對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)尤其是生態(tài)損害賠償及磋商等相關(guān)制度建構(gòu)方面愈發(fā)重視。

2017年12月，中共中央國務(wù)院在總結(jié)吉林、山東等7個(gè)省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，規(guī)定自2018年1月1日起全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其重要內(nèi)容之一即在全國范圍內(nèi)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，細(xì)化了賠償磋商的部分具體適用問題，將生態(tài)損害賠償權(quán)利人(以下簡(jiǎn)稱“賠償權(quán)利人”)相關(guān)規(guī)定修改為省級(jí)政府、市級(jí)政府及其指定的相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)，賠償主體范圍擴(kuò)大化在一定程度上緩解了試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的矛盾，完善了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的部分規(guī)定性問題，對(duì)生態(tài)損害賠償工作起到推進(jìn)作用。但此規(guī)定對(duì)賠償權(quán)利人主體范圍的修改仍存在不足，究其根源實(shí)屬關(guān)鍵爭(zhēng)議點(diǎn)未得到解決，即本質(zhì)層面之磋商制度的法律性質(zhì)以及賠償權(quán)利人的法律地位等理論基礎(chǔ)存疑，難以支撐上層制度構(gòu)建。

作為磋商主體的賠償權(quán)利人在磋商制度建設(shè)中具有重要作用，然而與其適用的磋商與訴訟制度之間卻存在法律性質(zhì)不清、法律地位不明確等問題，導(dǎo)致賠償權(quán)利人在賠償磋商過程中身份尷尬且權(quán)利義務(wù)適用模糊、磋商目標(biāo)難以得到有效實(shí)現(xiàn)。因此，為解決賠償權(quán)利人既作為行政管理者，又作為民事權(quán)利人，其復(fù)雜的身份混同困境，與其在磋商過程不同階段產(chǎn)生的不同屬性之法律關(guān)系混淆，以及磋商與訴訟銜接的主體問題，亟需厘清賠償磋商的法律性質(zhì)，同時(shí)反思學(xué)界存在的主要爭(zhēng)議，提出最為適宜的解釋路徑，對(duì)賠償權(quán)利人在磋商各階段的法律地位予以明確。

二、磋商制度中賠償權(quán)利人的解釋論分析

賠償權(quán)利人的解釋路徑?jīng)Q定了賠償權(quán)利人實(shí)施法律行為的屬性以及其形成何種屬性的法律關(guān)系，是明確磋商過程中賠償權(quán)利人法律地位的理論基礎(chǔ)與前提條件，且最終影響環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復(fù)、維護(hù)環(huán)境利益等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)賠償權(quán)利人的解釋論分析，學(xué)界對(duì)此主要存在以下三種爭(zhēng)議。

1.賠償權(quán)利人私法解釋及反思

理論界認(rèn)為，磋商行為本質(zhì)屬于民事行為，磋商制度是依循私權(quán)利行使的制度設(shè)計(jì)，即“民事行為論”[1]480-482，針對(duì)磋商文本含義進(jìn)行重點(diǎn)解讀，偏重其自由溝通、平等協(xié)商的民事關(guān)系屬性，而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議也就是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人根據(jù)生態(tài)損害事實(shí)、基于平等主體之間自由意思表示自愿簽訂的民事合同，旨在平衡環(huán)境相關(guān)人各方利益[2]。

依此私法解釋路徑，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人不再是強(qiáng)硬的行政管理者、公權(quán)力身份，貫以命令方式解決生態(tài)損害賠償，失去行政主體地位，而是如私人民事主體行使自由處分權(quán)一般，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境(公共利益)的代表者，或者說是自然資源所有者代表與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商即平等、自由的協(xié)商談判方式，雖然有行政機(jī)關(guān)參與，但不是立足行政法律關(guān)系而是存在于平等的民事法律關(guān)系之中，合同雙方作為平等民事主體身份行使民事權(quán)利，參與生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，履行民事義務(wù)，達(dá)到對(duì)受到損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)修復(fù)與賠償、保障公民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的制度目的，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政環(huán)境管理手段與公益訴訟的缺陷，兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率與公正的價(jià)值。

但是，該理論依據(jù)核心過分體現(xiàn)磋商過程中平等協(xié)商之私法手段的重要性，易陷入私法領(lǐng)域的學(xué)理誤區(qū)，從而忽視作為問題本身的維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益之公法目的與一定程度上政府的行政主導(dǎo)價(jià)值。若僅僅依據(jù)私法路徑解釋磋商制度性質(zhì)存在片面性，并且將自由溝通、平等協(xié)商方式達(dá)成的磋商協(xié)議定性為民事合同也并不妥當(dāng)，畢竟“公法的規(guī)范不得由個(gè)人之間的協(xié)議而變更，而私法規(guī)范則是任意性的”[3]99，因此磋商性質(zhì)不能簡(jiǎn)單地定義為本質(zhì)上的民事行為。行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人本身地位具有的復(fù)雜性以及生態(tài)環(huán)境(公共利益)的特殊性決定了其無法與一般民事權(quán)利人站在同一求償起點(diǎn)進(jìn)行一般民事權(quán)利的行使，這都意味著賠償權(quán)利人的法律地位無法通過純粹單一的私法解釋路徑得到完整準(zhǔn)確的界定[4]。

同時(shí)，賠償權(quán)利人的私法解釋路徑受到《試點(diǎn)方案》《改革方案》等具有私法特色官方文件表述的誤導(dǎo)，將作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)侵權(quán)理論的侵權(quán)損害賠償權(quán)利人等同視之。但生態(tài)損害具有鮮明公共性特質(zhì)，傳統(tǒng)侵權(quán)法是以保護(hù)受害方私人利益為中心的，無法顧及對(duì)于生態(tài)本身的損害進(jìn)行修復(fù)與救濟(jì)之問題，所以生態(tài)損害與私人權(quán)益損害是有本質(zhì)差別的，而且行政機(jī)關(guān)若以民事主體身份基于自由意志表示與賠償義務(wù)人在磋商過程中進(jìn)行任意性處分或妥協(xié)，將會(huì)受到正當(dāng)性和民主性的拷問，甚至由此失去控權(quán)基礎(chǔ)，所以作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)并非民法意義上的民事權(quán)利人。

2.賠償權(quán)利人公法解釋及反思

理論界認(rèn)為賠償磋商具有明顯公法特征，磋商制度性質(zhì)界定應(yīng)當(dāng)屬于“行政行為論”。行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人在整個(gè)磋商三階段均發(fā)揮著強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)性。磋商前期即生態(tài)損害調(diào)查和鑒定評(píng)估階段，由行政調(diào)查權(quán)主導(dǎo)；磋商中期即制訂協(xié)議階段，以平等協(xié)商和限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)方式合意達(dá)成的磋商協(xié)議與行政法上的行政契約在主體、客體、目的及效果四大構(gòu)成要件等方面具有一定程度的耦合性，磋商協(xié)議主體為行政機(jī)關(guān)，協(xié)議討論的內(nèi)容主要涉及生態(tài)環(huán)境(公共物品)的治理與修復(fù)，建立的是行政法律關(guān)系且以政府履行行政管理職能和保護(hù)公共環(huán)境利益為目標(biāo)，充分體現(xiàn)公權(quán)背景、彰顯行政屬性，即磋商協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人以主導(dǎo)者身份簽訂的行政契約；磋商后期即協(xié)議的監(jiān)督履行階段，由行政確認(rèn)權(quán)主導(dǎo)。據(jù)此，磋商三階段蘊(yùn)含的公權(quán)力背景尤其是根據(jù)磋商協(xié)議屬于行政契約這一觀點(diǎn)判定磋商性質(zhì)為公權(quán)行政屬性，該制度之賠償權(quán)利人為絕對(duì)的主導(dǎo)性行政管理身份。

但是，通過該途徑解釋磋商制度其實(shí)本質(zhì)上與傳統(tǒng)環(huán)境行政管制方式基本無異，政府“命令式”行政權(quán)的行使能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)效率的提高，但過分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的價(jià)值和政府的主導(dǎo)作用，只是穿上新型環(huán)境民主“外衣”，絲毫未考量之所以提出磋商這個(gè)概念的重要意義即在于其平等協(xié)商之理念，只注重賠償權(quán)利人在磋商協(xié)議締結(jié)中的行政強(qiáng)制性權(quán)力和主導(dǎo)性地位，而忽略了賠償義務(wù)人在磋商賠償協(xié)議制定中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，例如其對(duì)協(xié)議內(nèi)容的提議與接受權(quán)，在協(xié)商過程中基于自由意思表示可行使的選擇配合權(quán)等請(qǐng)求權(quán)、抗辯權(quán)，以及賠償義務(wù)主體作為合同締結(jié)一方的獨(dú)立、自愿與平等之身份，導(dǎo)致無法有效平衡控制生態(tài)環(huán)境損害人及環(huán)境利益相關(guān)人等多個(gè)主體之間縱橫交錯(cuò)的利益關(guān)系[5]。

而且，該學(xué)說認(rèn)為，將磋商協(xié)議等同于行政契約能夠進(jìn)一步鞏固行政機(jī)關(guān)的控權(quán)基礎(chǔ)，更迅速地完成生態(tài)修復(fù)之目標(biāo)，完全契合生態(tài)損害賠償?shù)闹匾饬x，便將此論點(diǎn)作為明確磋商制度公法性質(zhì)的依據(jù)核心，這種觀點(diǎn)存在以偏概全的誤區(qū)。首先，將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政契約本身就有待商榷。根據(jù)我國《人民調(diào)解法》《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》及《仲裁法》等相關(guān)規(guī)定，法院或者仲裁機(jī)構(gòu)僅對(duì)于民事案件進(jìn)行調(diào)解或仲裁，立足于民事法律關(guān)系處理民事糾紛，而行政契約具有行政屬性不在法院或者仲裁機(jī)構(gòu)的受理范圍之內(nèi)。因此，磋商協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)尋求更為適宜的解釋路徑，若將其定性為行政契約則無法得到有效救濟(jì)，減少司法求償途徑，嚴(yán)重弱化磋商協(xié)議在出現(xiàn)違約情況時(shí)的救濟(jì)。將磋商協(xié)議認(rèn)定為行政契約這一觀點(diǎn)存在不妥，更不應(yīng)當(dāng)以此作為核心依據(jù)判定磋商公法屬性以及決定賠償權(quán)利人擁有絕對(duì)主導(dǎo)性的行政管理主體。其次，所謂的公私結(jié)合實(shí)際上回避了公私討論，默許了政府作為賠償權(quán)利人的行政優(yōu)越性。在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，本身處于弱勢(shì)地位的生態(tài)環(huán)境損害人即賠償義務(wù)人非常容易受到傳統(tǒng)思維模式中命令-控制式行政主體身份的影響，對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性行政權(quán)力產(chǎn)生顧忌心理，導(dǎo)致磋商過程中無法有效表達(dá)真實(shí)合理的訴求，意思表示不自由，在磋商協(xié)議締結(jié)及履行階段選擇不再配合協(xié)商甚至以消極情緒對(duì)待后期生態(tài)修復(fù)。這樣的行為后果與最初設(shè)定生態(tài)損害賠償磋商制度的理念完全相悖，磋商的意義與價(jià)值將不復(fù)存在，錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境利益關(guān)系也無法得到有效平衡，成為空有民主協(xié)商外殼、實(shí)為行政強(qiáng)制管理甚至強(qiáng)制處罰的表面磋商，不利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)有效修復(fù)之目的以及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

3.賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造理論分析

在行政民主化改革的過程中，傳統(tǒng)“管制行政”已不再適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代發(fā)展要求，日趨導(dǎo)向“混合行政”體制變遷，行政主體為提高行政相對(duì)人的可接受性、利于更有效地實(shí)現(xiàn)行政管理之目標(biāo)，遂運(yùn)用私法手段作為行政工具行使公權(quán)力，使得私權(quán)逐步滲透公法領(lǐng)域，公私交錯(cuò)之產(chǎn)物頻頻出現(xiàn)。與此同時(shí)，在完善環(huán)境制度的現(xiàn)實(shí)需要和生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景等多方面共同影響下，生態(tài)損害賠償磋商制度應(yīng)運(yùn)而生，其運(yùn)行邏輯正好契合“混合行政”體制變遷結(jié)果，具有環(huán)境保護(hù)行政管理職能的行政機(jī)關(guān)運(yùn)用磋商方式與行政相對(duì)人進(jìn)行自由、合法、平等協(xié)商達(dá)成雙方意思表示一致的結(jié)果，而賠償權(quán)利人借用的磋商此手段屬于私法領(lǐng)域，體現(xiàn)公權(quán)力行使與私法自治兼具之象，為更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)之目標(biāo)。由此可見，磋商制度本身即為“公私融合”之創(chuàng)新產(chǎn)物，“非公即私”式傳統(tǒng)單一的解釋路徑已經(jīng)不合時(shí)宜，使其難以在“民事行為”或“行政行為”領(lǐng)域理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行獨(dú)立制度建構(gòu)。

德國行政法上的雙階理論[6]開啟了對(duì)法律制度的新型剖析，對(duì)傳統(tǒng)根深蒂固的公私分立思想造成沖擊。將一特定行為設(shè)定為不同階段，不同階段具有不同屬性的法律關(guān)系，適用不同部門法進(jìn)行調(diào)整，建立兼容私法元素與公法元素的解釋框架與制度模式。符合我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度目前運(yùn)行現(xiàn)狀及發(fā)展，其思路值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。歐洲侵權(quán)法專家馮·巴爾教授曾說過, 生態(tài)環(huán)境損害就其性質(zhì)而言既不是一個(gè)純粹公法的問題, 也不是一個(gè)純粹的私法問題, 其處于公法和私法的邊界之上,針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì), 應(yīng)賦予國家一個(gè)公法性質(zhì)上、私法操作上的請(qǐng)求權(quán)[7]529。運(yùn)用雙階構(gòu)造理論對(duì)公私兼具的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度及賠償權(quán)利人進(jìn)行解釋分析更為適宜。

賠償權(quán)利人在磋商制度設(shè)計(jì)運(yùn)行中承擔(dān)著多元化的身份，與傳統(tǒng)理論中單一的民事主體或行政管理主體存在明顯不同。賠償權(quán)利人在磋商過程中有時(shí)表現(xiàn)為行使公權(quán)力的行政主體，產(chǎn)生行政法律關(guān)系，有時(shí)又表現(xiàn)為貫徹私法內(nèi)涵的民事主體身份，產(chǎn)生民事法律關(guān)系。由此可見，同一個(gè)制度框架下行政機(jī)關(guān)是有可能會(huì)由于擔(dān)任的身份與實(shí)施的行為之不同，在客觀上產(chǎn)生多重不同屬性之法律關(guān)系共存的現(xiàn)象，即同一生活事實(shí)中可能存在不同屬性的多重法律關(guān)系，同一法律關(guān)系也可能存在多重不同屬性行為或者多重權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這也是賠償權(quán)利人法律性質(zhì)的復(fù)雜性所在，即需要明確政府作為賠償權(quán)利人在具體生態(tài)損害賠償磋商實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)力量行使環(huán)境行政權(quán)力的合法性，同時(shí)又要兼顧政府作為民事權(quán)利主體行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)的正當(dāng)性。賠償權(quán)利人雙階構(gòu)造的解釋路徑，立足于現(xiàn)代民主性環(huán)境治理“混合行政”方式，平衡賠償權(quán)利人公私主體的法律身份與權(quán)義結(jié)構(gòu)，能夠相對(duì)合理地解釋磋商制度中賠償權(quán)利人的法律機(jī)理。

三、對(duì)賠償權(quán)利人特殊法律地位的思考與建議

行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人其本身與行政權(quán)力保持著一定的親和力，而帶有私法性質(zhì)的磋商行為又為賠償權(quán)利人蒙上了民事權(quán)利的面紗。需要針對(duì)磋商制度運(yùn)行中形成多重法律關(guān)系的現(xiàn)狀，進(jìn)行階段性、系統(tǒng)性的劃分；從磋商制度設(shè)計(jì)整體角度，對(duì)其蘊(yùn)含的不同屬性之復(fù)數(shù)法律關(guān)系進(jìn)行全方位剖析，明確賠償權(quán)利人的階段性角色定位。在磋商前期即生態(tài)損害調(diào)查和鑒定評(píng)估階段，主要由政府作為賠償權(quán)利人的行政調(diào)查權(quán)主導(dǎo)，可定性為公權(quán)行政行為，賠償權(quán)利具有行政屬性；磋商過程中協(xié)議形成及履約、訴訟階段適宜引入民事性質(zhì)的法律程序，重在協(xié)商，強(qiáng)調(diào)雙方的互動(dòng)性，通過私法手段實(shí)現(xiàn)公法目標(biāo)，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人屬于平等的民事主體，適用私法規(guī)范來約束其行為。隨著賠償權(quán)利人在磋商過程中角色的轉(zhuǎn)換，呈現(xiàn)多重法律關(guān)系交錯(cuò)的狀態(tài)，形成兼顧“行政機(jī)關(guān)-行政相對(duì)人”之行政法律關(guān)系與 “賠償權(quán)利人-賠償義務(wù)人”之民事法律關(guān)系的雙階構(gòu)造[8]。

運(yùn)用雙階構(gòu)造解釋論分析，能夠更清晰準(zhǔn)確的在界定磋商制度不同階段屬性的基礎(chǔ)上定位賠償權(quán)利人的雙重身份，這里所說其雙重身份并非同一階段既作為行政管理者又作為民事權(quán)利人身份的混同，而是在磋商不同階段不同屬性下賦予賠償權(quán)利人特殊的雙重法律地位，階段性定位能夠?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)與框架構(gòu)建的完善予以明確的方向指引。

1.明確賠償權(quán)利人在磋商啟動(dòng)階段的行政屬性

法律規(guī)定將磋商設(shè)定為前置程序，即肯定了其對(duì)于完善生態(tài)損害賠償制度的意義，磋商啟動(dòng)作為整個(gè)損害賠償制度運(yùn)行的開端至關(guān)重要，學(xué)界對(duì)其屬性論述無非公私兩種觀點(diǎn)。首先，若行政機(jī)關(guān)作為民事權(quán)利人行使自主處分權(quán)，賠償權(quán)利人能夠積極主張權(quán)利，自主啟動(dòng)磋商程序?qū)r償義務(wù)人進(jìn)行損害追責(zé)。但是，生態(tài)環(huán)境作為公共利益，其損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等龐大復(fù)雜的證據(jù)搜集工作對(duì)于一般民事主體來說困難重重，難以有效實(shí)施，最終也可能會(huì)因?yàn)楦鞣N現(xiàn)實(shí)問題或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而放棄損害賠償追責(zé)，不能實(shí)現(xiàn)“應(yīng)賠盡賠”之制度原則。其次，我們不得不承認(rèn)，若賠償權(quán)利人為民事主體，磋商之初便缺乏行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)干預(yù)和能動(dòng)參與，僅僅基于平等自由協(xié)商與意思自治、依靠生態(tài)損害人即賠償義務(wù)人和環(huán)境利益相關(guān)人促使多方主體達(dá)成合意，根本無法推進(jìn)磋商的啟動(dòng)程序，磋商制度會(huì)因沒有行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)有力的組織而被扼殺于搖籃之中。那么，將磋商設(shè)定為前置程序也反而會(huì)阻礙整個(gè)生態(tài)損害賠償?shù)倪M(jìn)程，失去了磋商的價(jià)值與規(guī)定的初衷。

因此，磋商必須被強(qiáng)制啟動(dòng)，賦予磋商作為前置程序本身應(yīng)有的意義，為生態(tài)損害賠償順利實(shí)施開啟良好開端。在磋商前這一啟動(dòng)程序階段，應(yīng)當(dāng)給予賠償權(quán)利人一定的強(qiáng)制約束權(quán)力，促使生態(tài)損害人即賠償義務(wù)人必須積極參與磋商，行政權(quán)的主動(dòng)性、強(qiáng)制性與高效性也能夠使行政機(jī)關(guān)在前期調(diào)查評(píng)估過程中處于無法取代的優(yōu)勢(shì)地位。如果遇到賠償義務(wù)人不履行其應(yīng)有之義務(wù)、不積極參與啟動(dòng)磋商等情況，為推進(jìn)磋商有序開展，此時(shí)行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，合理、合法行使環(huán)境管理職能，運(yùn)用行政制裁等手段應(yīng)對(duì)賠償義務(wù)人的消極行為，達(dá)到懲戒效果，起到督促監(jiān)管的作用。所以，在磋商啟動(dòng)階段行政機(jī)關(guān)可單方面啟動(dòng)磋商程序，其法律性質(zhì)具有公權(quán)屬性，賠償權(quán)利人在該階段應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，行使強(qiáng)制性的行政權(quán)力[9]。

2.明確磋商協(xié)議形成及履行階段賠償權(quán)利人的民事主體身份

學(xué)界對(duì)于磋商及賠償權(quán)利人性質(zhì)界定爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，往往以磋商協(xié)議性質(zhì)的確立為理論依據(jù)的核心，雖存在以偏概全的缺陷，但足以見其重要性。磋商協(xié)議的法律屬性之爭(zhēng)可大致分為“民事協(xié)議說”與“行政契約說”?！靶姓跫s說”之弊端于前文“行政行為論”的相關(guān)論述中已有詳細(xì)闡明。那么，針對(duì)該階段磋商協(xié)議的法律性質(zhì)是否能斷定為民事協(xié)議？我們通過以下三個(gè)層面進(jìn)行剖析。

(1)協(xié)議內(nèi)容具有民事法律屬性。根據(jù)《改革方案》，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人訂立磋商協(xié)議的核心內(nèi)容主要包括生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等方面，還包括證明生態(tài)損害事實(shí)相關(guān)證據(jù)的真實(shí)性、具體修復(fù)方案的制定、損害賠償?shù)慕痤~、生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)以及預(yù)期效果等具體事項(xiàng)。從協(xié)議內(nèi)容層面來看，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人通過磋商，明確生態(tài)損害事實(shí)和程度即民事法律事實(shí)，由賠償義務(wù)人履行賠償責(zé)任即民事責(zé)任，以及確定損害賠償?shù)慕痤~等問題，體現(xiàn)的是協(xié)議雙方對(duì)生態(tài)損害民事法律事項(xiàng)進(jìn)行磋商的民事法律行為，既不是行政責(zé)任也不是行政行為標(biāo)的。據(jù)此，在本質(zhì)上看，磋商協(xié)議雙方基于民事法律事項(xiàng)所形成的顯然不是行政法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)屬于民事法律關(guān)系。

(2)磋商行為的民主性特征。磋商整個(gè)流程可簡(jiǎn)單劃分為三個(gè)階段：調(diào)查與鑒定、協(xié)商、履約與執(zhí)行。除了協(xié)商階段，即賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人基于平等主體身份就生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行直接磋商并簽訂磋商協(xié)議的過程，彰顯私法自治的內(nèi)涵。其他階段，行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)損害的調(diào)查與鑒定、執(zhí)行與評(píng)估等多方面，均體現(xiàn)出行政職權(quán)的行使特征。但是，這僅僅說明磋商過程蘊(yùn)含著一定程度的公權(quán)力行使背景，而其本身具有一定的民事性質(zhì)并不因此而改變。協(xié)商階段是生態(tài)損害賠償磋商制度運(yùn)行的核心，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人圍繞磋商協(xié)議的主要內(nèi)容及具體事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真探討、反復(fù)商議、有效溝通直到雙方意思表示一致而簽訂合同。采用民事賠償規(guī)則進(jìn)行協(xié)商，體現(xiàn)雙方以平等磋商的方式參與協(xié)議的訂立，使賠償義務(wù)人能夠合理真實(shí)表達(dá)訴求，保障其參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)與抗辯權(quán)，彰顯磋商價(jià)值，緩解賠償義務(wù)人因本身地位不平等落差易造成的心理抵觸情緒，提高其對(duì)協(xié)議的認(rèn)可，形成真正意義上平等協(xié)商的民事法律關(guān)系，而不是控制-命令式的行政屬性行為或關(guān)系。有助于協(xié)議雙方更積極地履行磋商協(xié)議，增強(qiáng)損害賠償、生態(tài)修復(fù)的有效性。

從磋商整體角度來看，其他階段發(fā)展均以此協(xié)商階段為中心，調(diào)查階段是為協(xié)商打下良好基礎(chǔ)、提供啟動(dòng)條件；執(zhí)行階段是為保障協(xié)商成果、履行磋商協(xié)議。由此可見，作為協(xié)商成果的磋商協(xié)議，在本質(zhì)上貫徹私法自治、平等協(xié)商的理念，符合磋商制度設(shè)計(jì)的平等協(xié)商之原則初衷和《改革方案》中具有民事性質(zhì)的相關(guān)程序性規(guī)則[10]，與民事協(xié)議性質(zhì)更為相近。

(3)多元化的民事救濟(jì)方式。根據(jù)《改革方案》的相關(guān)規(guī)定，賠償權(quán)利人可依據(jù)民事訴訟法向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，以提高協(xié)議的法律效力；若賠償義務(wù)人不履行或不完全履行協(xié)議，賠償權(quán)利人可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；若磋商不成，賠償權(quán)利人可依法提起民事訴訟[11]。無論何種情況，均主要依靠民事救濟(jì)手段由行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人向法院提起民事訴訟，與“司法保障”原則相契合。相較基于行政權(quán)力主導(dǎo)的行政契約而言，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人具有主導(dǎo)力量與行政優(yōu)越性，有權(quán)強(qiáng)制進(jìn)行磋商并制定磋商協(xié)議；若賠償義務(wù)人不履行或不完全履行協(xié)議，亦有權(quán)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，甚至可單方面進(jìn)行“磋商”，救濟(jì)方式單一且行政元素濃厚，通常以行政保障為先，不符合《改革方案》所規(guī)定的“主動(dòng)磋商、司法保障”等原則性條款與磋商理念中的私法自治內(nèi)涵[12]。所以，將磋商協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議更為妥當(dāng)，有利于提供多元化的救濟(jì)渠道。若賠償義務(wù)人不履行或不完全履行協(xié)議，賠償權(quán)利人除了通過民事訴訟方式解決，還可以通過調(diào)解、仲裁等民事救濟(jì)方式，提升生態(tài)修復(fù)的高效性。因此，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在協(xié)商階段屬于平等磋商的民事主體[13]。

3.明確生態(tài)損害賠償中賠償權(quán)利人的特殊訴訟地位

磋商與訴訟均為生態(tài)損害的救濟(jì)方式，以環(huán)境修復(fù)為目的，但二者存在先后順序，磋商行為在生態(tài)修復(fù)問題上的及時(shí)性與有效性，使其成為優(yōu)先于訴訟的選擇，即司法界提出的“磋商程序前置”相關(guān)規(guī)則，在面對(duì)生態(tài)損害情況發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人通常是以“先磋商，后訴訟”的處理方式實(shí)施，降低司法成本，更好地發(fā)揮磋商制度的優(yōu)勢(shì)。磋商協(xié)議作為民事協(xié)議，當(dāng)出現(xiàn)賠償義務(wù)人不履行或不完全履行賠償協(xié)議等違約情況，賠償權(quán)利人可依法提起民事訴訟，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》的明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是由行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人提起的具有公益性質(zhì)的訴訟，其賠償權(quán)利主體依法享有損害賠償請(qǐng)求權(quán)。那么，可否依此推斷賠償權(quán)利人屬于普通民事求償主體或民事公益訴訟主體？明確行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人在磋商轉(zhuǎn)入訴訟階段中應(yīng)以何種權(quán)利主體身份啟動(dòng)訴訟程序，對(duì)于實(shí)現(xiàn)磋商與訴訟的有效且無縫的銜接尤為重要。

首先，訴訟作為磋商的補(bǔ)救程序，二者是不可分割的。當(dāng)磋商無法解決損害賠償、生態(tài)修復(fù)的問題時(shí)，則需要發(fā)揮訴訟的作用，即賠償權(quán)利人在磋商失敗后依照法律規(guī)定務(wù)必及時(shí)提起訴訟，這是賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)利，同時(shí)也是必須履行的義務(wù)，不由行政機(jī)關(guān)自主決定該訴訟是否被提起。若將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等同于傳統(tǒng)民事訴訟，行政機(jī)關(guān)作為傳統(tǒng)民事訴訟主體在司法實(shí)踐中并不能夠享有一般民事主體的自由處分權(quán)，這與傳統(tǒng)民事訴訟規(guī)定中一般民事主體在提起訴訟方面的自由處分原則不相吻合；而且生態(tài)環(huán)境(公共利益)并不屬于民事法律規(guī)范調(diào)整的人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系范疇，客體本身的特殊性決定了該訴訟的公益屬性，其與傳統(tǒng)民事訴訟相比，在起訴主體與訴訟標(biāo)的等方面均存在明顯差異，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不屬于傳統(tǒng)民事訴訟的，難以被納入傳統(tǒng)民事訴訟范疇，賠償權(quán)利人也無法作為普通民事訴訟主體。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟[14]也是不能等同的。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)并不是環(huán)境民事公益訴訟主體，不具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，其作為賠償權(quán)利人代表環(huán)境公益提起民事性質(zhì)的訴訟缺乏法律依據(jù)。

雖然損害賠償請(qǐng)求權(quán)理論來自民法，但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與《民事訴訟法》規(guī)定的傳統(tǒng)民事訴訟、環(huán)境公益訴訟存在本質(zhì)上的區(qū)別，屬于完全不同的訴訟類型。行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人行使具有行政屬性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能以及在磋商轉(zhuǎn)訴訟程序中呈現(xiàn)的強(qiáng)制性行政權(quán)力，說明該損害賠償請(qǐng)求權(quán)不再單純地屬于私法領(lǐng)域，而是公法嬗變之“混合行政”成果之一。且近年來，國家將生態(tài)文明建設(shè)置于更高層面的法律體系地位之中，將生態(tài)文明寫入憲法，使“生態(tài)”與“環(huán)境”之基本概念區(qū)別開來，對(duì)生態(tài)實(shí)施損害行為即是對(duì)憲法規(guī)定中生態(tài)文明的侵害。因此，生態(tài)環(huán)境損害訴訟屬于一種特殊的新型環(huán)境損害訴訟，應(yīng)獨(dú)立于《民事訴訟法》規(guī)范，置于憲法框架之下直接予以救濟(jì)[15]。雖然當(dāng)前因受訴訟體系尚未完善等現(xiàn)實(shí)情況制約，導(dǎo)致司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害訴訟多借用民事訴訟程序?qū)徖?，但行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人在此階段絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的民事權(quán)利人或傳統(tǒng)的民事起訴主體，而應(yīng)是置于憲法框架下具有特殊地位的訴訟主體。

四、結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為我國環(huán)境保護(hù)規(guī)范領(lǐng)域的創(chuàng)新之舉，其本身具有一定特殊性，難以融入傳統(tǒng)公私對(duì)立的民法或行政法陣營，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人在磋商制度運(yùn)行中，既可以通過行政強(qiáng)制力啟動(dòng)磋商程序，又可以通過民事訴訟程序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的損害請(qǐng)求賠償，具有民事和行政雙重法律地位。雙階理論為磋商制度及賠償權(quán)利人的性質(zhì)界定提供了正當(dāng)性與合理性基礎(chǔ)，能夠更好地解釋磋商公私融合的雙階構(gòu)造屬性以及賠償權(quán)利人特殊的雙重法律地位。不同的性質(zhì)定位將導(dǎo)向不同的制度設(shè)計(jì)，厘清磋商制度不同階段具有的不同法律性質(zhì)，并據(jù)此明確行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人在各階段所形成的法律關(guān)系及其角色定位，理順其權(quán)利義務(wù)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)損害賠償與生態(tài)修復(fù)之目標(biāo)。