我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)存在問題及法律對(duì)策研究
——以公益性與營(yíng)利性的法律關(guān)系為分析視角

徐 雷， 陳 靜，劉 莉

(1.西安建筑科技大學(xué) 土木工程學(xué)院，陜西 西安 710055;2.西安建筑科技大學(xué) 文學(xué)院，陜西 西安 710055)

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度作為我國(guó)國(guó)家公園法治建設(shè)全局的重要組成部分，理應(yīng)得到實(shí)踐的重視和理論研究的關(guān)注。但我國(guó)國(guó)家公園體制目前還處在試點(diǎn)階段，關(guān)聯(lián)的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐開展得尚不夠深入，其相應(yīng)能提供的經(jīng)驗(yàn)也比較零碎有限。與此同時(shí)，法學(xué)界對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律制度的研究興趣也日漸濃厚。本文試圖以國(guó)家公園公益性目的與特許經(jīng)營(yíng)者營(yíng)利性目的的法律關(guān)系作為分析視角和研究進(jìn)路，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度有關(guān)法律問題進(jìn)行新的思考。

一、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)概念的分析

概念是法律構(gòu)造的工具，是法律體系的基石，離開了概念，法理將無所依附，法律亦無法表達(dá)[1]。因此，在對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度有關(guān)法律問題展開研究時(shí)，應(yīng)開端于對(duì)該制度涉及的主要法律概念的分析。

1.國(guó)家公園

“國(guó)家公園”最初是由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林(George Catlin)提出，其設(shè)立的最初目的是保護(hù)區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境，并為游客提供良好的游憩場(chǎng)所[2]。而后，國(guó)家公園逐漸成為國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)模式，并被世界大部分國(guó)家和地區(qū)采用。全世界已有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園，在保護(hù)本國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源中發(fā)揮著積極作用[3]。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)國(guó)家公園概念的定義是：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)?！盵4]美國(guó)國(guó)家公園狹義上是指擁有著豐富自然資源的、具有國(guó)家級(jí)保護(hù)價(jià)值的面積較大且成片的自然區(qū)域。日本的國(guó)家公園是指根據(jù)《自然公園法》，由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意義的自然風(fēng)景地，它分為國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園3類[5]。

在我國(guó)，《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)對(duì)國(guó)家公園的定義是“由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)中進(jìn)一步指出，“國(guó)家公園是以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域，是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高”。我國(guó)學(xué)術(shù)界中，有學(xué)者將國(guó)家公園定義為：“以保護(hù)具有典型性、代表性和稀有性的生態(tài)系統(tǒng)、自然和文化遺跡或景觀為目的，為公眾提供教育、科研、游憩機(jī)會(huì)，由國(guó)家依法劃定并統(tǒng)一保護(hù)與管理的區(qū)域?！盵2]還有學(xué)者將國(guó)家公園定義為：“由國(guó)家政府設(shè)立和管理的保護(hù)區(qū)，旨在保護(hù)具有代表性的生物多樣性、景觀和歷史遺產(chǎn)，提供與環(huán)境兼容的科研、教育、休閑、社區(qū)發(fā)展等功能的特定區(qū)域，應(yīng)充分體現(xiàn)其國(guó)家性、保護(hù)性、公益性、共享性、綠色性。”[6]

本文認(rèn)為《指導(dǎo)意見》中關(guān)于國(guó)家公園概念及特征的界定較為科學(xué)全面。但需要指出，盡管我國(guó)開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)已有5年之久，但“國(guó)家公園”的概念并未通過立法得到定義。雖然如此，有一點(diǎn)卻是明確的。即不論是從域外的經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)政策性文件的規(guī)定以及學(xué)者的觀點(diǎn)來看，都認(rèn)同公益性應(yīng)作為設(shè)立國(guó)家公園的根本宗旨[7]。

2.政府特許經(jīng)營(yíng)

如何對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行定義，是一個(gè)被廣泛爭(zhēng)論的話題[8]。但隨著特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)的發(fā)展，學(xué)術(shù)界對(duì)特許經(jīng)營(yíng)分為政府特許經(jīng)營(yíng)與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的共識(shí)已基本達(dá)成[9]。

政府特許經(jīng)營(yíng)是指政府授予一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)，對(duì)某項(xiàng)提供給社會(huì)公眾的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行排他性或壟斷性經(jīng)營(yíng)權(quán)利的行為[10]。而商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)①。

探討政府特許經(jīng)營(yíng)，可通過與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的比較中發(fā)現(xiàn)自身的特性。政府特許經(jīng)營(yíng)屬于公法領(lǐng)域，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)屬于私法領(lǐng)域；從實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的目的來看，政府特許經(jīng)營(yíng)最終目的是為實(shí)現(xiàn)最合理配置的社會(huì)價(jià)值和公共利益價(jià)值[11]，而商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)則為了實(shí)現(xiàn)私人利益的最大化；從特許人與特許經(jīng)營(yíng)者的地位關(guān)系來看，在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議過程中，雖就有關(guān)合作事項(xiàng)應(yīng)該通過平等協(xié)商，但政府自身的許可人、監(jiān)管人地位又使得兩者的關(guān)系，并不像商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)那樣只是民事合同下的平等的主體關(guān)系。

《總體方案》中指出：“在明確國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)，明確國(guó)家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，確定國(guó)家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作?！憋@然，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)屬于政府特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)屬無疑。

特許經(jīng)營(yíng)制度之所以會(huì)被運(yùn)用在國(guó)家公園的建設(shè)中，一方面在于特許經(jīng)營(yíng)制度是一項(xiàng)重要的融資機(jī)制。國(guó)家公園面積大，邊界復(fù)雜，周邊社區(qū)多，自然資源種類多樣，保護(hù)管理難度大，成本較高，需要的保護(hù)投入大。而特許經(jīng)營(yíng)收入有助于補(bǔ)充國(guó)家公園資金投入。另一方面在于特許經(jīng)營(yíng)制度是以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的制度[12]，可以發(fā)揮專業(yè)化且有效率的特許經(jīng)營(yíng)者的比較優(yōu)勢(shì)。特許經(jīng)營(yíng)模式引入國(guó)家公園建設(shè)有其必要性與合理性。但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利，為保障特許經(jīng)營(yíng)者獲得合理投資回報(bào)的權(quán)利，行政許可機(jī)關(guān)一方面會(huì)賦予特許經(jīng)營(yíng)者一定的經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán)，另一方面會(huì)承諾由政府補(bǔ)貼因履行行政法的義務(wù)所產(chǎn)生的損失或者通過適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以彌補(bǔ)損失等[13]。這樣，社會(huì)資本的引入就可能導(dǎo)致政府監(jiān)控權(quán)的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢(shì)的形成[14]。因此，特許經(jīng)營(yíng)者追求財(cái)產(chǎn)價(jià)值的營(yíng)利性目的與國(guó)家公園的公益性目的之間就存在著對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。而如何處理好公益性與營(yíng)利性之間帶有矛盾性的法律關(guān)系，則成為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)的關(guān)鍵問題。

二、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施中存在的主要問題

在我國(guó)目前開展的10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中②，有關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，例如《三江源國(guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》等對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了一些規(guī)定。除此之外，三江源國(guó)家公園還制定了科研科普、生態(tài)公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)等11個(gè)管理辦法，編制發(fā)布了《三江源國(guó)家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》；東北虎豹國(guó)家公園制定了國(guó)有自然資源資產(chǎn)管護(hù)、有償使用、特許經(jīng)營(yíng)、有償使用、調(diào)查監(jiān)測(cè)資產(chǎn)評(píng)估等管理制度[15]。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)規(guī)范園區(qū)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)許可，優(yōu)先許可原居民參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[16]。試點(diǎn)區(qū)的探索和經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律制度的頂層設(shè)計(jì)和完善積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但囿于該法律制度的實(shí)踐尚不深入，同時(shí)也就產(chǎn)生出一些較突出的問題亟待研究。

1.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍邊界不清

從目前已頒布的有關(guān)國(guó)家公園試點(diǎn)的地方性法規(guī)來看，《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》中規(guī)定公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗(yàn)、交通、住宿、餐飲、商店及文化產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》中規(guī)定公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等營(yíng)利性服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。但《三江源國(guó)家公園條例(試行)》《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》等，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，對(duì)能夠開展的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體范圍未作出規(guī)定。

以域外經(jīng)驗(yàn)看，例如美國(guó)，通過立法嚴(yán)格限制了不屬于公益服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[17]，國(guó)家公園政府特許經(jīng)營(yíng)的范圍被嚴(yán)格限制在提供與消耗性地使用自然資源無關(guān)的服務(wù)內(nèi)。具體指公園內(nèi)的住宿、餐飲、衛(wèi)生等基礎(chǔ)旅游服務(wù)設(shè)施以及購(gòu)物、漂流、騎馬等娛樂活動(dòng)[18]。而我國(guó)國(guó)家公園諸如禁止特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)入的項(xiàng)目范圍邊界如何劃定，劃定的原則、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題，都沒有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)的規(guī)定。這也使得已經(jīng)制定的一些涉及特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的國(guó)家公園地方性法規(guī)，缺乏有效而堅(jiān)實(shí)的上位法基礎(chǔ)。況且，目前還有相當(dāng)一部分國(guó)家公園沒有相應(yīng)的地方性法規(guī)加以專門保護(hù)。

一方面，會(huì)造成社會(huì)資本項(xiàng)目準(zhǔn)入國(guó)家公園建設(shè)缺乏明晰而嚴(yán)格的法律審查標(biāo)準(zhǔn)，加之社會(huì)資本本身帶有的營(yíng)利動(dòng)機(jī)，容易對(duì)國(guó)家公園公益性根本目的形成威脅。另一方面，對(duì)一些存在不正確政績(jī)觀發(fā)展觀的地方政府，在缺失法律硬性規(guī)定和剛性約束的背景下，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否違背公益性目的的審查就會(huì)放松，就會(huì)擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的外延[19]49-50。甚至把項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收入指標(biāo)作為引入、確定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的優(yōu)先考慮?？傊?yàn)槿狈Ψ杀匾鴩?yán)格的規(guī)制，我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍的邊界本身不清，且易于發(fā)生不合理變動(dòng)。

2.特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)不明確

從某種意義上講，特許經(jīng)營(yíng)就是一種合同安排，其中最核心的是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議[20]。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)如何的問題，對(duì)協(xié)議內(nèi)容形成的程序、方式以及協(xié)議雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)適用何種司法程序等，均具有直接且重要的影響，但目前學(xué)界對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)仍存在不同的觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容、性質(zhì)以及實(shí)體法適用上都兼具公法與私法的雙重屬性[21]。還有學(xué)者通過引入德國(guó)法的“雙階理論”[22]139，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議分為行政許可+行政合同兩個(gè)階段，從主體、目的、合同標(biāo)的、協(xié)議為行政機(jī)關(guān)保有了特殊權(quán)利四方面來論證政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)應(yīng)屬行政合同[20]。有學(xué)者認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為公私合作經(jīng)營(yíng)合同，實(shí)際上是一種財(cái)產(chǎn)關(guān)系合同，其法律規(guī)定所確認(rèn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)[23]。

從法律規(guī)定來看，《行政訴訟法》第12條將“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”納入到行政訴訟的受案范圍。同時(shí)2015年《最高人民法院關(guān)于適用《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉》若干問題的解釋》第11條明確指出政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政協(xié)議。2015年施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第51條指出，特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，可依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。但2014年財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，在PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決中，可以申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。而特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式的一種具體形式[24]，爭(zhēng)議解決也自然可以依照PPP模式辦理?？傊?，從法律以及有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，到學(xué)者們對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論來看，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)尚未取得一致性認(rèn)識(shí)，但在理論上卻都有一定的合理性。

3.特許經(jīng)營(yíng)信息公開不充分

《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)全民公益性，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近、體驗(yàn)、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)，理應(yīng)向社會(huì)公眾主動(dòng)公開國(guó)家公園相關(guān)信息。因此，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)各方應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾充分披露相關(guān)信息，建立溝通交流、協(xié)商對(duì)話的制度和渠道。但通過瀏覽我國(guó)10個(gè)國(guó)家公園的試點(diǎn)的官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，僅有東北虎豹國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園在網(wǎng)站主頁(yè)中設(shè)立了“特許經(jīng)營(yíng)”專欄，只有祁連山國(guó)家公園在該欄目中發(fā)布了祁連山國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法。南山國(guó)家公園在“經(jīng)營(yíng)管理”專欄分設(shè)下的特許經(jīng)營(yíng)一欄對(duì)南山國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了一般規(guī)定。而在其他國(guó)家公園官網(wǎng)所設(shè)立的一些與特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)有關(guān)的欄目中，例如錢江源國(guó)家公園的“公園服務(wù)”，神農(nóng)架國(guó)家公園的“政務(wù)公開”“社區(qū)共建”，武夷山國(guó)家公園的“公眾參與”等專欄中，有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)內(nèi)容的信息量依然很少。

就國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度而言，將帶有營(yíng)利性的社會(huì)資本引入到國(guó)家公園建設(shè)中，就自然產(chǎn)生出社會(huì)資本對(duì)國(guó)家公園公益性根本利益可能造成蠶食的問題。顯然，政府的特許行為是否必要且規(guī)范，特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否得到有效規(guī)制，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議如何保障公共利益等問題，需要接受社會(huì)監(jiān)督，相應(yīng)的信息也應(yīng)充分公開。從目前實(shí)際看，社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立意義、試點(diǎn)情況、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格形成等信息知之甚少。

三、完善國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度的法律對(duì)策

1.立法確認(rèn)公益性原則優(yōu)先并規(guī)定公益性目的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)制定《國(guó)家公園法》等有關(guān)法律。在對(duì)其中國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律制度的立法構(gòu)建中，首要在于確立公益性原則優(yōu)先，并對(duì)公益性內(nèi)涵做出明確的法律規(guī)定。

2015年施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中，并未對(duì)“公共利益”“公益性”等關(guān)鍵法律概念做出定義。同時(shí)第1條規(guī)定“……，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，……”至少?gòu)恼Z(yǔ)句結(jié)構(gòu)上看，“保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益”的重要性似乎要高于“保障社會(huì)公共利益和公共安全”。而國(guó)家公園的公益性要比基礎(chǔ)設(shè)施公共物品的公益性強(qiáng)烈得多，此種情形下，如果我們還把保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法利益放在公共利益之前的話，則會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的立法錯(cuò)誤。因此，只有通過立法確認(rèn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的公益性原則優(yōu)先，才有可能保證相關(guān)立法在價(jià)值取向和理念方向上的正確性。這也是正確處理國(guó)家公園公益性目的與特許經(jīng)營(yíng)者營(yíng)利性目的之間法律關(guān)系的一個(gè)起點(diǎn)和基礎(chǔ)。

堅(jiān)持公益性原則優(yōu)先至關(guān)重要，但仍然不夠。在對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度立法的頂層設(shè)計(jì)中，還應(yīng)該對(duì)國(guó)家公園公益性目的內(nèi)涵進(jìn)行立法規(guī)定，因?yàn)橹挥薪?jīng)立法明確的公共利益才是真正的公共利益。筆者認(rèn)為，在制定《國(guó)家公園法》等新法中，應(yīng)明確國(guó)家公園公益性目的內(nèi)涵包括三個(gè)要點(diǎn)：一是保護(hù)國(guó)家公園原始生態(tài)的完整性、原真性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的。二是國(guó)家保障全體民眾共同享有國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)③以促進(jìn)每個(gè)人全面發(fā)展的目的。需要說明的是，這里的全體民眾，空間上不僅包括進(jìn)入到國(guó)家公園開展游憩活動(dòng)的游客，還包括國(guó)家公園內(nèi)部及周邊的社區(qū)居民，更包括國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所惠及的更大范圍的普通大眾；時(shí)間上不僅包括當(dāng)代民眾，還包括其子孫后代[14]。三是任何在國(guó)家公園的人為活動(dòng)，都應(yīng)通過尋求法律、政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段的規(guī)制或支持，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園原始生態(tài)不造成破壞或產(chǎn)生不可接受的影響的目的[25]。

2.明確國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)為行政協(xié)議

筆者認(rèn)為，將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)定位于行政協(xié)議更具合理性。

將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定位為行政協(xié)議，就是要求政府部門應(yīng)當(dāng)始終把公益性目的堅(jiān)定地?cái)[在協(xié)議訂立、履行過程中的首位。就是要求協(xié)議必須對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的范圍、規(guī)模、經(jīng)營(yíng)期限、項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制、信息公開等與公益性目的關(guān)系密切的若干事項(xiàng)，作出禁止性或義務(wù)性條款規(guī)定。因此，不僅應(yīng)該明確國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政協(xié)議，還應(yīng)基于公益性目的優(yōu)先原則，通過立法對(duì)協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容禁止雙方意思自治，更加科學(xué)地充實(shí)行政優(yōu)益權(quán)，并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的政府部門和社會(huì)資本的義務(wù)責(zé)任，作出相應(yīng)的強(qiáng)制性法律規(guī)定。

雖然將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議法律性質(zhì)定位為行政協(xié)議，但是，鑒于此類協(xié)議涉及的有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)中的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)容，仍是通過雙方平等協(xié)商而確定的。因此，在公益性原則規(guī)制下，政府部門應(yīng)向相對(duì)人充分披露特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的背景、條件和限制要求等信息，并本著互信、共贏、公平分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的態(tài)度，進(jìn)行協(xié)議的訂立和履行。因?yàn)槲ㄓ腥绱?，才能通過激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮出國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度的優(yōu)勢(shì)。理解了這一點(diǎn)，在面對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)行政協(xié)議的有關(guān)糾紛時(shí)，考慮引入民事手段加以解決，例如雙方當(dāng)事人自由約定專家調(diào)解制度[26]，甚至允許特許協(xié)議當(dāng)事人依據(jù)個(gè)案爭(zhēng)議焦點(diǎn)確定的具體訴由在行政、民事以及仲裁間選擇適用的救濟(jì)方式[20]，就不失為一種有效的法律創(chuàng)新。

3.構(gòu)建國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)信息公開法律制度

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)涉及政府、特許經(jīng)營(yíng)者以及社會(huì)公眾三方的多重法律關(guān)系，各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。為了保證公益性目的的實(shí)現(xiàn)，必須加強(qiáng)信息公開，以此來監(jiān)督各方能在規(guī)則的框架下行使權(quán)利，履行義務(wù)。雖然《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)信息公開法律制度作出一定規(guī)范，但對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)而言，針對(duì)性仍然不足。因此，有必要通過制定《國(guó)家公園法》等有關(guān)法律，規(guī)定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)信息公開制度的針對(duì)性內(nèi)容。

第一，明確規(guī)定對(duì)每一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，政府部門、特許經(jīng)營(yíng)者均有義務(wù)向社會(huì)公眾公開有關(guān)具體的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目信息，并且這些應(yīng)公開的信息應(yīng)作為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的必備內(nèi)容和生效條件。這有利于通過協(xié)議文本強(qiáng)化締約各方的信息公開義務(wù)意識(shí)，也有利于防止政府、特許經(jīng)營(yíng)者，或相互之間通過合謀以濫用權(quán)利，損害國(guó)家、社會(huì)公眾的利益。

第二，明確規(guī)定有關(guān)國(guó)家公園行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立國(guó)家公園官方網(wǎng)站，并在網(wǎng)站主頁(yè)設(shè)立特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)專欄，對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的具體項(xiàng)目情況、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議文本內(nèi)容、服務(wù)收費(fèi)價(jià)格構(gòu)成分析、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)、有關(guān)投訴渠道等信息，通過網(wǎng)絡(luò)在線公開披露。其對(duì)及時(shí)滿足和回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家公園建設(shè)事業(yè)的關(guān)切需要，保障社會(huì)公眾的相關(guān)權(quán)益，監(jiān)督政府以及特許經(jīng)營(yíng)者沿著公益性目的方向健康地開展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，有著重要而積極的作用。同時(shí)，也有助于加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家公園理念的共鳴，使國(guó)家公園的公益性具有更好的社會(huì)基礎(chǔ)[27]。

第三，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園地域原住民知情權(quán)的立法保障。重視原住民的權(quán)利，符合世界國(guó)家公園和自然保護(hù)地的社區(qū)管理理念的變化趨勢(shì)[28]。從我國(guó)目前開展的公園試點(diǎn)來看，公園范圍內(nèi)永久性的原住民數(shù)量多，密度大。例如，武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)面積為982.59平方公里，其原住民人口達(dá)到3萬(wàn)多，即其人口密度大于30.5人/平方公里,錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)面積252平方公里，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)人口9 744人，人口密度38.7人/平方公里[29]。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)難免會(huì)觸及到較廣泛的原住民生活生產(chǎn)利益。相應(yīng)的，原住民相關(guān)權(quán)益保護(hù)，也就成為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施過程中不可回避的一個(gè)重要問題。要加強(qiáng)對(duì)原住民權(quán)益的保障，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)原住民有關(guān)知情權(quán)的立法保障?？紤]到原住民生活空間分布較為分散，信息較為閉塞，文化水平較低等實(shí)際情況，故應(yīng)通過有針對(duì)性的立法對(duì)此弱勢(shì)群體的知情權(quán)進(jìn)行特別保護(hù)。例如，基于是否存在利益相關(guān)性的判斷，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)涉及的原住民，應(yīng)規(guī)定政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)負(fù)有披露信息書面化、書面文件送達(dá)到人，建立宣講解釋對(duì)位聯(lián)絡(luò)人等責(zé)任制度。還可以制定把原住民知情確認(rèn)簽字程序，作為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目立項(xiàng)或開工建設(shè)的前置條件等規(guī)定。

四、結(jié) 語(yǔ)

建立國(guó)家公園是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略全局中的一個(gè)重要組成部分。特許經(jīng)營(yíng)是助推國(guó)家公園事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要法律制度。應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)制定《國(guó)家公園法》等有關(guān)法律，確立國(guó)家公園公益性原則優(yōu)先，明確公益性內(nèi)涵目的內(nèi)容。始終把保障國(guó)家公園公益性目的實(shí)現(xiàn)，作為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律制度創(chuàng)設(shè)的根本遵循和最高原則。為了更好地宣示和實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園公益性目的及其重大價(jià)值，應(yīng)將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)定為行政協(xié)議。同時(shí)，在遵循公益性原則下，政府部門應(yīng)本著互信、共贏、公平分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的態(tài)度，進(jìn)行協(xié)議的訂立和履行。通過切實(shí)保障特許經(jīng)營(yíng)者合法營(yíng)利的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮出國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法律制度引入社會(huì)資本的比較優(yōu)勢(shì)。要更有針對(duì)性地建設(shè)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)信息公開相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園地域原住民的知情權(quán)立法，保障包括原住民在內(nèi)的廣泛社會(huì)公眾參與國(guó)家公園建設(shè)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以更好地實(shí)現(xiàn)建立國(guó)家公園的公益性目的初衷。要依法推進(jìn)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)健康發(fā)展，需要在理論層面，對(duì)建立國(guó)家公園公益性根本目的和特許經(jīng)營(yíng)者營(yíng)利性目的之間的法律關(guān)系，做進(jìn)一步更深入的法律研究。