論行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任的法治統(tǒng)一

王貞德

摘 要：限制和制約行政執(zhí)法權(quán)是建立法治政府的重要環(huán)節(jié)，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的行使，就必須讓執(zhí)法和責(zé)任保持法治統(tǒng)一，從探討解決行政執(zhí)法權(quán)在實踐中與行政執(zhí)法責(zé)任經(jīng)常性脫節(jié)的問題著手，可以夯實對行政執(zhí)法的基本認(rèn)識。同時，針對實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的亂執(zhí)法、不執(zhí)法的情況，從思想觀念、有效監(jiān)督，責(zé)任追究三個方面提出優(yōu)化行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的路徑思考。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;權(quán)責(zé)一致;法治統(tǒng)一

我國從倡導(dǎo)建立法治政府開始，政府機(jī)關(guān)就一直致力于對行政執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行限制和制約，但行政執(zhí)法權(quán)與責(zé)任仍然經(jīng)常性脫節(jié)，行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任的法治統(tǒng)一是解決此問題的唯一途徑。因此，需要從思想觀念加深對行政執(zhí)法的認(rèn)識、監(jiān)督制度去規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的行使和責(zé)任追究來落實對違法執(zhí)法的追責(zé)。

一、行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本認(rèn)識

行政執(zhí)法的含義是指政府行政執(zhí)法工作人員，根據(jù)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定，進(jìn)行行政管理的行為。在不斷推行法治中國、法治政府和法治社會的進(jìn)程中，規(guī)范行政執(zhí)法一直是改革行政管理體制，實行依法行政的弱點和難點。要做到行政執(zhí)法的規(guī)范性，就要從執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果入手，其中重要的一環(huán)是在行政執(zhí)法過程中做到行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任的法治統(tǒng)一。

行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任的法治統(tǒng)一也稱為行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是指在行政執(zhí)法的過程中，行使和運(yùn)用的行政執(zhí)法權(quán)力要受到相應(yīng)的制約，行政機(jī)關(guān)必須采取積極的措施和行動依法履行其職責(zé)，否則承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政執(zhí)法權(quán)力是行政責(zé)任的前提，行政主體不履行或者不充分履行法定的職責(zé)、超越法定的行政執(zhí)法權(quán)力，就必須承擔(dān)由此產(chǎn)生法律責(zé)任。行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政，建設(shè)法治政府，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

（一）行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的必要性和基礎(chǔ)

行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一由來已久，20世紀(jì)90年代，一些地方行政執(zhí)法上的實踐中就已顯現(xiàn)出來。據(jù)相關(guān)資料，河北省辛集市早在1988年就初探行政執(zhí)法責(zé)任制[1]。但過去的近30年的時間里，行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一問題一直持續(xù)。從理論基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)兩方面闡述行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的必要性和基礎(chǔ)，會更加深刻的認(rèn)識這一問題的本質(zhì)。

1. 行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)

權(quán)責(zé)統(tǒng)一也叫權(quán)責(zé)一致。在法理學(xué)中，就是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。不能離開義務(wù)談權(quán)利，也不能離開權(quán)利談義務(wù)，兩者是不可分割的整體。在憲法里，權(quán)責(zé)一致是權(quán)力制約原則的體現(xiàn)，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人民，權(quán)力制約是法治國家的基本特征。權(quán)力不加以限制，就如“開閘放水的大壩”，潘多拉的魔盒一旦打開，后果不可想象。從行政法的角度，權(quán)責(zé)一致是依法行政與控權(quán)理論的體現(xiàn)，是行政執(zhí)法的基本原則。國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第三條和第五條已充分表明這一點？譹？訛。行政機(jī)關(guān)要履行法律規(guī)定的職責(zé)，法律就必須同時賦予其權(quán)力，無權(quán)力，職責(zé)也將無法行使，但權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，就應(yīng)受到追責(zé)。

行政法意義上的權(quán)責(zé)一致與法理學(xué)上的權(quán)利義務(wù)有細(xì)微的區(qū)別，行政法上是一種更為緊密的關(guān)系。行政法上的權(quán)責(zé)一致是職權(quán)和職務(wù)的統(tǒng)一，即權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，其是不能放棄的，放棄權(quán)力、不積極行使權(quán)力、濫用權(quán)力就需要承擔(dān)法律后果，即相應(yīng)的法律責(zé)任。在行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)的互動和制約關(guān)系中，應(yīng)以履行行政職責(zé)為本，行使行政職權(quán)為末，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)是互動和制約的關(guān)系[2]。事實上，在落實政府的“三項制度”時，就需要權(quán)責(zé)一致理論的運(yùn)用。在行政執(zhí)法的源頭，重大的執(zhí)法決定需要審核;在執(zhí)法的過程中，執(zhí)法過程需要記錄;在執(zhí)法的后的結(jié)果上，執(zhí)法需要公示和必要的公開。如果沒有權(quán)責(zé)一致，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中就難以做到“三項制度”的相關(guān)規(guī)定，“三項制度”因此會流于形式，最后的結(jié)果必定是行政執(zhí)法混亂無序。與此同時，如果沒有“三項制度”行政執(zhí)法職權(quán)的行使，僅有行政職責(zé)，那么就會不斷出現(xiàn)釣魚執(zhí)法，人人自危，行政執(zhí)法程序也就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2. 行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)

行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)就體現(xiàn)在其責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督原則上。行政執(zhí)法的責(zé)任機(jī)制是指通過一定的方式和途徑使得行政執(zhí)法主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而核心就是監(jiān)督和制約。張文顯教授認(rèn)為法律責(zé)任是因損害法律上的義務(wù)關(guān)系所產(chǎn)生的對于相關(guān)主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定強(qiáng)制的不利后果[3]。筆者認(rèn)為，法律責(zé)任在行政執(zhí)法的意義上，就是通過責(zé)任約束，解決行政執(zhí)法中的職責(zé)混亂不清，職權(quán)分配不明的情況。若權(quán)力不受約束，無異于留下一道致命缺口，整個法治體系都可能遭受破壞[4]。現(xiàn)實中行政執(zhí)法常出現(xiàn)有利益捆綁時，爭搶承擔(dān)責(zé)任，無利益可圖時，就推卸責(zé)任的問題。行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的特點也是以職權(quán)行使和責(zé)任承擔(dān)一體化為基本內(nèi)容，從形式上看，它是一種工作制度，從實質(zhì)上看，它是一種責(zé)任機(jī)制[5]。正如上文所提到的，責(zé)任機(jī)制的核心就是監(jiān)督和制約，要想在行政執(zhí)法中保證行政執(zhí)法職權(quán)的有效運(yùn)行，監(jiān)督原則就不可或缺。

權(quán)力缺乏監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。執(zhí)法監(jiān)督主要就行政執(zhí)法的主體、依據(jù)、行為是否適當(dāng)，行政執(zhí)法的職權(quán)是否積極履行進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。建立健全的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，完善的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，是讓行政執(zhí)法權(quán)力規(guī)范化行使和行政職責(zé)得以落實的法律基礎(chǔ)。

（二）行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治實踐

我國推行行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一法治化來源于社會實踐，具有鮮明的中國特色。從1988年河北省辛集市的初步探索，到在2001年加入世界貿(mào)易組織WTO，中國的改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段，行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題暴露于大眾。再到從2018年開始持續(xù)打響的中美貿(mào)易戰(zhàn)，其中引人關(guān)注的完善知識產(chǎn)權(quán)方面的行政執(zhí)法監(jiān)督。2020年新冠疫情的特殊時期，更是對行政執(zhí)法檢察機(jī)制的現(xiàn)實考驗。這些社會重大節(jié)點問題的浮現(xiàn)，促使我國行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治實踐不斷發(fā)展。

事實上，我國對行政執(zhí)法這個“老大難”問題一直相當(dāng)?shù)闹匾暎瑥狞h的十五大就開始提到重視推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作。2013年我黨通過《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年李克強(qiáng)總理在出席天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式再一次豐富了清單內(nèi)容。給中國制度建設(shè)開出了三張清單——權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。其中前兩項清單從行政體制改革切入，讓政府的行為更加規(guī)范化。權(quán)力清單重在明確政府的職權(quán)范圍，職權(quán)內(nèi)容，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，簡政放權(quán)，提高政府行政效率。責(zé)任清單創(chuàng)新完善政府管理方式，建立服務(wù)型政府，建立責(zé)任追究制度。除了權(quán)力清單和責(zé)任清單以外，近年來從社會問題中總結(jié)得出的首問負(fù)責(zé)制，也一直在倡導(dǎo)聲中建立和落實。各省各市近來也不斷地推出規(guī)范性文件，政府機(jī)關(guān)制定首問負(fù)責(zé)制實施辦法、實施細(xì)則。常州市政府在2020年3月利用媒體電話熱線，調(diào)查群眾滿意度等常州市的政風(fēng)建設(shè)問題，落實首問負(fù)責(zé)制。但在大力推廣政風(fēng)調(diào)查的同時，對滿意度的調(diào)查方式應(yīng)該進(jìn)一步改進(jìn)和細(xì)化，筆者曾在湖北省鄂州市司法局辦理業(yè)務(wù)，在等待辦事過程中被要求填寫對工作人員的滿意度調(diào)查，筆者作為行政相對人的需求還沒有完成，就被要求填寫對行政工作人員的滿意度調(diào)查，這樣看似提高了行政效率，當(dāng)場收集意見，但實質(zhì)上只是在做表面功夫，數(shù)據(jù)無參考意義。

首問負(fù)責(zé)制無疑是一項便民的工作制度，將第一位受理的工作人員作為為群眾解決問題的負(fù)責(zé)人，無論來訪群眾提出的問題和要求是否是在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，都需要負(fù)責(zé)處理，給群眾一個滿意的答復(fù)。這項制度實質(zhì)要求是本職工作能夠當(dāng)場解答，復(fù)雜的問題，能夠立即代為傳達(dá)，一旦受理，責(zé)任就不能隨意推卸。首問負(fù)責(zé)制度在各個級別，各個機(jī)關(guān)都應(yīng)推行和落實，行政執(zhí)法工作中就不會總是“踢皮球”，同時也能夠防止行政執(zhí)法人員用“不知道”“不歸我管”來避免承擔(dān)責(zé)任。

（三）行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的域外觀察與借鑒

1. 正當(dāng)程序原則借鑒

英國是普通法系國家，沒有成文的憲法。但英國普通法傳統(tǒng)中的“法的統(tǒng)治”原理和“自然正義原則”是英國行政法發(fā)展的關(guān)鍵，由此形成英國行政法上的越權(quán)無效、合理性原則和程序公正原則[6]。自然正義原則的核心思想有兩點：一是必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利;二是避免偏私規(guī)則，即任何人不能成為自己案件的法官[7]。這兩點核心規(guī)則就對應(yīng)現(xiàn)在行政法上熟知的程序公正原則。程序正當(dāng)要求的公平聽證就需要行政機(jī)關(guān)在做出不利于行政相對人的決定時要聽取對方的意見，進(jìn)行正當(dāng)?shù)墓铰犠C，這來源于正當(dāng)程序理念。該理念經(jīng)過歷史的發(fā)展，發(fā)展成為行政法上的重要原則——正當(dāng)程序原則。

正當(dāng)程序原則在行政執(zhí)法權(quán)利與責(zé)任法治化中的借鑒意義有三：第一是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使職權(quán)時按程序辦事，而該程序又必須是由法律制定的統(tǒng)一程序，不能各個不同部門可以隨意制定不一樣的執(zhí)法程序;第二是在執(zhí)法過程中，損害行政相對人的合法利益時，必須有明確的救濟(jì)途徑，不僅如此，還要在執(zhí)法時預(yù)先告知相對人可以在執(zhí)法完成后，在哪可以尋求救濟(jì)，怎樣去尋求救濟(jì)。第三點需要落實違反行政執(zhí)法職權(quán)程序的對應(yīng)的職責(zé)，改變重實體輕程序的傳統(tǒng)觀念。

2. 調(diào)查監(jiān)督制度借鑒

在美國，對行政權(quán)力的行使配備有一種調(diào)查監(jiān)督制度，即國會通過行使調(diào)查權(quán)來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。除立法調(diào)查外，還有專門的監(jiān)督。主要通過兩種方式進(jìn)行：一是國會主要通過協(xié)商和報告的方式監(jiān)督日常管理措施;二是國會代表根據(jù)選區(qū)選民的需要，通過個案研究監(jiān)督日常行政措施。美國憲法沒有規(guī)定國會有權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查，但國會從第一屆任期起就行使了此權(quán)力，而美國又是一個判例法國家，調(diào)查權(quán)也得到了最高法院的確認(rèn)。最后，1946年的《立法改組法》作出了明確規(guī)定。除了美國對行政機(jī)關(guān)的調(diào)查監(jiān)督權(quán)外，法國國內(nèi)也有一套完整的對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督制度。法國有一個專門的“協(xié)調(diào)員”來監(jiān)督?！皡f(xié)調(diào)員”不是從外部監(jiān)督政府行政行為的對立組織，而是一個特殊的“協(xié)調(diào)者”，以提高行政管理機(jī)關(guān)的績效和合法性：在適當(dāng)情況下，“協(xié)調(diào)員”可以向主管行政當(dāng)局發(fā)表意見，并要求其采取適當(dāng)?shù)拇胧m正錯誤的情況。每年，“協(xié)調(diào)員”都會向總統(tǒng)提交一份報告，總結(jié)行政部門在執(zhí)法過程中遇到的眾多違規(guī)行為，然后要求總統(tǒng)通過制定政策或提出立法草案來解決這些問題。

調(diào)查監(jiān)督制度對我國行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任的法治統(tǒng)一的借鑒意義有二：第一是充分發(fā)揮各級人大代表的監(jiān)督職能，監(jiān)督行政權(quán)的行使，不僅從每年聽取政府報告進(jìn)行監(jiān)督，也要進(jìn)行個案調(diào)查監(jiān)督、主動調(diào)查監(jiān)督。第二是借鑒“協(xié)調(diào)員”制度。在筆者看來，可以結(jié)合中國的實際情況，將“協(xié)調(diào)員”變?yōu)椤氨O(jiān)察員”制度，安徽省在2020年1月，省司法廳擇優(yōu)選聘了55位省特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，讓監(jiān)督員監(jiān)督政府的行政執(zhí)法工作。特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員旨在加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，但其對行政執(zhí)法的監(jiān)督仍然只是監(jiān)督檢查，提出意見和建議，收集群眾的信息反饋，但同時也被要求正確的政治站位，這就使得有些行政執(zhí)法監(jiān)督員“看人說話”，也擔(dān)心反饋的意見會被“刻意打擊”，對于建立專項的監(jiān)察員制度擔(dān)心出現(xiàn)的問題，可以試將監(jiān)察員監(jiān)督與媒體輿論監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，同時借鑒法國“協(xié)調(diào)員”制度，政府需要給予特邀監(jiān)察員保障，提供跨越式報告的條件，如若擔(dān)心報告渠道不暢通、不保密，則可通過網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論的力量，收集網(wǎng)絡(luò)民意。

3. 行政問責(zé)制度的借鑒

行政問責(zé)制度，是在行政機(jī)關(guān)發(fā)生或被認(rèn)定有行政違法或不當(dāng)行為，依法被追究相應(yīng)的法律責(zé)任之后，對做出行政行為的相關(guān)人員的后續(xù)追究責(zé)任制度[8]。大多西方國家是由兩個或兩個以上的政黨輪流領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政，政黨之間存在強(qiáng)烈的競爭關(guān)系。西方國家行政責(zé)任的實踐表明，行政責(zé)任主體的壓力來自外部，為了贏得競爭和執(zhí)行自己的決策，他們盡最大努力爭取選票。問責(zé)制是控制和平衡競爭的一種手段。其次，隨著西方媒體的發(fā)展，媒體輿論也對行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。媒體的報道和公眾的關(guān)注形成了強(qiáng)大的監(jiān)督力量，迫使他們辭職或承諾改變并采取行動，西方行政官員承擔(dān)責(zé)任經(jīng)常被媒體曝光，要求公開道歉和引咎辭職。

西方的問責(zé)制度對我國的借鑒意義有三：第一是我國要強(qiáng)化人大問責(zé)。行政執(zhí)法權(quán)力的不當(dāng)行使侵犯的是行政相對人的權(quán)利，行政問責(zé)的主體應(yīng)該是人民。我國人大由人民選舉產(chǎn)生，人民的權(quán)力讓渡形成公共權(quán)力，人大及其常委會對行政機(jī)關(guān)即公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是憲法和法律所賦予的權(quán)力。目前我國地方人大主動啟動問責(zé)較少，更多的是事后問責(zé)。第二保證新聞媒體的相對自由，給新聞媒體的自由報道創(chuàng)造更好的條件。我國現(xiàn)在“微博問政”的趨勢逐漸興起，很多事情的解決得以靠“微博熱搜”，這一方面說明有些地方政府的投訴通道還不夠暢通，行政人員的工作效率低下，但另一方面網(wǎng)絡(luò)媒體為民眾解決自身的迫切問題提供了更多的選擇。第三是豐富我國行政執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)的方式，主要是除了法律責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任、還可多增加道義責(zé)任。

二、問題：行政執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任脫節(jié)

（一）行政執(zhí)法權(quán)力肆意與責(zé)任缺位

文明的社會必然首先是一個法治的社會。文明乃是經(jīng)由不斷試錯、日益積累而艱難或致的結(jié)果，或者說他是經(jīng)驗的總和[9]。與此同理，法治社會的建立也需要不斷地總結(jié)錯誤的教訓(xùn)。目前，我國行政執(zhí)法權(quán)力肆意，責(zé)任缺位主要體現(xiàn)在三個方面。

1. 行政執(zhí)法權(quán)的肆意，責(zé)任機(jī)制的缺失

行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)法機(jī)關(guān)，與人民群眾的生活最為貼切，與人民群眾的互動性最高，自然就在執(zhí)法過程中容易與人民群眾造成大量的矛盾。在2020年伊始，新冠疫情爆發(fā)之后，我國為了對新冠肺炎的疫情進(jìn)行有效的防控，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就需要高效履行自身的職責(zé)。但正是由于在疫情期，全國人民都處于神經(jīng)的緊繃期，更需要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中做到合法執(zhí)法、合理執(zhí)法。行政執(zhí)法人員大多都積極履行自身職責(zé)，才讓我國的疫情防控的效果顯著。但期間仍然存在一些行政執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)力的情況。2020年2月，湖北襄陽市的就發(fā)生被賦予執(zhí)法權(quán)的村干部隨意闖入居民家中，與民眾互毆，砸壞民眾家里自用麻將機(jī)。這件事經(jīng)調(diào)查后，是村干部接到舉報，有人在家里聚眾打麻將，盡管在現(xiàn)場民眾解釋是一家人無聊在家里玩，執(zhí)法人員還是一意孤行認(rèn)為違反防控要求，砸壞了麻將機(jī)。后續(xù)官方報道執(zhí)法人員道歉，事情已經(jīng)私下解決。但如果不是這件事情在網(wǎng)上持續(xù)發(fā)酵，被惡意遭砸打的群眾也不會如此快速得到相應(yīng)的解決。這表明了行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制的缺失，行政執(zhí)法時沒有相應(yīng)行政相對人告知，不服執(zhí)法的結(jié)果，該去哪里，應(yīng)該如何得到救濟(jì)。這只是執(zhí)法中的一個事例，在疫情的特殊時期，基層執(zhí)法人員與民眾的矛盾每天都在發(fā)生。

2. 行政執(zhí)法權(quán)的濫用，責(zé)任意識的偏離

行政執(zhí)法權(quán)的濫用是一個常年難以解決的難題，各省市規(guī)制行政執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的政策法規(guī)都有出臺，并且各省市有定期專項會議專門針對行政執(zhí)法權(quán)的濫用問題。即便如此，行政執(zhí)法權(quán)的濫用，責(zé)任意識的偏離在社會生活中屢見不鮮。在疫情期間，有關(guān)注網(wǎng)絡(luò)報道的行政執(zhí)法責(zé)任意識偏離的事件，在疫情公布的前，有一不知詳情的湖北民眾從湖北出發(fā)去外地，已經(jīng)在外度過了14天甚至更長，還是被當(dāng)?shù)鼐鞆?qiáng)制入住指定的酒店自費(fèi)隔離。在經(jīng)過詳細(xì)說明后，地方警察只說是按上級文件和領(lǐng)導(dǎo)意思辦事，其不想擔(dān)負(fù)任何責(zé)任，在其管轄地區(qū)不能出現(xiàn)剛來不到三個月的湖北人。在旅游局、居委會等地方尋求幫助，也是告知其沒有權(quán)力干涉警察的行為。在酒店待滿14天后，仍然沒有解決的后續(xù)方案，只能一直等待，直到回鄂的高鐵、飛機(jī)等交通工具恢復(fù)運(yùn)行，前前后后竟耗時兩個多月。行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識偏離，其沒有做到充分考慮為人民負(fù)責(zé)，而更多的是考慮為領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，為自身減責(zé)。

3. 行政執(zhí)法權(quán)的失當(dāng)，糾錯機(jī)制的忽視

行政執(zhí)法權(quán)的失當(dāng)在現(xiàn)行的行政法執(zhí)法體制中是不可能完全避免的，但在行政執(zhí)法權(quán)在失當(dāng)后，有完善糾錯機(jī)制就使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)敢于承認(rèn)錯誤并承擔(dān)責(zé)任，行政相對人的利益損失也會降到最低。但一旦有糾錯機(jī)制缺失或者不善利用，行政執(zhí)法人員犯錯后，一旦犯錯就必須承擔(dān)超出預(yù)期的責(zé)任，那么行政執(zhí)法人員就會在行使行政職權(quán)的時候不積極，害怕出現(xiàn)錯誤，第一反應(yīng)去回避責(zé)任，否定自己的錯誤。2020年6月12日網(wǎng)上爆發(fā)一段視頻，廣西賀州鐘山縣一城管局局長因為隨意將車停在學(xué)校里面，沒有按規(guī)則登記測溫，學(xué)校保安人員讓其稍等登記測溫，該局長立馬打電話叫來鏟車，當(dāng)場認(rèn)定學(xué)校的大門屬于違章建筑，隨即鏟車就鏟掉了學(xué)校的柵欄鐵門。在網(wǎng)上發(fā)酵之后，據(jù)官方報道，已被紀(jì)委處理。但6月15日，校方的校長在網(wǎng)上繼續(xù)報道，官方只是處理批評沒有按規(guī)定量體溫，但其校門仍然被認(rèn)定為違章建筑。行政執(zhí)法權(quán)的失當(dāng)之后，為什么糾錯機(jī)制往往被忽視？因為行政執(zhí)法失當(dāng)一旦被認(rèn)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其責(zé)任人的政治、法律風(fēng)險必將增大，其只能選擇在濫用職權(quán)與規(guī)避責(zé)任之間“趨利避害”，從而“兩重取其輕”。

（二）行政執(zhí)法權(quán)責(zé)的對應(yīng)失衡

行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常存在擁有較大的行政執(zhí)法權(quán)力，而承擔(dān)較小的責(zé)任的情況。最常見的有以下三種：政治責(zé)任覆蓋法律責(zé)任、工作人員責(zé)任覆蓋領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、警示責(zé)任多于懲戒責(zé)任。

第一，政治責(zé)任覆蓋法律責(zé)任即是行政執(zhí)法違法只有相應(yīng)的政治責(zé)任，而沒有相應(yīng)的法律責(zé)任。政治責(zé)任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)及沒有履行好職責(zé)時所承擔(dān)的譴責(zé)和制裁[10]。政治責(zé)任的實現(xiàn)相對于法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任具有有限性，政治責(zé)任正是因為其較于法律責(zé)任的更加靈活的原因，通常也不必以專門的機(jī)關(guān)來評價。在行政執(zhí)法不當(dāng)時，要苛以責(zé)任時，很多時候為了免受相應(yīng)的法律責(zé)任，常常敷衍其已經(jīng)承擔(dān)了政治責(zé)任，已經(jīng)受過了懲罰，就不再繼續(xù)嚴(yán)格的追究法律責(zé)任。也有的通報已經(jīng)承擔(dān)了政治責(zé)任，但沒過幾個月，事情熱度降下去后，就出現(xiàn)異地升遷，異地為官的現(xiàn)象。上文提到的廣西賀州鐘山縣一城管局長最先報道出來就是已經(jīng)追究了其責(zé)任，但事實卻不是因為濫用職權(quán)而追究的行政責(zé)任，而是以其已經(jīng)受到了譴責(zé)，追究過了政治責(zé)任而蒙混過關(guān)，此事如果不是校方的堅持追究，局長也不會再進(jìn)一步被關(guān)注，從而必須承擔(dān)其濫用行政執(zhí)法權(quán)而必須承擔(dān)對應(yīng)的法律責(zé)任。解決為逃避法律責(zé)任而更多的關(guān)注政治責(zé)任，就需要將政治責(zé)任法律化，法律責(zé)任相應(yīng)的政治化。

第二，工作人員責(zé)任代替領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即是行政執(zhí)法只有普通工作人員的責(zé)任而沒有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在這一塊最為突出的問題就是行政執(zhí)法中的輔助人員、臨時工的問題。距離臨時工問題最為突出的時期已經(jīng)過去幾年的時間了，矛盾最為激化的時期是新聞媒體三天兩頭里報道某地某城管暴力執(zhí)法，將人打傷打殘，最后后續(xù)報道就是以是臨時工收場，辭退臨時工。在經(jīng)過這幾年的整頓，我國關(guān)于臨時工的問題反映的少了，主要是因為賦予臨時工的權(quán)力變小了，臨時工在執(zhí)法時也盡量避免與行政相對人產(chǎn)生激烈的人身沖突，開始注重“文明執(zhí)法”。但反映出來的責(zé)任承擔(dān)方式的問題依然沒有有效的解決。我國2009年印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》并開始實施，其中重要的意義之一是增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識。在德國官員的問責(zé)法律體系中，部長與一般官員問責(zé)制所表現(xiàn)的法律責(zé)任屬性不同，其不受公務(wù)員法上法律規(guī)范的調(diào)整并游離于一般意義的公務(wù)員問責(zé)體系之外[11]。我國領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究方式較為豐富和完善，但在實踐落實一方面是偏向與德國相似的政治責(zé)任。除此之外，容易將自身責(zé)任歸結(jié)于普通職工的責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)仍然處于傳統(tǒng)的意識——領(lǐng)導(dǎo)做的都是正確的，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任怕?lián)p毀自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

第三，警示責(zé)任多于懲戒責(zé)任，行政執(zhí)法責(zé)任條款多為說教責(zé)任，對責(zé)任主體的懲罰方式的法律條款的規(guī)定多為無實際意義的空洞話語，多規(guī)定不得怎樣，如果違反需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，具體責(zé)任見相關(guān)法律條文。這樣的表達(dá)就容易賦予追究人員較大的行政裁量權(quán)，而追究者與違法者在實踐中多是“官官相護(hù)”，如果法律沒有明確的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)有明確的指示，沒有人愿意堵上自己的前途去追究行政執(zhí)法者違法的責(zé)任。

（三）行政執(zhí)法的“公權(quán)個人化與責(zé)任公共化”傾向

權(quán)力是一把雙刃劍，運(yùn)用得好就能維護(hù)良好的社會秩序，建立更加和諧的社會環(huán)境，造福于民，反之，就會滋生腐敗貽害無窮。為防止行政執(zhí)法權(quán)力的濫用，我國推行行政執(zhí)法決定公開，行政執(zhí)法決定公開是指行政機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法的結(jié)果在互聯(lián)網(wǎng)平臺上主動公開[12]。我國各地行政執(zhí)法決定公開試點工作已經(jīng)在全國多地展開，2019年《政府信息公開條例》也對行政執(zhí)法決定公開制度做了相應(yīng)的安排。這就是為避免行政執(zhí)法中公權(quán)個人化的權(quán)力尋租、權(quán)錢交易現(xiàn)象。2020年5月22日藝人仝卓直播自爆將自己往屆生的身份改為應(yīng)屆生，涉嫌高考舞弊。而根據(jù)事后報道，得知仝卓繼父仝天峰時任臨汾市人大常委會副秘書長，當(dāng)時托臨汾市教育局基礎(chǔ)教育科彭波辦理往屆生轉(zhuǎn)應(yīng)屆生。并且不止高考學(xué)籍作弊，黨員身份也弄虛作假。仝卓此事被爆，反映出官場特權(quán)問題普遍存在，公權(quán)在手，不斷有人挑戰(zhàn)公權(quán)底線，為了謀取自己的私人利益，想方設(shè)法將公權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)。除了最近熱門的仝卓事件外。另外一件發(fā)生在2019年的事情，一公安局的局長因為自己的女兒上課被老師罰站，而強(qiáng)行把老師帶回警察局關(guān)押了24小時，明目張膽的將公權(quán)個人化。2021年一女子因為在社交媒體上罵了社區(qū)黨支部書記為草包書記，而導(dǎo)致被跨區(qū)追捕并行政拘留3日。

責(zé)任公共化是指政府機(jī)關(guān)在行政管理活動中，把因為個人執(zhí)法不當(dāng)，濫用職權(quán)的責(zé)任盡量地泛化，變?yōu)楣驳呢?zé)任。因為我國沒有政府部門集體辭職制度，將責(zé)任的公共化從而能夠避免個人承擔(dān)較重的責(zé)任。仝卓事件爆發(fā)后，臨汾市教育局局長李晉平等人訂立拱手同盟、對抗組織調(diào)查，就試圖將責(zé)任公共化。

三、對策：優(yōu)化行政執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一的路徑思考

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立法治思維

我國從黨的十五大上就開始明確的提到注重政府行政執(zhí)法過程重的責(zé)任問題，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任意識和責(zé)任觀念，直到十九大，此話題依然要引起足夠的重視。

首先，規(guī)整行政執(zhí)法思想觀念認(rèn)識不清的問題，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政機(jī)關(guān)工作人員法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)。2014年時任國務(wù)院法制辦公室副主任袁曙宏明確提出對法治有標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)考核，中國將優(yōu)先提拔法治素養(yǎng)高、辦事能力強(qiáng)的干部。行政責(zé)任制需要行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員對法律、對社會、對人民有責(zé)任感[13]。摒棄“人治”觀念，要樹立法律至高無上的權(quán)威，每個人都會犯錯，領(lǐng)導(dǎo)也不是絕對的權(quán)威，只有法律、法規(guī)才是必須遵守的真理。

其次，健全行政執(zhí)法責(zé)任制需要要求行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員把行政執(zhí)法責(zé)任制落實到各個環(huán)節(jié)。要具備守法觀念和敬業(yè)精神，意識自己對于人民群眾而言始終是一個服務(wù)者，服務(wù)意識是其成為合格的行政機(jī)關(guān)人員所必備的，對執(zhí)法隊伍多加經(jīng)常性的、專題性的培訓(xùn)，培養(yǎng)高素質(zhì)的行政執(zhí)法人員，除了上課學(xué)習(xí)靜態(tài)的培訓(xùn)，更多的可對行政執(zhí)法人員進(jìn)行相互調(diào)動工作中，建立相應(yīng)的“執(zhí)法專家?guī)臁?，對?yōu)秀的執(zhí)法人員放入庫存之中，并將專家?guī)斓娜藛T的執(zhí)法事項進(jìn)行詳細(xì)公布，讓其他的缺乏執(zhí)法經(jīng)驗的執(zhí)法人員能夠在實操中進(jìn)行學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)驗，再帶回自己原有的工作崗位，定期或不定期對行政執(zhí)法人員進(jìn)行單獨(dú)審核考試和談話，對于思想服務(wù)意識不夠的要及時予以糾正。

最后，要堅持灌輸程序法定原則，堅持程序正當(dāng)，不可再繼續(xù)停留在重實體、輕程序這種傳統(tǒng)的理念之中。實體公正結(jié)果重要，正當(dāng)程序同樣重要，在具體行政執(zhí)法過程中，將實質(zhì)正義與形式公平兩者結(jié)合起來。

（二）建立調(diào)查監(jiān)督制度

除了要落實好行政執(zhí)法責(zé)任制外，筆者認(rèn)為，還有必要建立第三方評估制度。第三方評估不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督評議制度。建立第三方評估制度是指對行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中的失當(dāng)行為進(jìn)行有效的評價，但不僅僅停留在評價階段，需要做到有相應(yīng)制度去保障其權(quán)力的正常行使，賦予其向人大獨(dú)立提交報告書義務(wù)，彈性報告，使報告不被有權(quán)的執(zhí)法者攔截。事實上，實踐中對政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督多停留在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督，上下級監(jiān)督，是一種自我檢查、自我監(jiān)督的制度，但這樣難免容易出現(xiàn)相互包庇、抱團(tuán)取暖、一致對外的現(xiàn)象。實踐中的司法監(jiān)督也常容易受到一方政府機(jī)關(guān)的挾制，司法監(jiān)督本身辦案需要時間也相對較長，難以兼顧公平與效率。新聞媒體監(jiān)督容易為博取眼球，刻意制造、夸大事實，不加節(jié)制的夸張的新聞報道會損害政府的公信力。讓第三方機(jī)構(gòu)去獨(dú)立的、專業(yè)的、客觀的調(diào)查其反饋到的信息，是可以進(jìn)行嘗試的方法，多一層監(jiān)督，多一份依法執(zhí)政的保障。

目前各地設(shè)有特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，監(jiān)督員有專業(yè)性較強(qiáng)的行政法學(xué)的專家學(xué)者，也有新聞媒體人員、更有黨政機(jī)關(guān)和人大代表等成員，但這些人員形成的監(jiān)督員角色是一種兼職角色，其任務(wù)也還是沒有跳脫出之前包含的幾種監(jiān)督方式，對行政執(zhí)法的監(jiān)督更多的是建議，提出糾正意見等，對不積極履行監(jiān)督和建議權(quán)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定不夠強(qiáng)硬，這樣的監(jiān)督員容易流于形式。但第三方評估制度是具有專業(yè)性的、權(quán)威性、客觀性的常設(shè)組織，可以接收群眾舉報、投訴，收集、了解常見的行政執(zhí)法違法行為，直接每年越過本級行政機(jī)關(guān)直接向上級異地行政機(jī)關(guān)提出報告，經(jīng)過基本的審查后匯總到人大，人大可以要求行政機(jī)關(guān)提出相關(guān)草案或制定相關(guān)政策加以解決。對于不積極履行相應(yīng)權(quán)力的第三方機(jī)構(gòu)，予以解散，對相關(guān)負(fù)責(zé)人的名單記錄在政府名單中，并在一定時間內(nèi)限制其再從事此類工作，以此形成威懾。

（三）完善責(zé)任追究制度

行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致法治化的最終是對過錯責(zé)任的追究，它也是推行行政執(zhí)法法治化權(quán)責(zé)一致的關(guān)鍵，關(guān)系到行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致的成敗。行政執(zhí)法怎樣做到落到實處，不流于形式，使行使職權(quán)和責(zé)任承擔(dān)一體化，就必須設(shè)定科學(xué)合理的責(zé)任追究制度。

首先，確立行政執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)體系。對于行政執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)主體要明確，法律、法規(guī)要有明確的確定。然后對于具體的行政執(zhí)法案件中就需要落實行政執(zhí)法負(fù)責(zé)人，做到追究到個人，對每一位行政執(zhí)法人員的執(zhí)法案件的過程和結(jié)果都進(jìn)行記錄，行政相對人可以與處理其事務(wù)的行政執(zhí)法人員進(jìn)行互評。行政人員的日常執(zhí)法狀況要進(jìn)行量化并進(jìn)入年末“執(zhí)法責(zé)任檔案”，該檔案是其執(zhí)法工作評議的重要指標(biāo)。除了具體的普通行政工作人員的責(zé)任外，對于領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)決定并要求下屬執(zhí)行的文件，在執(zhí)行行為因為文件的要求不當(dāng)，而導(dǎo)致執(zhí)法不當(dāng)時也要承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任，同時更要對為了避免承擔(dān)連帶責(zé)任的行政人員的不作為行為，進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查監(jiān)控，堅決杜絕為了不承擔(dān)責(zé)任，就什么也不做，或者不考慮各況，所有的事情都進(jìn)行一刀切的懶政，對于執(zhí)行懶政的執(zhí)法人員也要進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

其次，細(xì)化行政執(zhí)法的責(zé)任。責(zé)任追究難以執(zhí)行的重要原因是我國現(xiàn)行法律規(guī)范沒有具體去細(xì)化規(guī)定執(zhí)法責(zé)任的承擔(dān)，對行政違法責(zé)任加以分檔細(xì)化，從執(zhí)法人員的主觀態(tài)度到客觀情況的復(fù)雜度建立分化表，最后需要進(jìn)行系統(tǒng)的評分，對評分不服的工作人員，可以在規(guī)定時間內(nèi)提出不同的意見。

最后，健全行政執(zhí)法責(zé)任的追究方式。行政執(zhí)法責(zé)任的形成原因是多樣的，有的行政人員為了執(zhí)法方便執(zhí)意一刀切的原則。也有的漠視規(guī)則，漠視命令，凡事不沖在一線。有的為逃避責(zé)任，不積極作為。有的為收取更多的利益，越權(quán)作為?？傊?，有執(zhí)法人員在執(zhí)法時主觀態(tài)度原因，也有客觀環(huán)境原因，我們在對不同原因造成的不當(dāng)行政執(zhí)法行為要采取不同的責(zé)任追究方式，對于輕微違法和嚴(yán)重違法采取不同的對待態(tài)度。輕微違法除了責(zé)令改正，采取書面檢查方式，還可以讓其承擔(dān)道義責(zé)任公開道歉并說明緣由，而對于嚴(yán)重違法的則堅決要按法定程序追究政治責(zé)任和相應(yīng)的法律責(zé)任，把每個人需要承擔(dān)的責(zé)任都落實到位，按法定程序辦事，不按領(lǐng)導(dǎo)的個人喜好追究責(zé)任，才會對后續(xù)的執(zhí)法人員的執(zhí)法行為形成良好引導(dǎo)作用。

注 釋：

《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》：“第三條規(guī)定了全面推進(jìn)依法行政的七個具體目標(biāo)，其中第六個目標(biāo)是：“行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤...”。第五條規(guī)定指出了依法行政的六個基本要求，其中第六個要求是：“權(quán)責(zé)統(tǒng)一。https：//baike.so.com/doc/5903148-6116049.html最后訪問日期為2021年3月21日.

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