我國(guó)政府職業(yè)教育治理權(quán)力演變的歷程、邏輯及價(jià)值實(shí)現(xiàn)

□張成濤 張曉敏

職業(yè)教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其體現(xiàn)教育本質(zhì)的部分屬于國(guó)家公共事業(yè)，政府承擔(dān)主要責(zé)任；“職業(yè)”屬性部分與市場(chǎng)息息相關(guān)，具有非公共產(chǎn)品的屬性，需要發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用。職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是內(nèi)嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的治理實(shí)踐[1]，因此，職業(yè)教育治理應(yīng)發(fā)揮政府、市場(chǎng)等多元主體的力量，并協(xié)調(diào)平衡好各方主體利益。1996年，我國(guó)首部職業(yè)教育法頒布實(shí)施，從法律層面賦予了政府在職業(yè)教育管理的權(quán)力，為職業(yè)教育的改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。相較于20世紀(jì)九十年代，職業(yè)教育的發(fā)展已大相徑庭，《職業(yè)教育法》對(duì)政府權(quán)力的規(guī)定難以適應(yīng)新時(shí)代職業(yè)教育治理的新要求，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善已成為當(dāng)務(wù)之急。2019年12月，教育部制定了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》，并面向社會(huì)公開征求意見。2021年3月，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》（下文簡(jiǎn)稱《修訂草案》）由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議?！缎抻啿莅浮穮R聚了我國(guó)近20年來(lái)職業(yè)教育政策文件關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，回應(yīng)了社會(huì)對(duì)職業(yè)教育領(lǐng)域未解難題的政策關(guān)切，重新界定了政府在發(fā)展職業(yè)教育過(guò)程中的權(quán)力邊界，以期更好推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》中政府權(quán)力的分析

（一）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》頒布背景

20世紀(jì)90年代是中國(guó)特色的社會(huì)主義制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，政府開始在國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整、勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐漸形成，我國(guó)勞動(dòng)力資源配置模式發(fā)生改變，“計(jì)劃模式”的職業(yè)教育管理體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的矛盾更加突出，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革開始進(jìn)入深水區(qū)，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革第一次提出以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為改革的目標(biāo)，以政企分開為方向[2]。

在職業(yè)教育領(lǐng)域，我國(guó)政府開始探索引入市場(chǎng)機(jī)制，以期改革政府管得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死的體制[3]。這一時(shí)期也是我國(guó)職業(yè)教育規(guī)范發(fā)展、建章立制的重要階段，普通教育與職業(yè)教育并行的教育體系逐漸形成，高等職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，并逐漸形成氣候。這對(duì)政府的職業(yè)教育治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，勢(shì)必要求在職業(yè)教育法律、制度、政策層面進(jìn)行大刀闊斧的改革。此后，政府關(guān)于職業(yè)教育改革的政策紛至沓來(lái)：1991年《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》、1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、1994年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和1995年《中華人民共和國(guó)教育法》相繼頒布，為制定《職業(yè)教育法》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1996年，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》正式頒布實(shí)施，為此后職業(yè)教育的改革發(fā)展提供了法律保障。

（二）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》中政府權(quán)力的規(guī)定

按照各主體權(quán)力關(guān)系的維度進(jìn)行劃分，中央政府與地方政府體現(xiàn)為縱向的等級(jí)關(guān)系，我們稱之為縱向的權(quán)力關(guān)系；政府與社會(huì)主體之間不存在縱向的等級(jí)關(guān)系，而是一種在橫向維度上平等的相互支撐與制約的關(guān)系，我們稱之為橫向的權(quán)力關(guān)系。

1.中央政府與地方政府間縱向的權(quán)力關(guān)系。《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》規(guī)定的政府職業(yè)教育管理權(quán)力包括職業(yè)教育的舉辦權(quán)與統(tǒng)籌、決策權(quán)。一方面，法案第十七條指出縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；第十九條指出政府主管部門、行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校；第三十六條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將職業(yè)教育教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)工作納入教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃、加強(qiáng)職業(yè)教育生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地的建設(shè)；政府通過(guò)履行相應(yīng)的權(quán)力，負(fù)責(zé)職業(yè)院校的舉辦工作，以及師資培養(yǎng)、實(shí)習(xí)基地建設(shè)等職業(yè)院校的具體建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)工作。另一方面，法案第十一條指出，國(guó)務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評(píng)估；上述條款規(guī)定了中央政府及地方政府在提供職業(yè)教育服務(wù)過(guò)程中掌握的監(jiān)督、管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)力。從《職業(yè)教育法》對(duì)政府權(quán)力的劃分中不難看出，中央政府和各級(jí)地方政府具有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌職業(yè)教育工作的權(quán)力，而各級(jí)地方政府擁有職業(yè)教育辦學(xué)的多項(xiàng)權(quán)力。

2.政府與社會(huì)主體間的橫向權(quán)力關(guān)系。與縱向權(quán)力強(qiáng)調(diào)層級(jí)相比，橫向權(quán)力關(guān)系更注重各主體間的平等性，職業(yè)教育橫向權(quán)力主要是指職業(yè)教育治理的相關(guān)權(quán)力在政府、學(xué)校、企業(yè)等不同主體之間的分配。一是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，行業(yè)組織和企業(yè)是現(xiàn)代職業(yè)教育的重要參與者，參與職業(yè)教育培養(yǎng)人才的全部環(huán)節(jié)理應(yīng)成為職業(yè)教育體系的利益主體，并承擔(dān)一定的權(quán)責(zé)。但20世紀(jì)90年代國(guó)有企業(yè)的改革剝離了企業(yè)辦社會(huì)的職能，行業(yè)組織和有關(guān)企業(yè)舉辦職業(yè)院校的職能一并被剝離，行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學(xué)校實(shí)現(xiàn)了脫鉤。這一變化也體現(xiàn)在《職業(yè)教育法》的規(guī)定上：其一，政府是職業(yè)院校最主要的舉辦者，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府掌握著舉辦職業(yè)學(xué)校的權(quán)力，對(duì)社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦的職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)和扶持，社會(huì)組織及個(gè)人雖然可以舉辦職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但仍需要政府的扶持；其二，企業(yè)和行業(yè)組織的主體地位并不突出:關(guān)于企業(yè)和行業(yè)組織舉辦職業(yè)院校的規(guī)定，法案多用“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”等一般性號(hào)召；同時(shí)，法案并沒(méi)有對(duì)企業(yè)、行業(yè)組織可獲得的收益做出明確規(guī)定，缺乏切實(shí)有效的激勵(lì)措施，職業(yè)教育的參與者難以獲得相應(yīng)的收益，削弱了企業(yè)、行業(yè)舉辦或參與職業(yè)教育的積極性，因此，政府仍是職業(yè)院校的最主要的舉辦者。二是在政府與職業(yè)院校的關(guān)系上，辦學(xué)自主權(quán)是職業(yè)院校發(fā)展的基礎(chǔ)，職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)既是處理政府與職業(yè)院校關(guān)系的核心議題[4]，又是明確界定政府職業(yè)教育治理權(quán)力邊界的重要維度。職業(yè)教育是同生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)聯(lián)系最緊密的教育類型，《職業(yè)教育法》 規(guī)定，政府要承擔(dān)發(fā)放學(xué)歷證書、制訂生均教育事業(yè)費(fèi)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)教育教材編輯出版發(fā)行等職責(zé)，政府不僅負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌和規(guī)劃，還要負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)與管理教育教學(xué)活動(dòng)，職業(yè)學(xué)校的資源由政府配置，而職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定并未在條文中提及，職業(yè)院校辦學(xué)的自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

二、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》中政府權(quán)力的分析

（一）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》修訂背景

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制逐漸完善，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了重工業(yè)快速發(fā)展的新一輪重工業(yè)化階段[5]。在加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的背景下，我國(guó)職業(yè)教育進(jìn)入改革創(chuàng)新發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要階段。2002年，第四次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議召開，會(huì)后頒布的《國(guó)務(wù)院大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》是對(duì)1996年《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，《決定》指出要“深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，形成政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局”，后續(xù)出臺(tái)的職業(yè)教育政策的內(nèi)容多有涉及鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)主體參與辦學(xué)的內(nèi)容，2005年教育部頒布的《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》提出“依靠行業(yè)和企業(yè)發(fā)展中等職業(yè)教育，鼓勵(lì)支持企業(yè)單獨(dú)舉辦職業(yè)學(xué)?！薄！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確指出，“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”，這一時(shí)期的政策力圖深化職業(yè)教育向市場(chǎng)主體和社會(huì)主體分權(quán)。

2010年以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步從重工業(yè)化階段轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)快速發(fā)展的后工業(yè)化時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從以要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)移到更多依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上來(lái)，“中國(guó)制造2025” 等多項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)我國(guó)職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量提出了新要求。與此同時(shí)，職業(yè)教育改革進(jìn)入深水區(qū)，中國(guó)特色現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展道路基本確立，現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)加快推進(jìn)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確了今后時(shí)期加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，提出“到2020年，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”的總目標(biāo)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，特別是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的促動(dòng)，各行各業(yè)對(duì)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的需求更加迫切。在此過(guò)程中，職業(yè)教育在發(fā)展過(guò)程中累積的一系列發(fā)展問(wèn)題仍未得以徹底解決，在新的環(huán)境里，部分問(wèn)題還有愈演愈烈之勢(shì)，其核心問(wèn)題在于政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)等職業(yè)教育治理主體之間的關(guān)系尚未理順，其根源在于政府、企業(yè)等治理主體在治理過(guò)程中存在的角色混亂、權(quán)力不清問(wèn)題。因此，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)職業(yè)教育治理的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)修訂《職業(yè)教育法》的形式提供系統(tǒng)性解決方案是亟待解決的問(wèn)題。

（二）《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》中政府權(quán)力的劃分

《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》明確了“職業(yè)教育與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位”，從法律層面確立了職業(yè)教育作為類型教育的屬性。作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，職業(yè)教育關(guān)涉公共領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，涉及學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)組織等各主體的利益訴求，因此，職業(yè)教育治理客觀上需要重新調(diào)整各主體的權(quán)力劃分。

1.中央政府與地方政府間的縱向權(quán)力關(guān)系?！缎抻啿莅浮返谑畻l指出“職業(yè)教育實(shí)行分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)參與的管理體制”，從法律層面確定了地方政府在職業(yè)教育治理中的主導(dǎo)地位。《修訂草案》明確了從中央到地方各級(jí)政府的權(quán)力：首先，中央政府建立國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)行職業(yè)教育工作的宏觀統(tǒng)籌和部署職業(yè)教育改革創(chuàng)新重大事項(xiàng)，主要包括：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)職業(yè)教育資源，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外、國(guó)內(nèi)不同地區(qū)、不同行業(yè)的職業(yè)教育資源，建立反映職業(yè)教育特點(diǎn)和功能的統(tǒng)計(jì)和信息管理體系；二是制定職業(yè)教育發(fā)展的制度，如建立健全國(guó)家資歷框架制度、產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)定制度、職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度、學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)和資助制度等，規(guī)范引導(dǎo)職業(yè)教育各方面的工作；三是掌握本科層次職業(yè)教育學(xué)校的審批權(quán)。其次，《修訂草案》強(qiáng)化了省級(jí)政府的權(quán)力：第十條新增第四款“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)”。一是將省級(jí)政府定位為中央政府職業(yè)教育政策的執(zhí)行者，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際情況，細(xì)化并落實(shí)中央政府政策；二是將省級(jí)政府定位為本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育布局調(diào)整的重要決策者，依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校科學(xué)合理設(shè)置、調(diào)整專業(yè)，優(yōu)化職業(yè)學(xué)校區(qū)域布局；三是賦予省級(jí)政府?？茖哟温殬I(yè)學(xué)校的審批權(quán)。再次，《修訂草案》擴(kuò)大并壓實(shí)了縣級(jí)及以上各級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任，縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府還擁有舉辦職業(yè)學(xué)校、審批中等職業(yè)學(xué)校、建立職業(yè)學(xué)校質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的權(quán)力，縣級(jí)政府也是推動(dòng)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的核心主體，擁有設(shè)立中等職業(yè)學(xué)校的權(quán)力，承擔(dān)縣域職業(yè)教育發(fā)展的主要責(zé)任。

2.政府與社會(huì)主體間的橫向權(quán)力關(guān)系。職業(yè)教育的治理不能過(guò)于依賴政府，而是要發(fā)動(dòng)職業(yè)教育利益相關(guān)主體積極參與。《修訂草案》第七條新增“推進(jìn)多元辦學(xué)，發(fā)揮企業(yè)的重要辦學(xué)主體作用，支持社會(huì)力量廣泛、平等參與職業(yè)教育”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的辦學(xué)主體地位，體現(xiàn)各社會(huì)主體地位的平等性，并依據(jù)各自職責(zé)分工參與職業(yè)教育辦學(xué)。辦學(xué)主體的平等性和多元化是政府角色改變的重要標(biāo)志。

首先，建立職業(yè)教育治理體系的關(guān)鍵是參與權(quán)、決策權(quán)的調(diào)整，政府應(yīng)邀約更多社會(huì)主體參與職業(yè)教育治理過(guò)程，使其在更多管理事務(wù)中擁有更高程度的決策權(quán)。“國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”明確了中央政府參與職業(yè)教育辦學(xué)的具體部門，解決了主體不清、權(quán)力不明的問(wèn)題，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力?！敖?guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會(huì)”，由宏觀管理、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、學(xué)術(shù)研究等多個(gè)領(lǐng)域的人士組成，企業(yè)、職業(yè)院校等主體的決策參與權(quán)得到了法律許可和保障，政府作為唯一決策者和決定者的狀況得以改變。隨著多元主體參與到職業(yè)教育決策過(guò)程，政府的決策能力演化為有限的、參與決策權(quán)，多元主體參與決策的機(jī)制有利于提高決策的科學(xué)化水平。

其次，在政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系上，行業(yè)協(xié)會(huì)成為職業(yè)教育治理的重要責(zé)任主體，是職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性與現(xiàn)代化訴求[6]。雖然我國(guó)行業(yè)組織的成熟度有所欠缺，職業(yè)教育的健康發(fā)展仍離不開行業(yè)組織的深度參與?！缎抻啿莅浮访鞔_了行業(yè)組織在職業(yè)教育辦學(xué)中的權(quán)力：一是擁有舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力；二是擁有參與或者根據(jù)授權(quán)制定行業(yè)職業(yè)教育相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、開展人才需求預(yù)測(cè)及職業(yè)生涯發(fā)展研究的權(quán)力；三是接受政府的委托，對(duì)職業(yè)學(xué)校辦學(xué)水平及質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力。從《修訂草案》中我們不難看出，行業(yè)組織承擔(dān)著溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)價(jià)等權(quán)責(zé)，在職業(yè)教育治理的地位更加重要且關(guān)鍵。職業(yè)教育作為類型教育最顯著的特征就是職業(yè)教育比普通教育更加直接地參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更加直接地參與社會(huì)生產(chǎn)[7]。法案同時(shí)賦予了企業(yè)參與辦學(xué)的平等地位：一是新增了利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，《修訂草案》的一大亮點(diǎn)便是為推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作做出了一系列規(guī)定，對(duì)深度參與產(chǎn)教融合、校企合作，且在職業(yè)學(xué)校辦學(xué)和深化改革中發(fā)揮重要主體作用的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)產(chǎn)教融合型企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)而有效激發(fā)企業(yè)參與辦學(xué)的積極性；二是壓實(shí)了企業(yè)辦學(xué)的權(quán)責(zé)，企業(yè)不僅需要承擔(dān)舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等責(zé)任，還要積極參與建設(shè)產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)基地、學(xué)徒培訓(xùn)、學(xué)校管理、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)等事宜，企業(yè)參與職業(yè)教育治理的權(quán)責(zé)范圍顯著擴(kuò)大。

再次，在政府與職業(yè)院校的關(guān)系上，《修訂草案》第三十三、三十四條對(duì)職業(yè)院校自主辦學(xué)的權(quán)限進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：一是規(guī)定職業(yè)院校實(shí)行黨基層組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)；二是在具體學(xué)校事務(wù)上，要真正擴(kuò)大和落實(shí)職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)，就應(yīng)該在職業(yè)院校專業(yè)設(shè)置權(quán)、收費(fèi)定價(jià)權(quán)、招生自主權(quán)和民辦職業(yè)院校的準(zhǔn)入權(quán)方面取得突破[8]。在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)方案制定、教材選用和編寫等方面《修訂草案》賦予了職業(yè)院校依法自主管理的權(quán)力；收費(fèi)定價(jià)權(quán)在此次法案修訂中并未提及，為防止職業(yè)院?！皝y收費(fèi)”現(xiàn)象的發(fā)生，職業(yè)學(xué)校仍需按照國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦法收取費(fèi)用；在招生自主權(quán)上，職業(yè)高等學(xué)?？梢砸浴拔幕刭|(zhì)+職業(yè)技能”成績(jī)?yōu)榛疽罁?jù)，自主確定錄取標(biāo)準(zhǔn)和錄取方式。民辦職業(yè)院校的準(zhǔn)入權(quán)雖然未被放寬，但地方各級(jí)政府應(yīng)采取購(gòu)買服務(wù)等措施對(duì)其辦學(xué)予以扶持。綜上所述，《修訂草案》賦予職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)大幅增加，職業(yè)院?？梢愿鶕?jù)自身實(shí)際來(lái)自主決定并開展教育教學(xué)活動(dòng)。

三、政府權(quán)力的演變歷程、演變邏輯

古人云，“善政必簡(jiǎn)”。推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化就需要從政府劃清權(quán)力邊界，全面落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)開始。目前，職業(yè)教育治理改革最迫切需要解決的問(wèn)題就是為政府減負(fù)，重新劃分調(diào)整政府在職業(yè)教育領(lǐng)域的公共權(quán)力。

（一）政府權(quán)力配置的演變歷程

從《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》到《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》，政府在職業(yè)教育治理的權(quán)力不斷被精簡(jiǎn)，逐漸分權(quán)到各級(jí)地方政府及社會(huì)主體，其演變可歸為縱向與橫向兩種轉(zhuǎn)移關(guān)系。

1.縱向權(quán)力關(guān)系：由中央政府“集中管理”到地方政府“分權(quán)治理”?！胺旨?jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的管理體制賦予各級(jí)政府更多職業(yè)教育治理的權(quán)力，一是統(tǒng)籌權(quán)和決策權(quán)的下放，各級(jí)政府尤其是省級(jí)政府的統(tǒng)籌權(quán)與決策權(quán)增強(qiáng)，權(quán)力角色多元化。省級(jí)政府不僅是中央政府職業(yè)教育政策的貫徹者，還是省域職業(yè)教育制度的制定者、下級(jí)政府職業(yè)教育的引導(dǎo)者與監(jiān)督者。雖然主要決策權(quán)力依然被留在中央，地方政府主要是依托上級(jí)政府授權(quán)執(zhí)行，但省級(jí)政府的權(quán)力變大，掌握著區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的統(tǒng)籌權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)；二是審批權(quán)的下放，除本科層次的職業(yè)學(xué)校須由中央政府審批外，其他各類職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)審批下放到各級(jí)政府，不同層級(jí)的政府部門負(fù)責(zé)不同級(jí)別的審批工作。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府擁有了更多發(fā)展職業(yè)教育的自主權(quán)，能夠充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府開展職業(yè)教育工作的積極性，并促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展能夠因地制宜，因域施策，有助于實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)技術(shù)技能人才的目標(biāo)。

2.橫向權(quán)力關(guān)系：由政府“全面管理”到社會(huì)主體“多元共治”。職業(yè)教育的特點(diǎn)決定了其分權(quán)的主體不僅包括地方政府，還涉及職業(yè)學(xué)校和企業(yè)、行業(yè)組織等市場(chǎng)主體。《修訂草案》尤其重視政府權(quán)力向社會(huì)主體的分散轉(zhuǎn)移，將原先由政府“一把抓”式的管理模式逐漸變?yōu)檎W(xué)校、市場(chǎng)等共同參與的多元共治的模式。政府以服務(wù)和保障作為工作重心，從作為辦學(xué)資源的壟斷性提供者及事無(wú)巨細(xì)的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校自主辦學(xué)的保障者[9]；企業(yè)、行業(yè)組織確立了民主、平等參與職業(yè)教育治理的地位，參與職業(yè)教育治理的權(quán)利和職責(zé)更加清晰；職業(yè)院校掌握了部分辦學(xué)自主權(quán)，能夠貼近社會(huì)需求，根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整教育教學(xué)策略，職業(yè)教育的適應(yīng)性得以增強(qiáng)。政府治理職業(yè)教育的方式由“全面管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂暧^協(xié)調(diào)”和“支持引導(dǎo)”，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、政策制度、財(cái)政撥款等工具，通過(guò)間接調(diào)控的方式引導(dǎo)和支持職業(yè)教育的改革與發(fā)展。

（二）政府權(quán)力演變的邏輯

1.權(quán)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)容：以決策權(quán)、辦學(xué)權(quán)與管理權(quán)為主。無(wú)論是政府內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移，還是政府外部的權(quán)力分散，決策權(quán)、辦學(xué)權(quán)與管理權(quán)均是政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)容。在決策權(quán)的演變中，地方政府掌握了區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育事務(wù)決策的權(quán)力；職業(yè)院校、企業(yè)等主體代表能夠通過(guò)國(guó)家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會(huì)，行使參與決策的權(quán)力。在辦學(xué)權(quán)的演變中，省級(jí)政府能夠根據(jù)區(qū)域內(nèi)布局指導(dǎo)職業(yè)院校辦學(xué)，縣級(jí)以上各級(jí)政府由原來(lái)的“應(yīng)當(dāng)舉辦職業(yè)學(xué)校”變?yōu)椤皡⑴c舉辦”；并賦予企業(yè)辦學(xué)的權(quán)利，企業(yè)獲得了“參與辦學(xué)能夠抵免附加的獎(jiǎng)勵(lì)”；在管理權(quán)的演變中，省級(jí)政府的權(quán)力涵蓋了職業(yè)學(xué)校整體布局的宏觀指導(dǎo)與管理；職業(yè)學(xué)校則從微觀層面出發(fā)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求，在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)方案制訂、教材選擇、修業(yè)年限調(diào)整等方面自主管理。

2.權(quán)力轉(zhuǎn)移的方式：來(lái)自法律的授權(quán)。隨著我國(guó)職業(yè)教育的不斷發(fā)展，《職業(yè)教育法》的部分規(guī)定難以適應(yīng)職業(yè)教育工作的規(guī)范和指導(dǎo)。教育部分別于2011年、2016年提出修訂征求意見稿，但因部門間未達(dá)成一致意見使得法律修訂的工作而難以為繼，職業(yè)教育法修訂草案的起草工作于2016年正式完成。在此期間，中央政府制定出臺(tái)了多部職業(yè)教育重磅文件，由于缺乏法律的剛性與強(qiáng)制性，實(shí)施的效果難言理想。法律是國(guó)家意志和公共意志的體現(xiàn)，《修訂草案》集中了我國(guó)職業(yè)教育政策文件最先進(jìn)的內(nèi)容，并首次以法律形式正式承認(rèn)了中央政府、地方政府、職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織等主體的地位與權(quán)力劃分，通過(guò)法律手段保障職業(yè)教育治理過(guò)程中權(quán)力配置的規(guī)范化與科學(xué)化，確保了權(quán)力轉(zhuǎn)移的效力。

3.權(quán)力轉(zhuǎn)移的路徑：縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移的結(jié)合。“推進(jìn)多元辦學(xué)，支持社會(huì)各種主體廣泛參與職業(yè)教育” 是此次職業(yè)教育法進(jìn)行修訂的核心要旨。政府在統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，這并不意味著所有事務(wù)完全由政府親力親為，跨界特征決定了職業(yè)教育從“單中心”治理到“多中心”治理[10]的必然性。治理現(xiàn)代化致力于建立多元主體協(xié)商、政策規(guī)制保障的現(xiàn)代職業(yè)教育治理網(wǎng)格[11]。各參與主體的恰當(dāng)分權(quán)是治理網(wǎng)格建立的重要前提，而權(quán)力轉(zhuǎn)移路徑的選擇是實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效轉(zhuǎn)移的重要前提。我國(guó)政府職業(yè)教育治理權(quán)力的轉(zhuǎn)移是按照縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的路徑實(shí)現(xiàn)。

政府間的權(quán)力轉(zhuǎn)移主要通過(guò)縱向路徑實(shí)現(xiàn)?！缎抻啿莅浮穼?duì)職業(yè)教育治理權(quán)力進(jìn)行了劃分，中央政府保留了宏觀統(tǒng)籌的權(quán)力，省級(jí)政府強(qiáng)化了區(qū)域職業(yè)教育的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌權(quán)力，縣級(jí)以上人民政府的辦學(xué)審批權(quán)、制度建設(shè)、質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面的權(quán)力得以增強(qiáng)。政府職業(yè)教育治理權(quán)力的劃分體現(xiàn)了縱向梯度與層級(jí)，能夠結(jié)合各級(jí)政府的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了不同級(jí)別政府間權(quán)力的接力式轉(zhuǎn)移，有助于政府間協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。

政府向社會(huì)主體的權(quán)力轉(zhuǎn)移依靠橫向路徑實(shí)現(xiàn)。行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校等社會(huì)力量是職業(yè)教育發(fā)展的重要依托力量，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開政府賦予社會(huì)主體相應(yīng)的權(quán)力，依據(jù)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的需要賦予不同主體相應(yīng)的權(quán)力，《修訂草案》從法律層面把企業(yè)、行業(yè)從治理結(jié)構(gòu)中的邊緣位置拉向中心，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)減少對(duì)職業(yè)教育的直接干預(yù)，例如，明確企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權(quán)力、擴(kuò)大職業(yè)院校辦學(xué)的自主權(quán)，使各主體能夠按照職業(yè)教育治理的訴求進(jìn)行賦權(quán)，使各主體的權(quán)力能得盡得，為各盡其責(zé)奠定基礎(chǔ)。

四、政府職業(yè)教育治理權(quán)力演變的價(jià)值

（一）夯實(shí)職業(yè)教育類型特色形成的根基

職業(yè)教育作為一種教育類型，是不同于普通教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有整合性、跨界性與重構(gòu)性的特征[12]，其辦學(xué)模式及治理方式都要體現(xiàn)出職業(yè)教育的類型特色?！缎抻啿莅浮丰尫诺男盘?hào)是，政府從頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)發(fā)力，在多個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)職業(yè)教育的類型教育轉(zhuǎn)變的框架體系的架構(gòu)，主要表現(xiàn)在：

其一，基于職業(yè)教育的整合性特征，職業(yè)教育整合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與個(gè)性發(fā)展需求，關(guān)注社會(huì)各類人群接受職業(yè)教育以及就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需求[12]。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)重點(diǎn)支持建設(shè)高水平職業(yè)高等學(xué)校、設(shè)立實(shí)施本科層次職業(yè)教育的學(xué)校、加強(qiáng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家學(xué)分銀行等，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)和學(xué)校人才培養(yǎng)的公益性目標(biāo)的契合。其二，遵循職業(yè)教育跨界性的要求，政府放權(quán)給企業(yè)等市場(chǎng)主體，明確政府和市場(chǎng)在職業(yè)教育治理中的權(quán)力邊界和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，構(gòu)建在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方為主、政府統(tǒng)籌、行業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)參與的多元治理結(jié)構(gòu)。其三，鑒于職業(yè)教育重構(gòu)性的特征，根據(jù)時(shí)代的要求對(duì)原有制度進(jìn)行重構(gòu)，如政府建立國(guó)家資歷框架制度、“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的職教高考制度、企業(yè)和學(xué)校工作人員相互聘用、職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)和督導(dǎo)評(píng)估制度、國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等，從招生制度、教師聘用、辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)等維度進(jìn)行制度重構(gòu)，夯實(shí)職業(yè)教育類型教育的基礎(chǔ)。

上述維度的統(tǒng)合為職業(yè)教育向類型教育轉(zhuǎn)變做了制度建設(shè)的前期準(zhǔn)備，為策動(dòng)職業(yè)教育向類型教育轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）提升職業(yè)教育治理的成效

職業(yè)教育治理謀求的是政府、職業(yè)院校、企業(yè)等多方主體利益訴求的滿足，以達(dá)到共治的目的。通過(guò)將政府職業(yè)教育權(quán)力向不同的組織機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)移，使其獲得參與職業(yè)教育治理的權(quán)力，從而調(diào)動(dòng)多元主體參與的積極性。在職業(yè)教育治理過(guò)程中，多元主體的參與能有效提升職業(yè)教育決策的科學(xué)化水平，不同主體的利益訴求能夠得到充分表達(dá)和平衡；多元主體共同辦學(xué)，賦予企業(yè)、行業(yè)組織等市場(chǎng)主體平等的辦學(xué)地位，增強(qiáng)企業(yè)等主體的角色意識(shí)，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行激勵(lì)，能夠充分激發(fā)市場(chǎng)活力，促使各主體將擁有的優(yōu)質(zhì)資源投入職業(yè)教育，進(jìn)而使各主體根據(jù)實(shí)際情況更加靈活地調(diào)控職業(yè)教育的發(fā)展，以治理效率的提高來(lái)推動(dòng)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

五、政府職業(yè)教育治理權(quán)力演變價(jià)值實(shí)現(xiàn)的邏輯前提

政府職業(yè)教育治理權(quán)力演變的價(jià)值集中地體現(xiàn)在職業(yè)教育類型特征的確立以及治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！缎抻啿莅浮窂姆蓪用鎸?duì)政府的權(quán)力作了原則性規(guī)定，并對(duì)實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的總體框架設(shè)計(jì)提供了法律依據(jù)，然而，政府職業(yè)教育治理權(quán)力轉(zhuǎn)變價(jià)值的實(shí)現(xiàn)還需要具備一些其他方面的條件。

（一）建立權(quán)力與責(zé)任清單制度，規(guī)范各級(jí)政府權(quán)力的有效運(yùn)行

現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系中多元治理主體之間不可避免地存在利益沖突，要處理好政府與學(xué)校、政府與市場(chǎng)以及各級(jí)政府之間的關(guān)系，政府就要堅(jiān)決把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)全部管好。雖然我國(guó)的職業(yè)教育法及各項(xiàng)政策對(duì)政府及市場(chǎng)主體具備的權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，但當(dāng)措施落實(shí)不力且難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)時(shí)，政府部門容易越權(quán)管理，造成權(quán)力的重新集中，前期分權(quán)成效便化為烏有。因此，建立健全政府權(quán)力清單和責(zé)任清單是明確各級(jí)各類政府的權(quán)力，防止權(quán)力缺位和濫用的重要舉措。以職業(yè)教育法相關(guān)規(guī)定為宏觀指導(dǎo)，明確政府在職業(yè)教育治理過(guò)程中擁有的行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督等權(quán)限，在責(zé)任清單中明確與每項(xiàng)行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)及其所依據(jù)的法律或規(guī)章的具體內(nèi)容，確保政府按照權(quán)力清單的邊界行使權(quán)力，切實(shí)履行好為職業(yè)教育服務(wù)的責(zé)任。

（二）保障企業(yè)權(quán)利實(shí)施，確立企業(yè)舉辦職業(yè)教育的主體地位

《修訂草案》中特別指出要“發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用”，在法律層面確立了企業(yè)的主體地位；保障企業(yè)的權(quán)力的實(shí)施就需要進(jìn)一步維護(hù)企業(yè)的主體地位。深化校企合作是推進(jìn)我國(guó)職業(yè)教育長(zhǎng)久發(fā)展的動(dòng)力源泉[13]，夯實(shí)企業(yè)在職業(yè)教育中的主體地位，就要關(guān)注企業(yè)利益訴求的表達(dá)，并強(qiáng)化企業(yè)在職業(yè)教育治理中的話語(yǔ)權(quán)。首先，需要通過(guò)建立企業(yè)權(quán)力清單，在法律的指導(dǎo)和規(guī)范下，細(xì)化企業(yè)參與職業(yè)教育治理的范圍與方式，監(jiān)督其權(quán)責(zé)的落實(shí)情況；其次，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際情況，落實(shí)職業(yè)教育法的配套政策，建立并落實(shí)相應(yīng)的激勵(lì)制度，以切實(shí)有效的激勵(lì)機(jī)制提高企業(yè)參與的積極性。

（三）完善學(xué)校內(nèi)部管理制度，推動(dòng)職業(yè)院校高質(zhì)量發(fā)展

職業(yè)院校是職業(yè)教育治理實(shí)施最重要的載體之一，要實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)職業(yè)學(xué)校內(nèi)部治理的現(xiàn)代化。當(dāng)前，職業(yè)院校辦學(xué)自主權(quán)利不足與權(quán)力使用不充分的問(wèn)題并存?！缎抻啿莅浮?規(guī)定了職業(yè)學(xué)校依法自主管理的范圍，但職業(yè)學(xué)校的內(nèi)部管理的現(xiàn)狀與職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的要求差距甚大。建立并完善職業(yè)院校的內(nèi)部管理制度是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的重要前提：一方面要在學(xué)校內(nèi)部建立健全微觀的校內(nèi)規(guī)章制度，首先，結(jié)合職業(yè)院校自身實(shí)際，制定個(gè)性化章程，以章程為遵循，充分落實(shí)和有效運(yùn)用法律賦予職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)；其次，健全學(xué)校教職工代表大會(huì)制度，教職工行使民主權(quán)利、參與學(xué)校民主管理，充分吸取基層教職工人員對(duì)學(xué)校發(fā)展的意見和建議。另一方面要建立完善理事會(huì)制度，積極引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)的代表參與學(xué)校管理和監(jiān)督，實(shí)施校務(wù)公開和民主監(jiān)督。職業(yè)院校要主動(dòng)積極推進(jìn)內(nèi)部管理制度改革，使其提供的人才規(guī)格更好地適配市場(chǎng)需求，通過(guò)抓辦學(xué)質(zhì)量來(lái)提高職業(yè)教育的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

《修訂草案》對(duì)政府在職業(yè)教育治理過(guò)程中權(quán)力進(jìn)行了重新劃分，重新定位了政府和市場(chǎng)各主體的角色，構(gòu)劃出一幅平等、有序、和諧的多主體共治的圖景。唯有政府和市場(chǎng)按照法律規(guī)定，在市場(chǎng)規(guī)律下各司其職，才能保證政府到位而不缺位越位，構(gòu)建一種合理有序的多主體協(xié)同治理關(guān)系，為職業(yè)教育發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供保障。