土地流轉的現(xiàn)狀、問題及對策研究

郭潔萍，王慧青

（中南林業(yè)科技大學，湖南 長沙 410004）

中國作為一個農業(yè)大國，土地問題與人民的衣食住行息息相關，一直是人們關注的重點。20世紀初，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，允許農村土地依法進行使用權轉讓，從此打開土地流轉的大門，土地流轉有利于增長農民收入、完善城鎮(zhèn)化的進程、優(yōu)化農業(yè)發(fā)展結構。土地流轉即是土地承包經營權擁有者保留土地承包權，依法將土地經營權流轉給他人的行為。傳統(tǒng)的土地流轉的方式包括出租、轉包、互換、轉讓、股份合作等。根據(jù)土地利用類型不同，分為耕地、林地、草地、建設用地，本文研究的土地主要指農村耕地。

1 土地流轉的現(xiàn)狀

1.1 土地流轉面積不斷增加

從2016年起，雖然農村土地流轉增速較之前有所放緩，但每年流轉比例仍以2%的增幅增長，每年的基本能增加0.2億畝左右，2018年末，全國土地流轉面積總和為5.39億畝，占總土地面積約25%。2020年10月30日，農業(yè)農村部發(fā)展規(guī)劃司針對十三屆全國人大三次會議第4520號建議回復中表明，目前全國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝，農村土地經營權流轉服務中心已有1200余個縣（市、區(qū)）、近2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被建立。在土地流轉的過程中，存在不少沒有簽署正式合同，私下轉讓的情況。另外大部分土地流轉后用于農業(yè)，也有小部分是用于建設工廠。

1.2 流轉模式多樣化

隨著社會注意經濟的發(fā)展，全國各地開始出現(xiàn)一些新的流轉模式。天津推行“宅基地換房”政策：鼓勵村民搬至附近的城鎮(zhèn)，以農村用地換置擁有產權的樓房；湖南益陽推出土地信托流轉：由政府出資設立土地信托流轉機構，農民直接與信托機構簽訂合同，將土地流轉交易托付給信托機構辦理，想獲取土地經營權的企業(yè)直接與信托機構進行對接，即可租賃土地進行經營。浙江嘉興推出“兩分兩換”模式，分即是將宅基地與承包地分開，將搬遷與土地流轉分開。換即是用宅基地換城鎮(zhèn)房產，用土地承包經營權換社會保障。

2 農村土地流轉存在的問題

2.1 農民土地流轉意識不夠強烈

土地作為重要的生產要素，農民的生活來源基本來自土地，同時世世代代傳承下來的小農思想早已在一部分農民的腦海中深深根植，導致農民對土地的依賴程度很高。政府相關部門沒有完全深入到村民中去解讀宣傳土地流轉相關政策，因此農民對土地流轉的認識和了解不夠全面。對于土地流轉“兩分兩換”模式，不少農民持猶豫態(tài)度。相比搬入城市樓房居住以及去到企業(yè)工廠上班獲得收入的生活，他們認為農耕生活更能給他們帶來踏實感。

2.2 土地流轉過程缺乏有效的監(jiān)督

不少農戶因為缺乏法律意識或者出于對受讓方的信任，土地流轉的協(xié)議方式多以口頭協(xié)定為主，沒有正式的書面協(xié)議。還有一部分農戶則選擇通過土地信托機構進行土地流轉，而一些無良土地信托機構只為牟利，雖然簽署了書面合同，但合同條款不平等，細則不明晰的情況屢屢出現(xiàn)。關于信托和土地流轉的法律，我國在2001年出臺了《中華人民共和國信托法》，2005年出臺了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，但單針對土地信托的法律國家尚未制定。土地信托機構行為沒有明確的法律進行規(guī)范和約束，農戶通過土地信托進行土地流轉卻沒有獲得應有的收益時，也難以通過法律手段來維護自己的正當權益。還有一些基層機關部門為了完成工作業(yè)績，強制農民進行土地流轉，這一行為嚴重違反了《農村土地承包法》中規(guī)定的自愿原則。同時監(jiān)管機構存在工作疏忽，沒有制定完善的監(jiān)督流程，導致農戶無法通過有效的維權途徑來維護自己的權益，這對農戶的利益造成了較大的損失，使得農戶進行土地流轉的積極性有所降低。

2.3 缺乏可靠的農業(yè)和社會保障機制

農業(yè)受自然環(huán)境，氣候資源影響較大。如果遇到自然災害，農作物的產量會受到極大的影響。通過土地流轉獲得大片土地經營權的種植大戶可能會面臨顆粒無收的慘淡情況，因為沒有切實可行的農耕保障制度，造成的損失極大可能需要自己承擔。另外，農作物的價格也會隨著市場需求變化而變化，市場需求量降低，農作物價格下跌，種植戶可能會面臨難以保本的慘淡局面。雖然國家有相關的救濟補貼，但補貼對于損失來說作用微弱。因此，土地經營權流轉的轉入方會更為慎重地考慮，土地流轉難以打開廣闊的市場。2009年推出新型農村社會養(yǎng)老保險，農村居民的社會養(yǎng)老問題有所改善，但農村養(yǎng)老體系仍然存在不健全的地方。對于持續(xù)上漲的物價水平來說，社會養(yǎng)老保險還是難以保障基本生活的需求。并且有些偏遠地區(qū)還存在沒有普及農村養(yǎng)老保險的情況，沒有穩(wěn)定的生活保障，讓農民對于土地流轉抱有顧慮，他們擔心等自己選擇返鄉(xiāng)重新以農耕為生的時候，轉手給他人的土地經營權沒有辦法及時轉回到自己手中。

2.4 土地“非糧化”現(xiàn)象普遍

通過土地信托進行土地流轉，進入農村承包大面積土地的種植大戶越來越多，隨著土地流轉規(guī)模不斷擴大，土地租金、人工費用日益上漲，單純靠種植糧食作物獲得的收益并不理想。相同面積的土地，種植非糧食作物的收益比種植糧食作物的收益要更高，種植大戶選擇轉變目標，種植蔬菜、水果、藥材等經濟作物，開辦休閑農莊，發(fā)展旅游業(yè)等。更有嚴重者，以套取農業(yè)補貼為目的，占用土地長期不使用，或者將土地用于建廠。隨意改變土地用途，導致糧食種植的面積不斷減少，而我國人口眾多，糧食需求量大，這對糧食安全在一定程度上會造成威脅。

2.5 農民就業(yè)轉型情況不容樂觀

通過宅基地換房，農戶住上了樓房，成為了城市居民，就業(yè)問題逐漸暴露出來。因為農村居民普遍接受教育的程度不高，就業(yè)選擇范圍窄，大多只能從事收入較低的工作。還有一些人群因為年齡性別的原因無法找到工作，導致農村居民失業(yè)率上升。另外城市生活的成本比農村要高出很多，這對于新進入城市的農民來說生活壓力增大了。

3 土地流轉的完善對策

3.1 提高農民參與土地流轉的意識

農民作為土地流轉的主體，其地位在土地流轉中是十分重要的。農民對土地流轉的認識對土地流轉工作的進展有所影響。鑒于農民受教育程度普遍不高，學習了解國家農業(yè)政策的途徑比較單一，相關政府機構應該有組織、有計劃地下鄉(xiāng)深入到農民群眾中去，積極地向農民群眾宣傳和講解土地流轉的政策，及時解決農民群眾對政策的疑惑。讓農民放心、主動、自愿地參與到土地流轉工作中去。

3.2 加強對土地流轉流程的規(guī)范和監(jiān)督

“無規(guī)矩不成方圓?！敝挥邪凑蘸戏ê弦?guī)的土地流轉流程開展土地流轉工作，土地流轉工作的路才會越走越順利。規(guī)范土地流程應從以下幾個方面進行：一、嚴格規(guī)范開展農村土地承包經營權確權頒證手續(xù)。做到地塊、面積、合同、證書具體到戶，面積、合同、登記簿、證書全部一致。這樣有利于保障農民的權益、便于土地管理、還為土地流轉的后續(xù)工作奠定了良好的基礎。二、相關監(jiān)管部門在進行土地流轉中應當引導農民簽署正式規(guī)范的合同、協(xié)議。確保土地流轉的雙方權責明晰，流轉價格明確，如若事后出現(xiàn)分歧的時候，能做到有據(jù)可依。三、盡快出臺有關土地信托流轉的相關法律，規(guī)范土地信托機構運營。土地信托機構是獨立于政府和村委會的機構，主要的職責是提供土地流轉信息、負責監(jiān)督或者經營土地流轉等。只有合法合規(guī)的土地信托機構才能更高效地給流轉雙方提供有效的市場信息，更專業(yè)地引導土地流轉交易進行，保障農戶通過土地流轉能獲得實實在在的收益。四、基層政府應該秉承土地流轉原則開展土地流轉工作。《農村土地承包法》第三十二條規(guī)定：土地流轉應該堅持平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。對于被迫進行土地流轉的農戶應當利用法律手段維護自己的正當權益。五、加強土地流轉監(jiān)管部門人員素質的提升。監(jiān)管部門人員作為土地流轉工作的保衛(wèi)者，應該制定完善的監(jiān)督制度。讓參與土地流轉農戶的利益真真正正得到保障。

3.3 健全農業(yè)和社會保障機制

農業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展需要健全的農業(yè)和社會保障機制來保障。健全保障機制主要從以下幾個方面著手：一、建立土地流轉風險保證金制度，土地流轉轉入方在租賃土地的初期需繳納相應比例的保證金。如果因為經營不善或自然災害，導致無法履行合同規(guī)定的義務，按時支付租金，可以先使用保證金支付租金，這樣能保障農民按時獲取土地流轉帶來的收益。二、完善農村社會養(yǎng)老保險制度，切實做到農村社保全面覆蓋。農村社會養(yǎng)老保險作為農民養(yǎng)老生活的基本保障，有了完善的農村社保體系，農民才更有底氣將自己的土地流轉出去。農村社會養(yǎng)老基金包括個人繳費部分、集體補助部分，政府補貼部分。國家可以適當調低個人繳費比例，提高集體補助和政府補貼比例，減輕農民養(yǎng)老負擔。

3.4 遏制農業(yè)非糧化現(xiàn)象

農業(yè)非糧化問題對國民糧食安全會造成嚴重的威脅，因此對于非糧化現(xiàn)象一定要嚴查嚴打。一，政府應當制定出臺相應的政策。2020年11月17日，國務院辦公廳發(fā)布《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》，就解決“非糧化”問題提出有效的解決措施，為解決“非糧化”問題指明了方向。二，加強對土地種植情況的監(jiān)管?？梢岳孟冗M的科學技術對各區(qū)域的土地種植情況進行監(jiān)測，做到及時發(fā)現(xiàn)異常情況，及時處理違規(guī)行為。對于未能按合同履行使用流轉土地的行為應及時制止，對于情況嚴重者應予以懲罰。三，提高糧食種植補貼，切實將補貼交到種植戶手中。出現(xiàn)非糧化的根本原因是種植糧食作物獲得的收益比較低。提高糧食種植補貼能讓種植戶有底氣地選擇種植糧食作物，種植糧食作物有了資金保障，改變土地用途的情況能得以緩解。國家給予種植戶的種植補貼應該由資金撥款機構直接將資金發(fā)放到種植戶的銀行賬戶上，防止種植補貼在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)被扣壓的情況，做到切實保障種植戶的權益。

3.5 政府要積極引導農民就業(yè)轉型

為了解決搬遷到城市居住的農民的就業(yè)問題，保障生活基本水平。政府應該積極組織相關的職業(yè)技能培訓，提升農民職業(yè)素質，讓農民獲取更多的就業(yè)機會。還可以定期組織對口人才招聘會，讓農民有更多機會獲取就業(yè)信息。對于有自主創(chuàng)業(yè)想法但缺乏資金支持的農民，政府可以通過政策扶持引導農戶進行自主創(chuàng)業(yè)，通過財政資金補助緩解自主創(chuàng)業(yè)的資金壓力，讓農民能獲得更高的收入，能夠沒有后顧之憂地參與到土地流轉中去。

4 結語

在政府的正確引導和群眾的不懈努力下，土地流轉在中國已經走過了近二十年的發(fā)展道路。雖然已經取得了一定程度上的成功，但還是有需要改進的地方。只有解決現(xiàn)存問題，才能更好地推動農業(yè)發(fā)展、提高農民生活水平、穩(wěn)定社會經濟發(fā)展。