農(nóng)村宅基地改革中正式制度與非正式制度的沖突與調(diào)適

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430070）

自2015年原國土資源部在33個(gè)地區(qū)開展宅基地試點(diǎn)改革以來，經(jīng)過幾年的初步探索，這些試點(diǎn)地區(qū)在宅基地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、退出等方面取得了有益經(jīng)驗(yàn)。鑒于此，中共中央加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍以及延長試點(diǎn)改革時(shí)間。2020年4月和7月分別通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》和《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，意味著將在全國更大范圍進(jìn)行宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。一系列政策方案體現(xiàn)出國家對農(nóng)村宅基地制度改革的重視以及宅基地制度改革的復(fù)雜性。

諸多學(xué)者對宅基地制度改革進(jìn)行了研究，一些學(xué)者對宅基地制度本身存在的問題進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)的改革并沒有有效地與農(nóng)戶需求相對接，造成制度空轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重[1]。張夢琳通過對農(nóng)村宅基地不同流轉(zhuǎn)模式的比較，發(fā)現(xiàn)市場主導(dǎo)更加滿足農(nóng)民需求[2]。而李文杰認(rèn)為政府是推行宅基地制度改革的主體，同時(shí)能夠統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)村土地征收等制度[3]。在對宅基地改革的研究中，往往側(cè)重于自上而下的正式制度的作用，而忽略了鄉(xiāng)村場域中的人情邏輯、村規(guī)民約等非正式制度的作用以及兩者如何有效銜接。因而越來越多的學(xué)者開始重視鄉(xiāng)村非正式制度的作用。萬晶晶在農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)包的研究中發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村熟人社會中人情、倫理道德能夠通過增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易中的信任機(jī)制和聲譽(yù)約束村民行為[4]。然而非正式制度由于其口頭交易、缺乏規(guī)范等特點(diǎn)在農(nóng)村治理中亦會造成對正式制度的侵害。

綜上所述，在宅基地的相關(guān)研究中，大都探討了宅基地正式制度存在的問題以及改革遇到的難點(diǎn)，而這些問題僅僅依靠宅基地正式制度難以真正解決；在農(nóng)村非正式制度的研究中鮮有人涉及宅基地制度改革。宅基地正式制度與非正式制度之間能夠共同作用于宅基地制度改革。但每種制度因其產(chǎn)生環(huán)境、目標(biāo)不同，在政策實(shí)施的過程中難免存在相互脫節(jié)、無法有效銜接，甚至相互沖突的現(xiàn)象，本文旨在通過探討宅基地正式制度與非正式制度如何調(diào)節(jié)沖突，如何實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接，來減少宅基地改革中遇到的阻力，以及使改革更加符合農(nóng)民需求。

1 相關(guān)概念

1.1 正式制度

正式制度是具有公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)有計(jì)劃、有意識進(jìn)行的制度安排，以法律法規(guī)、政策的形式實(shí)施推行，既不僅有權(quán)威機(jī)構(gòu)保障實(shí)施，還伴有相應(yīng)的強(qiáng)制手段約束成員的行為，使之符合政策目標(biāo)[5]。其包括以下幾種形式，在宅基地改革中，正式制度表現(xiàn)為由國家層面頒布的法律法規(guī)，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的行政法規(guī)、國務(wù)院的相關(guān)政策、憲法法律等，如《土地管理法》規(guī)定一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，不得超面積建設(shè)，并對宅基地的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、退出以及資格進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》中完善了農(nóng)民閑置了宅基地的政策。同時(shí)也包括地方層面的法規(guī)、宅基地相關(guān)政策。此外也包括利用村莊自治制度，由村兩委制定的制度規(guī)范、規(guī)程等。

1.2 非正式制度

非正式制度是由生活在一定區(qū)域內(nèi)的人們經(jīng)過長期的生活積累所形成的非正式行為準(zhǔn)則，它并不依靠權(quán)力機(jī)構(gòu)而是依靠人們的互動(dòng)所形成的共識，對人們的行為產(chǎn)生約束力[6]。在農(nóng)村宅基地改革中，非正式制度主要包括熟人社會、人情邏輯、平均主義、村規(guī)民約等。我國農(nóng)村社會植根于鄉(xiāng)村文明，并且以血緣為紐帶建立起社會結(jié)構(gòu)，因此人情邏輯在我國鄉(xiāng)村社會十分盛行，在人際互動(dòng)中講究人情、面子、關(guān)系，這也是中國鄉(xiāng)村社會的獨(dú)特之處。各個(gè)村莊依據(jù)自身的傳統(tǒng)文化、民間習(xí)俗、實(shí)際情況形成村規(guī)民約，全體村民都要遵守，是鄉(xiāng)村內(nèi)生的非正式制度；并且平均思想歷史久遠(yuǎn)，是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期影響下的產(chǎn)物，重要觀點(diǎn)在于調(diào)整有限的資源，實(shí)施平均分配原則，這種價(jià)值共識的形成指導(dǎo)著人們的行為，并且會影響正式制度的內(nèi)容。

2 宅基地改革中正式制度與非正式制度的相互作用

2.1 宅基地正式制度與非正式制度的劣勢

根據(jù)對湖北省宜城宅改的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有宅基地改革中存在以下問題：

2.1.1 正式制度的劣勢

一是宅基地正式制度具有模糊性。首先表現(xiàn)在農(nóng)村土地制度的模糊性，因各地區(qū)實(shí)際情況，為保障自上而下的政策能夠得以順利實(shí)施，中央則會留出一定的制度運(yùn)行空間，使得各地能夠因地制宜。如在《土地管理法》中，對土地所有權(quán)的主體、轉(zhuǎn)讓權(quán)界定模糊，使得農(nóng)民不能有效區(qū)分自身與集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其次，表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地制度的模糊性。湖北省宜城出臺的各項(xiàng)宅基地法律、政策、規(guī)范之中，存在大量的原則性要求，如堅(jiān)持土地公有制、三條底線等，對宅基地的收費(fèi)、流轉(zhuǎn)范圍等都未做出明確規(guī)定。

二是正式制度彈性不足，與非正式制度沖突導(dǎo)致正式制度失靈。國家出臺的各項(xiàng)政策難以全面考慮各項(xiàng)因素，難以完全適應(yīng)各地實(shí)際情況，會與當(dāng)?shù)氐姆钦街贫劝l(fā)生沖突。一方面兩者的沖突導(dǎo)致正式制度形式化，即正式制度的不適宜性使得非正式制度在農(nóng)村宅基地改革中發(fā)揮主要作用，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情況。另一方面會導(dǎo)致正式制度與非正式制度相互妥協(xié)，即在正式制度收到非正式制度的阻礙時(shí)，可以將非正式制度的合理要求進(jìn)行吸納融合，在非正式制度不符合正式制度的要求時(shí)，被迫做出妥協(xié)與讓步。

三是村民自治制度不完善。村民委員會作為村民自治組織是宅基地制度改革的實(shí)施主體，利用與農(nóng)民的密切聯(lián)系來傳達(dá)貫徹宅基地的各項(xiàng)政策。以湖北宜城為例，由于村干部素質(zhì)及知識文化水平較低、村民自治制度建設(shè)不到位、現(xiàn)有的村規(guī)民約與法律法規(guī)的銜接不流暢等問題，造成宅基地很難通過民主管理來實(shí)施。當(dāng)前宅基地面臨的各種問題也是村集體土地管理能力低下的表現(xiàn)。

2.1.2 非正式制度的劣勢

一是農(nóng)民傳統(tǒng)認(rèn)知影響執(zhí)行成本。一方面，宅基地多是由農(nóng)戶繼承而來，具有很深的情感意義，也體現(xiàn)了其具有集體成員的資格；另一方面，進(jìn)城務(wù)工人員也存在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，而宅基地則成了他們的保障，因而即使在有償退出宅基地的政策下，多數(shù)農(nóng)民的退出意愿也較低。在對農(nóng)民對宅基地認(rèn)知的調(diào)查中了解到，在對480戶農(nóng)民的調(diào)查中，認(rèn)為宅基地僅用來居住的農(nóng)戶約占73%，認(rèn)為宅基地是用來繼承的農(nóng)戶約占20%，而愿意宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或抵押的僅有7%，說明農(nóng)民還局限于傳統(tǒng)觀念，未認(rèn)識到宅基地的多重價(jià)值。二是農(nóng)戶受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，違法現(xiàn)象頻發(fā)。由于宅基地長期無償占有的歷史慣性，使得農(nóng)戶持有“多占多得”的不良觀念，造成了新的集體成員申請宅基地時(shí)無地分配的情況。

二是人情邏輯制約政策執(zhí)行效率。村干部具有自利性特點(diǎn)、素質(zhì)低。在實(shí)際工作中，村干部本身就是“一戶多宅、違法建設(shè)”的代表者，出于其自利性，村干部并未做出有效整改，因而也就很難監(jiān)督其他村民的違法行為。此外，在鄉(xiāng)村文明基礎(chǔ)上所形成的人情邏輯則更加講究人情、面子，通過信任和聲譽(yù)約束成員的思想和行為，在“一戶多宅”的情況下，農(nóng)戶可通過賄賂、作假的方式來應(yīng)對檢查，因而對宅基地政策執(zhí)行起到阻礙作用。

2.2 宅基地正式制度與非正式制度的協(xié)同之處

2.2.1 正式制度對非正式制度的作用

一是正式制度合理嵌入非正式制度。宅基地制度改革是建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上，是這一時(shí)期鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)要素流動(dòng)、增加農(nóng)民利益的重要舉措。宅基地制度改革就是通過產(chǎn)權(quán)歸屬、放活宅基地使用權(quán)來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、提高宅基地資源的利用率。而這與鄉(xiāng)村場域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相一致，即是對非正式制度的有益補(bǔ)充。

二是正式制度以強(qiáng)制力為保障，提高改革效率。針對村民自治管理能力較低、宅基地私下流轉(zhuǎn)嚴(yán)重、流轉(zhuǎn)不規(guī)范，非正式制度缺乏強(qiáng)制力，在面臨社會主體侵害集體財(cái)產(chǎn)、農(nóng)戶違法違建情況時(shí)僅僅依靠非正式制度難以有效規(guī)范，因而為確保有限的宅基地資源合理利用，正式制度的合理嵌入可以通過明文規(guī)范、強(qiáng)制力來約束農(nóng)戶行為。

2.2.2 非正式制度對正式制度的作用

一是非正式制度約束范圍更加廣泛。正式制度依靠法律法規(guī)具有較強(qiáng)的約束力，但作為本土之外的嵌入制度，不可能涉及到宅基地的方方面面，更不能涉及到人情、道德等方面。而非正式制度因長期積累完善則遍布于鄉(xiāng)村的各個(gè)方面，具有較大的約束范圍，因而能夠?qū)φ街贫葲]有涉及的地方進(jìn)行補(bǔ)充。

二是增強(qiáng)農(nóng)民對政策的認(rèn)同感。宅基地制度改革是國家立足于可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行的宏觀管理，而農(nóng)民受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響，更多關(guān)注的是短期利益[9]。因此當(dāng)正式制度的改革內(nèi)容符合農(nóng)民利益時(shí)，農(nóng)民則會積極配合政策執(zhí)行；反之，農(nóng)民則會變相抵制政策執(zhí)行，如宅基地有償使用，因而需要非正式制度如通過宗族勢力、能人代表做出表率引導(dǎo)農(nóng)民的行為，也就是非正式制度能夠?yàn)檎街贫冗M(jìn)入鄉(xiāng)村社會開辟渠道。

3 宅基地改革正式制度與非正式制度的沖突

3.1 重人情輕制度

非正式制度是成員在長期的互動(dòng)中產(chǎn)生，使成員自發(fā)地約束自身行為、遵守鄉(xiāng)規(guī)民約。而正式制度的嵌入也使鄉(xiāng)村成員對宅基地政策對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)以及宅基地資源的分配有了新的認(rèn)識，當(dāng)農(nóng)民認(rèn)可宅基地政策時(shí)則會產(chǎn)生制度信任。但宅基地這一土地資源具有特殊性，因而宅基地交易更多的是在熟人之間或者是村集體之間進(jìn)行，而在在處理宅基地糾紛時(shí)一般是由熟人或村干部進(jìn)行調(diào)節(jié)，很少訴諸于法律手段。考慮主體偏好的因素，農(nóng)民、村集體、基層政府有著不同的利益訴求，基層政府旨在緩和沖突與維護(hù)穩(wěn)定，村集體旨在保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)與維護(hù)成員和諧，而農(nóng)戶之間的宅基地糾紛則在于追求各自的利益，因而為達(dá)到各自的目標(biāo)，降低處理成本以及提高處理效率，通過人情、熟人等非正式方式更加便利且符合各方目的。

3.2 政策目標(biāo)與基層個(gè)體利益需求的沖突

宅基地制度改革的目標(biāo)在于盤活閑置宅基地、促進(jìn)土地資源要素的有效流通，但作為理性經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)民，更多追求的是自身利益最大化。但宅基地改革中的有償使用、一戶一宅等內(nèi)容顯然已經(jīng)損害了農(nóng)民的利益，即農(nóng)民不僅需要持續(xù)付費(fèi)，原本“一戶多宅”的現(xiàn)象也將受到損害，因而宅基地改革的政策目標(biāo)與農(nóng)民需求發(fā)生沖突。其次，宅基地政策中的創(chuàng)新舉措在于放活宅基地使用權(quán)，適當(dāng)引入市場的力量來提高土地資源的配置效率，但是市場的逐利性使得社會組織的目標(biāo)在于追求經(jīng)濟(jì)利益，而在宅基地流轉(zhuǎn)制度、村民自治制度不完善的情況下，流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)期限以及轉(zhuǎn)讓對象都具有很大的不確定性，宅基地交易缺乏制度保障，因此農(nóng)民以出租、抵押、入股等方式進(jìn)行宅基地交易存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)p害村莊集體的利益。

3.3 正式制度強(qiáng)大推力與非正式制度變革緩慢的沖突

在最新通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》中提到宅基地的確權(quán)頒證工作截止到2020年基本完成，并且對宅基地“三權(quán)分置”政策做出了完善，即在堅(jiān)持土地集體所有不變的情況下放活宅基地使用權(quán)，這涉及到宅基地治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、體系等一系列的變化。宅基地正式制度是國家有目的、有計(jì)劃實(shí)施的制度安排，解決宅基地以及土地資源要素流動(dòng)的問題，是一種自上而下推廣的、快速的變革。農(nóng)村的非正式制度歷史悠久，農(nóng)民在傳統(tǒng)文化、倫理、熟人社會的影響下，認(rèn)為宅基地已不僅僅具有居住保障功能，更是政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化多重意義的集合體，宅基地多是由農(nóng)戶繼承而來，具有很深的情感意義，在鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地時(shí)會存在很大的障礙。因此農(nóng)村非正式制度變革的滯后性與正式制度的目標(biāo)存在沖突。

4 宅基地改革中正式制度與非制式制度的調(diào)適

4.1 強(qiáng)化正式制度的權(quán)威性，合理吸納非正式制度

加強(qiáng)正式制度對非正式制度的吸納，一方面，基層政府與鄉(xiāng)村社會聯(lián)系密切，更加了解農(nóng)村農(nóng)民宅基地的需求，為此應(yīng)不斷強(qiáng)化干部下鄉(xiāng)制度，增強(qiáng)宅基地政策的合理性以及農(nóng)民對政策的認(rèn)可，如我國不同地區(qū)宅基地因地形地貌、區(qū)域等因素的不同，在宅基地政策制定時(shí)應(yīng)考慮不同地區(qū)宅基地的歷史分配習(xí)慣，不能搞一刀切。另一方面，正式制度在與非正式制度不沖突的情況下，應(yīng)盡可能發(fā)揮其制度優(yōu)勢，加強(qiáng)正式制度本身的權(quán)威性，依托公共權(quán)力機(jī)構(gòu)將監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)制落實(shí)到位，尤其針對人情關(guān)系制定完善的監(jiān)督懲罰機(jī)制，使農(nóng)民的利益得到公正對待。

4.2 合理約束非正式制度，變消極為積極

作為非正式制度的村規(guī)民約，大都以口號化、非正式的形式存在，其在實(shí)施中因人情、面子會經(jīng)常侵害村民自治制度，為此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)村民自治制度對其的約束力。其次，鄉(xiāng)村場域中存在著基層官員、村干部、宗族、村民等不同的利益主體，有著不同的利益偏好，基于利益考量各主體之間存在著共謀行為，宅基地政策遭到“變通執(zhí)行”或者“有名無實(shí)”，因而應(yīng)當(dāng)建立起對共謀行為的監(jiān)督機(jī)制，并且對違法行為加大懲罰力度。

4.3 更新農(nóng)民觀念，促進(jìn)非正式制度變革進(jìn)程

首先，加強(qiáng)道德、價(jià)值等層面的基層教育工作，隨著受教育程度的提高，會在很大程度上改變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念以及提高明辨信息的能力，使得宅基地制度改革更易于獲得理解與支持。其次，豐富宅基地制度改革的宣傳方式，如采用視頻、圖畫，使農(nóng)民更易于理解與接受相關(guān)的法律法規(guī)。此外，重點(diǎn)宣傳關(guān)于宅基地違法行為的懲罰方式與力度，并且對違法行為嚴(yán)厲打擊，打消隨波逐流的僥幸心理。

4.4 完善村民自治制度，對接農(nóng)民需求

首先應(yīng)不斷擴(kuò)展農(nóng)民的參與與表達(dá)機(jī)制，明確農(nóng)民參與的權(quán)限、程序和方法，在村莊規(guī)劃、宅基地流轉(zhuǎn)、退出的標(biāo)準(zhǔn)、收益分配等方面由村民會議討論決定。此外需要建立宅基地的監(jiān)督制度，一是加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督，防止村干部以權(quán)謀私，糾正村干部“一戶多宅”、“超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”等問題；二是對宅基地制度改革的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，宅基地的確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、退出等程序都要符合政策要求以及村規(guī)民約。