組織社會學視角下的經(jīng)濟法宏觀調控原理
——以新冠肺炎疫情防控為例

唐士亞

(福州大學 法學院,福州350116)

2020 年初爆發(fā)的新冠肺炎重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件給我國乃至全球經(jīng)濟帶來了巨大挑戰(zhàn),全球各主要經(jīng)濟體都面臨著經(jīng)濟衰退的風險。 2020 年2月23 日,習近平總書記在《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》中指出,“加大宏觀政策調節(jié)力度。 積極的財政政策要更加積極有為,已經(jīng)出臺的財政貼息、大規(guī)模降費、緩繳稅款等政策要盡快落實到企業(yè)。 穩(wěn)健的貨幣政策要更加注重靈活適度,把支持實體經(jīng)濟恢復發(fā)展放到更加突出的位置。 要針對企業(yè)復工復產(chǎn)面臨的債務償還、資金周轉、擴大融資等迫切問題,創(chuàng)新完善金融支持方式” 。 習近平總書記對疫情影響的科學判斷與經(jīng)濟法宏觀調控中的財稅政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策相契合,體現(xiàn)了經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策相融合的學科特性。

應對本次新冠肺炎重大疫情的經(jīng)濟法宏觀調控在實施過程中呈現(xiàn)出多元化的復雜樣貌,除了中央部委和地方政府相繼發(fā)布一系列財稅政策、貨幣政策和復產(chǎn)復工政策外,還要根據(jù)經(jīng)濟運行和疫情防控實際情況,對政府履行宏觀調控的公共職能提供組織基礎的支撐。 經(jīng)濟法的宏觀調控體現(xiàn)了政策調節(jié)和組織建設的二元體制特征。 在此基礎上,本文嘗試從組織社會學的角度對本次新冠肺炎重大疫情期間的經(jīng)濟法宏觀調控進行分析。 組織社會學制度學派提出,組織正是在不同環(huán)境條件的多重壓力下活動的,組織需要面對兩種不同的環(huán)境:技術環(huán)境和制度環(huán)境[1]71-77。 經(jīng)濟法宏觀調控還要滿足“合法性”(legitimacy)的要求,這里的“合法性”機制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結構和行為的觀念力量。 通過引入組織社會學的分析框架,我們可以在中觀層面觀察政府宏觀調控政策與政府組織結構、市場環(huán)境之間的關聯(lián)性,打破過往經(jīng)濟法宏觀調控側重于宏大敘事的路徑依賴,更細致地解構經(jīng)濟法調控機制在應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用原理,分析經(jīng)濟法宏觀調控的制度環(huán)境及其帶來的法律影響。

一、 經(jīng)濟法宏觀調控中的組織運行原理

宏觀調控是經(jīng)濟法干預社會經(jīng)濟的重要方式。經(jīng)濟法上的宏觀調控概念來源于經(jīng)濟學。 20 世紀30年代凱恩斯在理論上證明了國家干預經(jīng)濟的必要性和可行性,并創(chuàng)立了宏觀經(jīng)濟學。 微觀經(jīng)濟學的基礎是單個消費者、廠商和生產(chǎn)要素,宏觀經(jīng)濟學則是立足于經(jīng)濟總量的研究。 在斯蒂格利茨、薩繆爾森等經(jīng)濟學家看來,宏觀調控相當于宏觀經(jīng)濟政策的運用,這些經(jīng)濟政策包括了計劃、財稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策等。經(jīng)濟法上的宏觀調控既來源于經(jīng)濟學,又對宏觀調控這一概念進行了法學意義上的改造。 具言之,經(jīng)濟法上的宏觀調控引入了價值判斷、社會整體利益、社會公平等法學概念,其內涵小于經(jīng)濟學中的宏觀調控。經(jīng)濟法中的“需要干預說”把經(jīng)濟法定位于需要國家干預經(jīng)濟之法,認為市場失靈是市場機制運行中不可避免的現(xiàn)象,市場失靈產(chǎn)生干預需求,干預需求產(chǎn)生干預供給[2]； “國家調節(jié)說”認為,宏觀調控法是調整國家對社會經(jīng)濟宏觀調控中發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱；它對國家經(jīng)濟調節(jié)的主要方式是大量采用引導、促進的方式,對社會經(jīng)濟活動給予指導、鼓勵、提供幫助和服務[3]。 宏觀調控法的功能是規(guī)范國家宏觀調控中各主體的行為,維護宏觀調控的基本秩序,體現(xiàn)了現(xiàn)代國家和政府的主觀能動性。

按照一般的理解,所謂組織現(xiàn)象就是指涉社會生活的組織方式和組織結構,以及由此引發(fā)出的組織運行問題。 所以組織可以被理解為社會的一個構成單位和社會運行的方式。 經(jīng)濟法宏觀調控是現(xiàn)代國家采用引導調控的方式,對社會經(jīng)濟從整體上予以規(guī)劃、引導和控制,使社會經(jīng)濟按照國家所希望的方式和途徑運行,是針對市場固有的滯后性和盲目性缺陷所采取的一種國家調節(jié)方式。 經(jīng)濟法宏觀調控是一個復雜的系統(tǒng)工程,是國家這一龐大組織通過“計劃-經(jīng)濟政策-調節(jié)手段”的方式對社會經(jīng)濟運行的一種有意識的主動干預,展現(xiàn)了一種較為典型的組織運行過程,并可以從以下三方面加以理解。

第一,經(jīng)濟法宏觀調控的組織方式。 在宏觀調控“計劃-經(jīng)濟政策-調節(jié)手段”的調控范式中,國家計劃是對經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標與任務進行了事前規(guī)劃；國家出臺的經(jīng)濟政策體現(xiàn)了計劃的各項要求,具體分解了計劃的各項指標和任務；調節(jié)手段是指包括稅率、利率、匯率等經(jīng)濟杠桿和其他財稅、信貸、價格等方面的政策工具,它們是貫徹各項經(jīng)濟政策的手段。 經(jīng)濟法宏觀調控對計劃、經(jīng)濟政策與調節(jié)手段的綜合應用,也是宏觀調控內部結構的調整問題,涉及了這三個子項具體的比例和搭配問題。 基于這一點,我們可以確認,經(jīng)濟法宏觀調控在本質上是國家這一龐大組織在行使經(jīng)濟干預職能方面的組織運行過程。

第二,經(jīng)濟法宏觀調控的微觀組織過程。 組織社會學對組織現(xiàn)象的理解,除了將組織定義為一種形式的結構外,組織現(xiàn)象還可以被認為是一種組織的過程(organizing process),以及此過程中包含的一系列微觀的組織互動行為[4]4-5。 經(jīng)濟法宏觀調控雖然具有宏觀性與總體性,但宏觀調控措施同時也是由各種微觀和具體的調控措施和活動所組成的,宏觀調控指標需要大量的微觀性的具體工作才能最終落實。 此外,雖然經(jīng)濟法宏觀調控所作用的對象主要是一些總量指標,但對于可能影響社會經(jīng)濟全局的個別問題(指標),即便采取的措施直接作用對象是特定個體,但這也同時具有宏觀調控性質,因為這些措施和作用對象可能會關系到社會經(jīng)濟總體結構的運行。 例如,國家對于個別問題金融機構的處置,看起來并非是總體性和普遍性的措施,但考慮到金融風險的傳導性,單個問題金融機構有可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的爆發(fā)。所以就此意義而言,對于個別問題金融機構的處置便具有宏觀性。 這也體現(xiàn)了經(jīng)濟法宏觀調控的微觀組織過程。

第三,經(jīng)濟法宏觀調控的規(guī)范性。 宏觀調控的規(guī)范性體現(xiàn)為宏觀調控必須制定相應的法律法規(guī),必須在法治框架內運行。 宏觀調控需要法律授權,調控權力需要法律予以規(guī)制并防止濫用。 宏觀調控需要通過法律來規(guī)范調控機制的運行程序,規(guī)范調控過程中有關各主體的行為和相應的社會關系,包括國家同它的各級、各地方政府之間的關系,各級政府之間的關系,國家同企業(yè)、社會組織和個人之間的社會關系等。

二、 疫情防控背景下經(jīng)濟法宏觀調控的雙重環(huán)境

在組織社會學制度學派的研究中,組織受到技術環(huán)境和制度環(huán)境的雙重約束。 技術環(huán)境要求組織具有效率,即按最大化原則組織生產(chǎn)和運作；制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機制,采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法,效率并不是制度環(huán)境的首要追求[1]72-73。 各級政府是行使經(jīng)濟法宏觀調控措施的主體和行動者,在組織形式與功能運作上,各級政府都采用了類似的結構,并通過組織之間的相互模仿學習,獲得制度環(huán)境的“合法性”認可。但經(jīng)濟法宏觀調控也會受到技術環(huán)境的約束,特別是在受到新冠肺炎疫情、中美貿(mào)易戰(zhàn)和經(jīng)濟新常態(tài)周期三重疊加的影響下,這一技術環(huán)境又對組織進行了滲透和改造,體現(xiàn)為政府需要及時回應市場的訴求,并向市場逐步讓渡權力。

(一) 經(jīng)濟法宏觀調控與行政體制環(huán)境的互動

為促進本次新冠肺炎重大疫情后的經(jīng)濟恢復,從中央到地方,各級政府陸續(xù)出臺了諸多中小企業(yè)扶持政策,包括適當減免中小企業(yè)的稅費、降低經(jīng)營成本壓力等；對就業(yè)人數(shù)較多的中小企業(yè)給予信貸融資支持,防止企業(yè)資金鏈斷裂；出臺相關產(chǎn)業(yè)政策,刺激企業(yè)生產(chǎn)與進出口貿(mào)易等。 這些財稅扶持政策、金融扶持政策、產(chǎn)業(yè)政策等都是經(jīng)濟法宏觀調控的具體措施。 這就產(chǎn)生了一個疑問,即作為行政組織的各級政府,為何在宏觀調控權的行使上都具有相似的做法?組織社會學制度學派提出,強迫性機制(coercive)、模仿機制(mimetic)和社會規(guī)范機制(normative)推動了組織的趨同性,使得組織之間有著愈來愈多的同質性[1]85-91。 具言之,強迫性機制要求行政組織必須遵守法律法規(guī),否則將受到法律的否定性評價,即各級政府制定中小企業(yè)扶持政策需要遵守特定的行政程序和《中小企業(yè)促進法》的要求；模仿機制是指各個組織模仿同領域中成功組織的行為和做法,地方政府緊跟中央政府,相繼出臺地方版的疫情期間企業(yè)扶持政策,體現(xiàn)了地方政府組織對中央政府的模仿和學習；社會規(guī)范機制通過社會規(guī)范產(chǎn)生一種共享觀念或共享的思維方式,我國傳統(tǒng)的“責任型政府”觀念被視為一種“合法性”的規(guī)范,各級政府身處這樣的“合法性”規(guī)范環(huán)境中,必然要去適應這樣的環(huán)境,通過積極的經(jīng)濟調控行為去刺激屬地經(jīng)濟發(fā)展,以滿足這一制度環(huán)境下的合法性要求。

(二) 經(jīng)濟法宏觀調控與市場技術環(huán)境的互動

經(jīng)濟法宏觀調控涉及行政體制的職能行使與市場技術環(huán)境的適應性問題。 因此,來自行政與市場的雙重約束,要求經(jīng)濟法宏觀調控需要滿足“雙重制度合法性”的要求。 一方面,經(jīng)濟法宏觀調控需要科層制組織以獲得調控權的組織基礎；另一方面,經(jīng)濟法宏觀調控需要向市場靠攏,以獲得符合市場發(fā)展要求的調控合法性之“認證”。

本次新冠肺炎重大疫情在宏觀層面會對市場供給和需求產(chǎn)生沖擊。 在供給側,由于疫情防控采取的是封城、隔離、停產(chǎn)停工的“休克式”方法,直接影響了市場生產(chǎn)效率和資本形成效率,進而降低了產(chǎn)出,影響到總供給曲線。 在需求側,由于疫情防控而導致需要現(xiàn)場聚集和線下活動才能完成的餐飲、影視、旅游等消費活動大幅萎縮,且疫情也影響了消費者的消費預期和收入預期,共同引起了消費需求的大幅減少[5]。 對于社會投資來說,疫情期間制造業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和基建投資都出現(xiàn)不同程度的下降；對產(chǎn)業(yè)鏈來說,第三產(chǎn)業(yè)大部分是輕資產(chǎn)模式,對勞動力的依賴程度高,也就是圍繞著“人”的活動和需求而衍生出的產(chǎn)業(yè),而疫情期間人就是直接受害者,因此第三產(chǎn)業(yè)受到的沖擊最大。 在微觀層面,疫情期間企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受到嚴峻挑戰(zhàn),急劇放緩的社會經(jīng)濟活動會對企業(yè)的現(xiàn)金流、供應鏈和生產(chǎn)管理能力提出更高要求。 訂單的大幅減少、下游客戶應付賬款賬期拉長以及金融機構授信意愿的下降,都會導致企業(yè)資金鏈斷裂風險和企業(yè)信用違約風險急劇攀升。

經(jīng)濟法宏觀調控應被視為市場技術要素的一部分,也就是說,經(jīng)濟法宏觀調控是市場經(jīng)濟的一種調控技術。 這就要求宏觀調控需要實事求是地厘清政府與市場的邊界,宏觀調控必須具有效率,能促進企業(yè)按最大化原則進行生產(chǎn)活動,以符合市場作為資源配置決定性要求的原理。 因此在供給側,經(jīng)濟法宏觀調控需要對中小企業(yè)、個體工商戶和受疫情影響較大的行業(yè)采取免征增值稅、階段性減免企業(yè)社保費,在疫情可控的前提下促進企業(yè)復產(chǎn)復工,保障生產(chǎn)函數(shù)的連續(xù)性；在需求側,經(jīng)濟法宏觀調控應采取積極的財政政策和貨幣政策來刺激或創(chuàng)造需求,彌補疫情造成的需求缺口。 財政政策和貨幣政策需要相互協(xié)調、配合使用,防止單一的貨幣寬松政策造成的流動性陷阱或單一的財政刺激政策造成的擠出效應。 合理的宏觀調控措施也會被逐步制度化,成為達到組織目標的手段。 這些制度化的技術手段(調控政策)除了效率較高外,還能把行政組織構建成合乎情理的、理性的和現(xiàn)代的組織,因為這不僅是組織責任的體現(xiàn),也能規(guī)避因為疏忽而造成的損失[6]。

三、 疫情防控背景下經(jīng)濟法宏觀調控的組織基礎

在應對本次重大疫情影響的經(jīng)濟法宏觀調控中,各種各樣的行政組織和企業(yè)組織扮演著調控主體和調控受體的角色。 行政組織是宏觀調控的調控主體,是宏觀調控政策的制定者和實施者；企業(yè)組織是宏觀調控的調控受體,是宏觀調控政策的直接作用對象。但無論是行政組織抑或企業(yè)組織,都需要完成兩項工作才能得以運行:一是協(xié)調組織內部的關系,維持內部運行；二是要協(xié)調好組織與外部環(huán)境的關系。 也就是說,組織的生存和發(fā)展依賴于組織對內部和外部環(huán)境的適應程度。 在此基礎上,行政組織和企業(yè)組織才可以采取合適的行動策略,采取那些“合乎情理”的行為和社會角色以得到社會的認可和制度環(huán)境的承認,從而滿足了“合法性”的要求。

(一) 經(jīng)濟法宏觀調控中的行政組織

新冠肺炎疫情期間發(fā)布的財稅扶持政策、金融扶持政策和復產(chǎn)復工扶持政策,均基于一定的組織體系和組織機理。 財稅扶持政策和金融扶持政策都作用于人為組織的財政體系和金融體系,從而才有財稅政策和金融政策的作用空間；而復產(chǎn)復工政策更是直接作用于企業(yè)組織中的人員本身。 因此,如果沒有組織資本和組織行為,就根本沒有任何經(jīng)濟政策的實施基礎[7]。

科層制是現(xiàn)代行政組織的典型方式,而這種組織形式的廣泛傳播從技術角度而言,是一種效率最高的組織形式。 只有科層制組織才能像現(xiàn)代工業(yè)的機器設備一樣精確運轉,而其他類型的團隊或組織的效率則無法與科層制相比。 科層制強調組織及其成員的專業(yè)化、制度化、正式化和權力集中化,突出了任務分工的明確性、權限劃分的合理性、對本職工作的熟悉性以及嚴格的上下級關系,這些都保證了科層制組織運轉的連續(xù)性和結果可預測性,主張的是理性主義下的技術專長。 應對新冠肺炎疫情影響的經(jīng)濟法宏觀調控依賴于政府的分級實施。 習近平總書記在《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》對疫情期間經(jīng)濟社會發(fā)展工作做出了綱領性的部署①習近平總書記在該重要講話中,主要從落實分區(qū)分級精準復產(chǎn)復工、加大宏觀政策調節(jié)力度、全面強化穩(wěn)就業(yè)舉措、堅決完成脫貧攻堅任務、推動企業(yè)復產(chǎn)復工、抓好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、切實保障基本民生和穩(wěn)住外貿(mào)外資基本盤等方面對統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作做出了部署。。 而在該重要講話發(fā)表前后,包括財政部、中國人民銀行、國家發(fā)改委、銀保監(jiān)會、人社部等中央部委和各地方政府都相繼發(fā)布了各自主管領域的經(jīng)濟刺激政策和企業(yè)扶持政策。 科層制組織奠定了宏觀調控的行政組織基礎,有助于政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調各方的主導作用,注重宏觀調控與市場機制的協(xié)調配合,形成政府、企業(yè)和社會共同參與的格局。

政府是經(jīng)濟法宏觀調控實踐中最權威的執(zhí)行者和組織合法性最基礎的來源。 政府是經(jīng)濟法宏觀調控權力的執(zhí)行者,基于其特殊的地位,政府相比其他社會組織,擁有強大的資源掌控能力和分配能力。 政府可以在法律法規(guī)的授權下,制定用以約束個體行為、資源分配以及影響其他組織的行政政策和經(jīng)濟政策,對社會運轉過程施加強大影響。 因此,相比其他組織,政府是新冠肺炎疫情經(jīng)濟法宏觀調控中更為基礎性的制度要素,可以系統(tǒng)地實行財政政策和貨幣政策,深刻改變疫情期間的國家經(jīng)濟環(huán)境。

(二) 經(jīng)濟法宏觀調控中的企業(yè)組織

中小企業(yè)是維系社會經(jīng)濟發(fā)展的根基,是涵養(yǎng)民生就業(yè)的土壤[8]。 隨著我國經(jīng)濟結構中第三產(chǎn)業(yè)所占份額的逐步增強,作為第三產(chǎn)業(yè)支柱的中小企業(yè)基于其數(shù)量多、經(jīng)營靈活和技能要求相對較低等優(yōu)勢,吸納了大量社會新增勞動力。 此外,中小企業(yè)更加接近消費者和市場需求,對市場變化有著靈敏的嗅覺,能更快、更靈活地調整經(jīng)營策略,量大面廣的中小企業(yè)是培育我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長期增長動力。 但本次新冠肺炎疫情的沖擊凸顯了中小企業(yè)的生存困境。 流動資金占比高、經(jīng)營方式較為單一的特點使得依靠實體生產(chǎn)線和線下銷售的中小企業(yè)的運營成本快速攀升,資金鏈斷裂的風險陡增。 同時,2020 年3月后許多發(fā)達經(jīng)濟體相繼進入疫情緊急防控狀態(tài),嚴格限制進出口貿(mào)易,導致中小企業(yè)大量海外訂單被取消或無限期推遲,沉重打擊了中小企業(yè)的出口創(chuàng)收能力。 因此,經(jīng)濟法宏觀調控對于常態(tài)化疫情防控下的中小企業(yè)經(jīng)營復蘇顯得尤為必要。

企業(yè)可被視為一個開放的組織。 一方面,企業(yè)嵌入市場經(jīng)濟之中,時時刻刻都與市場中的其他參與者(企業(yè)、消費者和監(jiān)管者)發(fā)生聯(lián)系,這一過程也是企業(yè)將不斷變化的市場因素主動或被動納入企業(yè)內部決策的過程。 因此,市場中的其他參與者可以通過網(wǎng)絡關系相互影響,這里的影響包括了合法性、競爭、合作等內容。 另一方面,市場的不確定性是企業(yè)發(fā)展始終面臨的難題。 為了減少不確定性,企業(yè)傾向于模仿別的組織以獲取經(jīng)驗,降低試錯成本。 因為模仿是跨組織的社會性復制的有力引擎,是組織積極適應組織場域的要求所做出的改變[9]。 一旦市場中某一企業(yè)改變了經(jīng)營策略或進行了產(chǎn)品創(chuàng)新,當其他企業(yè)感覺到這種變化削弱了自身競爭能力,那么其他企業(yè)將會跟隨率先變革者采取行動,也就是說,這些首先進行變革的企業(yè)起到了角色樣本的作用。

疫情期間社會經(jīng)濟的宏觀調控,一方面需要重視企業(yè)組織的制度環(huán)境建設,優(yōu)化營商環(huán)境是對沖疫情影響下制度性交易成本高企的突破口,是重塑“政府-企業(yè)-市場”關系的抓手。 政府應以提升營商環(huán)境的法治化水平為切入點,對因疫情沖擊導致資金周轉困難但尚有發(fā)展前景的中小企業(yè)審慎采用凍結、劃撥流動資金等司法強制措施；繼續(xù)深化“放管服”改革,開展新一輪審批事項削減,給予中小企業(yè)更大自主空間。 另一方面,經(jīng)濟法宏觀調控需要重視組織的模仿效應,引導龍頭企業(yè)的復產(chǎn)復工,提振行業(yè)信心,通過標桿企業(yè)的示范效應來帶動行業(yè)的整體復蘇。

(三) 經(jīng)濟法宏觀調控中行政組織與企業(yè)組織的協(xié)調

企業(yè)是一種社會建構,是物質資本、人力資本和社會資本所有者集體選擇的產(chǎn)物[10]。 政府作為國家公共利益的代理人,一方面通過法律制度賦予企業(yè)各類權利,提升企業(yè)的生產(chǎn)效率和價值創(chuàng)造能力,從而增加社會總福利；另一方面,政府又通過法律規(guī)定企業(yè)應承擔的稅、費,規(guī)定企業(yè)應履行的義務,從而確定企業(yè)在政府的政治利益分配中的角色。 實際上,這也體現(xiàn)了行政組織與企業(yè)組織之間在效率與公平之間的協(xié)調問題。

在應對新冠肺炎疫情的經(jīng)濟法宏觀調控中,行政組織與企業(yè)組織由于在組織目標和資源分配上存在差異,導致了行政組織與企業(yè)組織之間的組織沖突。 在組織目標上,政府實施宏觀調控措施更多的是從市場整體需求角度出發(fā),宏觀調控措施中的財政政策、金融政策和復產(chǎn)復工政策更多的是以全行業(yè)的整體狀況為政策設計出發(fā)點,追求的是行業(yè)的整體利益；而企業(yè)組織對宏觀調控措施的需求程度又是不一致的,疫情期間缺少穩(wěn)定融資渠道的小微企業(yè)對于信貸優(yōu)惠政策最為歡迎,而與金融機構有著良好合作關系的大型國企對于政府金融扶持政策并未有強烈需求。 在資源分配上,政府所擁有的有價值的資源相對于疫情經(jīng)濟恢復的巨大需求來說,總是有限和稀少的。 為了充分而有效地提高資源的運用效率,需要經(jīng)常根據(jù)環(huán)境的變化調整資源的分配政策。

協(xié)調經(jīng)濟法宏觀調控中行政組織與企業(yè)組織之間的沖突,需要針對新冠肺炎疫情期間社會經(jīng)濟的實際情況,從兩類組織之間的結構關系入手,即對沖突的原因進行詳細分析,確定沖突的原因主要是由目標差異,抑或資源分配差異造成的。 同時,對制約組織沖突的因素也要進行系統(tǒng)分析,如對兩類組織內部的目標取向、相互依賴性、任務確定性及資源稀缺性狀況進行系統(tǒng)分析,并以此為基礎制定結構調整方案。以5G 商用、人工智能相關設施、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的“新型基礎設施建設”(簡稱“新基建”)既可以成為疫情期間經(jīng)濟復蘇的著力點,也可以充分發(fā)揮經(jīng)濟法宏觀調控的組織協(xié)調功能。 企業(yè)組織,特別是民營企業(yè),具有創(chuàng)新能力強、市場嗅覺靈敏等優(yōu)勢,與“新基建”的信息化新經(jīng)濟具有天然的緊密聯(lián)系。 而“新基建”對5G 基礎設施、物聯(lián)網(wǎng)基礎設施等基礎設施建設和配套公共工程建設的巨大需求,可以為國企和民企提供一個廣闊的用武之地。 因此,經(jīng)濟法宏觀調控需要從宏觀、中觀和微觀三個維度入手,實現(xiàn)行政組織與企業(yè)組織的協(xié)調與融合。 在宏觀調控中,要依據(jù)產(chǎn)業(yè)法的原理,對新基建進行頂層設計的部署；在中觀規(guī)劃中,政府應著力解決市場投資中的障礙和問題,進一步優(yōu)化營商環(huán)境,做好“守夜人”的角色,在保障國家重大戰(zhàn)略和安全的前提下,有序對社會資本開放特定行業(yè)的市場準入；在微觀治理中,政府應利用好法律賦予的財稅金融政策制定權力,引導企業(yè)合理投資[11]。

四、 疫情防控背景下經(jīng)濟法宏觀調控的實施策略

在常見的制度學派理論解釋中,理性的正式結構被認為是協(xié)調和控制現(xiàn)代技術或運作活動涉及的復雜關系網(wǎng)絡的最有效方式[12]。 疫情防控的基本事實和目標期待是決定經(jīng)濟法應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的邏輯前提,經(jīng)濟法宏觀調控的設計應以疫情防控的特點、節(jié)奏等因素為依據(jù),與社會經(jīng)濟發(fā)展的目標相契合。 疫情防控的系統(tǒng)性決定了經(jīng)濟法宏觀調控應是統(tǒng)籌全局、能形成調控合力的整體型調控,而新冠肺炎疫情的動態(tài)性、反復性意味著經(jīng)濟法宏觀調控還應該是靈敏的、富有彈性的回應型調控。 除此之外,經(jīng)濟法宏觀調控還應接受比例原則的檢視,以確定調控機制是否符合“成本-收益”原則。 在本部分中,本文將就如何實現(xiàn)經(jīng)濟法宏觀調控與上述基本要求相契合展開分析。

(一) 行政組織主導的整體型調控

基于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的現(xiàn)狀和疫情防控的多層次性,經(jīng)濟法宏觀調控應是一個多元主體參與并有共同目標的多中心化的集體行動。 這種多中心化的集體行動內含多元主體間在獨立基礎上的互動與協(xié)作,為各級行政組織內部合作,以及行政組織與經(jīng)濟組織之間的協(xié)同合作提供了必要空間。這種多中心化的整體型調控,不是單純依靠行政科層制的指令性機制來維持運轉,而是深受社會經(jīng)濟環(huán)境和疫情防控環(huán)境的影響,以“科學抗疫”為基礎,充分發(fā)揮國內超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力,構建國內國際雙循環(huán)相互促進發(fā)展新格局。

根據(jù)宏觀調控決策主體的級別,可以分為中央宏觀調控和地方宏觀調控。 中央宏觀調控的決定和實施主體是中央政府及承擔調控的部門,調控范圍覆蓋全國；地方宏觀調控的決定和實施主體是地方政府及其調控職能部門,作用范圍限于所轄區(qū)域[13]141。 我國是一個統(tǒng)一的市場,因此需要統(tǒng)籌全國一盤棋,發(fā)揮中央宏觀調控的積極作用,通過財政政策、貨幣政策和復產(chǎn)復工政策刺激經(jīng)濟的恢復增長。 但考慮到我國幅員遼闊,地區(qū)之間差異明顯,也不應忽視地方政府在本轄區(qū)范圍內調控的積極作用。 中央政府領導下的全國整體調控,構成了經(jīng)濟法宏觀調控的整體組織基礎；各地方政府根據(jù)本地實際情況出臺的經(jīng)濟調控政策①地方政府出臺的疫情期間經(jīng)濟扶持政策如《上海市人民政府關于印發(fā)上海市全力防控疫情支持服務企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展若干政策措施的通知》(滬府規(guī)[2020]3 號)、《北京市人民政府辦公廳關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響促進中小微企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干措施》(京政辦發(fā)[2020]7 號)、《深圳市應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業(yè)共渡難關的若干措施》、《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)支持中小微企業(yè)在打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)過程中健康發(fā)展的十五條措施的通知》(穗府辦規(guī)[2020]1 號)等。,體現(xiàn)了宏觀調控的多中心化。

實現(xiàn)疫情期間經(jīng)濟法宏觀調控央地關系的合理配置,需要發(fā)揮國家權力機關的積極作用。 全國人大及其常委會,以及地方各級人大及其常委會,是我國的國家權力機關。 現(xiàn)今從全國人大到地方人大在宏觀調控方面主要涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃審議、政府預決算審議監(jiān)督及宏觀調控相關法律制定的職權,而在具體宏觀調控行為上的實踐極少。 根據(jù)各級人大作為權力機關對行政機關的監(jiān)督原理,人大可以有效制約政府不當?shù)暮暧^調控行為,促進宏觀調控的整體化、科學化與民主化。 具體而言,全國人大及其常委會應加強宏觀調控程序的相關立法,為今后可能發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)濟法調控提供程序保障；加強各級人大在重大宏觀調控決策和重大臨時性宏觀調控措施上的決策權,利用人大的實質性審議保障調控政策(措施)的科學性和穩(wěn)定性。 也就是說,將人大的立法、監(jiān)督職能與經(jīng)濟法宏觀調控相結合,可以保障中央政府、地方政府實行宏觀調控政策的合理性與法治化,確保地方政府對中央調控政策執(zhí)行的一致性與“不走樣”。

(二) 經(jīng)濟法宏觀調控對疫情期間企業(yè)組織困境的積極回應

在法學領域,“回應型法”最早由美國學者諾內特和塞爾茲尼克提出,他們將法律分為壓制型法、自治型法和回應型法,其中回應型法是指“回應各種社會需要和愿望的一種便利工具的法律”[14]16。 經(jīng)濟法的回應性要求以法律目的作為法律實施的基準,在制定和實施經(jīng)濟法的過程中對社會經(jīng)濟矛盾做出及時回應,通過法律載體實現(xiàn)各類主體利益訴求的有序表達,在實體和程序的實質正義中維護社會整體利益。經(jīng)濟法回應性的重要特征在于法律目的的普遍化,目的普遍化為經(jīng)濟法體系形塑了彈性空間,增加了法律回應的余地。 目的普遍化也意味著經(jīng)濟法規(guī)制目標更為具體化,這個轉變過程擴大了經(jīng)濟法的適用范圍和權威性。

經(jīng)濟法宏觀調控對疫情期間企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營面臨困境的回應,可以從三個角度加以理解:第一,回應型經(jīng)濟法須平衡社會整體利益。 經(jīng)濟法宏觀調控應基于社會整體利益,而不是囿于特定行業(yè)或主體的利益。 住宿餐飲、交通運輸、旅游、電影等第三產(chǎn)業(yè)歷來是受傳染病疫情沖擊最嚴重的產(chǎn)業(yè),對第三產(chǎn)業(yè)中受疫情影響嚴重的行業(yè)進行政策扶持,有助于加速服務業(yè)的復產(chǎn)復工,促進一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展,保證社會經(jīng)濟整體運行的平穩(wěn)有序；第二,回應型經(jīng)濟法強調政策性立法。 新冠肺炎疫情屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,對社會生產(chǎn)和需求的沖擊具有臨時性、突發(fā)性的特點。 因此,以出臺經(jīng)濟政策的方式來應對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的沖擊,體現(xiàn)了經(jīng)濟法“政策先行”的靈活性,達到規(guī)則與相機抉擇的辯證統(tǒng)一；第三,回應型經(jīng)濟法倡導政策手段的多樣性。 金融扶持政策中的信貸優(yōu)惠、還款展期,財稅扶持政策中的地方專項債、抗疫特別國債、稅收優(yōu)惠,復產(chǎn)復工扶持政策中的企業(yè)社保減免、公積金緩征、租金補貼等共同構成了一個多層次的企業(yè)扶持政策體系。

(三) 經(jīng)濟法宏觀調控中組織運行的比例原則

宏觀調控在經(jīng)濟上的合法性,取決于經(jīng)濟上的合理性,實際上就是經(jīng)濟上的“合規(guī)律性”[15]。 除了正當性考慮之外,經(jīng)濟法宏觀調控的生效,還需要遵從比例原則的要求:1. 適當性原則,即經(jīng)濟法調控機制能夠促進所追求的目的的實現(xiàn)；2. 必要性原則,即經(jīng)濟法調控機制可能造成的損害應當最?。?. 均衡性原則,即經(jīng)濟法調控機制所增進的社會整體利益與其所造成的損害成比例。 比例原則的三大子原則是經(jīng)濟法宏觀調控生效的必要條件,也就是說,經(jīng)濟法宏觀調控不僅需要考慮合目的性和合理性,還需要進行收益與損失的對比考量。 即便宏觀調控能夠促進企業(yè)經(jīng)濟活動的恢復,但如果調控所帶來的收益低于成本的話,那么調控機制就不具有正當性；同樣,如果調控機制不是所有解決應對重大疫情經(jīng)濟活動恢復問題選項中潛在成本或者傷害最小的選擇,那么調控機制就不具有必要性。 這時我們便引出一個問題,經(jīng)濟法宏觀調控存在什么成本或潛在傷害呢?

首先,新冠肺炎疫情時期經(jīng)濟法宏觀調控中的稅收優(yōu)惠和免征減征社保費等措施,造成了政府財政收入和社保基金收入的減少,對政府財力建設造成了損害。 同時,政府制定和實施這些扶持政策,同樣需要占用決策資源和執(zhí)法資源。

其次,經(jīng)濟法宏觀調控可能造成反競爭的后果。大型企業(yè)和小微企業(yè)同樣受到疫情影響而停產(chǎn)停工,同樣享受一定的稅收優(yōu)惠和社保費減免待遇,但大型企業(yè)由于本身具有較強的風險抵御能力,且享受到企業(yè)扶持政策后,可以利用規(guī)模經(jīng)濟效應而迅速恢復生產(chǎn),進一步放大了對小微企業(yè)的優(yōu)勢。 經(jīng)濟法調控機制反而起到了加速行業(yè)清洗的作用,不利于市場的充分競爭。

再次,經(jīng)濟法宏觀調控可能會削弱其他機制的作用效果。 疫情時期企業(yè)扶持政策是以一種特定時間、非常規(guī)的政策來刺激、幫助企業(yè)恢復生產(chǎn)經(jīng)營活動,但這種外在機制可能會導致企業(yè)自我保護能力的下降,不利于企業(yè)通過疫情沖擊倒逼自身的改革,錯失了一個“修煉內功”的機會。

任何調控政策都是有成本的,同時這些政策也會產(chǎn)生相應的收益,政策收益是否會大于政策成本是一個十分直觀的決策標準,也是一個重要的政策評估標準。 成本-收益分析方法是政策評估中被經(jīng)常使用的分析工具,可以為政策制定、評估與修正提供一個相對客觀的衡量標準。 雖然并不是所有的政策都能夠進行相關的效益評估,例如許多環(huán)境政策的效益是無法測算的,但一般而言,經(jīng)濟法調控機制是可以實現(xiàn)貨幣化計算的,尤其是在國家干預市場中引入這一分析工具具有控制公權力濫用的特別意義。 因此,在面對重大疫情對社會經(jīng)濟造成的巨大沖擊和影響時,政府對于經(jīng)濟政策的制定和實施需要引入“成本-收益”的分析框架,調控機制需要與疫情可能造成的市場失靈程度和范圍相匹配,有多種經(jīng)濟政策可以選擇的,應優(yōu)先選擇最大程度保護企業(yè)組織經(jīng)濟自主性的調控政策[16],在應急管理背景下鍛造中小企業(yè)的組織韌性[17]。

五、 結語:組織視野中的經(jīng)濟法宏觀調控

經(jīng)濟法調整和規(guī)范的是與社會公共利益相關的生產(chǎn)、流通、分配、消費等經(jīng)濟活動。 新冠肺炎疫情中的經(jīng)濟法宏觀調控,直接與國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行以及更高質量發(fā)展等公共目標密切相關,體現(xiàn)了經(jīng)濟法的社會本位性質。 政府作為規(guī)制整個社會的行動者,其在不同時期、不同地域以不同的形式對制度環(huán)境、市場和組織進行管理[18]19。 經(jīng)濟法宏觀調控的最大特征就是政府對社會經(jīng)濟活動的主動調節(jié)和干預。 所以認識經(jīng)濟法宏觀調控,首要的就是分析政府(行政組織)的特征、功能以及它和其他組織的關系。 當然,經(jīng)濟法宏觀調控既然有行政組織這一調控主體,必然存在一個調控受體,于是經(jīng)濟法宏觀調控的第二個組織基礎——企業(yè)組織就進入了我們的視野。 經(jīng)濟法宏觀調控中的三個層次和環(huán)節(jié),即計劃、各種經(jīng)濟政策和各種調節(jié)工具與手段,在疫情經(jīng)濟恢復中必須綜合運用,使之互相銜接配合,共同發(fā)揮作用。 疫情期間經(jīng)濟法宏觀調控制度具有如下特征:一是立法針對性強,它是作為緊急事態(tài)的對策出現(xiàn)的；二是宏觀引導調控措施與國家直接干預管制并用；三是立法形式多為規(guī)范性文件,當疫情結束或緊急情況解除,這些規(guī)范性文件便被停止適用、廢止或被修改。

本文問題的出發(fā)點在于經(jīng)濟法宏觀調控在本次新冠肺炎重大疫情中,如何同時適應行政體制環(huán)境與市場技術環(huán)境,以及行政組織和企業(yè)組織如何與經(jīng)濟法調控機制形成相互協(xié)調的格局。 不同的制度環(huán)境具有不同面向的組織合法性要求,這就決定了經(jīng)濟法宏觀調控必須直面雙重制度環(huán)境合法性壓力。 本文發(fā)現(xiàn),各級政府是行使經(jīng)濟法宏觀調控措施的主體和行動者,通過對過往經(jīng)濟調控措施(財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策)的現(xiàn)時改造,匹配了重大疫情時期經(jīng)濟恢復建設的需求,獲得了制度環(huán)境的“合法性”認可。 但政府的宏觀調控也會受到技術環(huán)境的約束,需要對疫情時期的財政政策、貨幣政策和復產(chǎn)復工政策進行精確的考量,并在疫情防控常態(tài)化階段著力減少復產(chǎn)復工的程序壁壘和完善政務服務體系[19],才能實現(xiàn)政策效用的最大化。 行政組織和企業(yè)組織在本次重大疫情經(jīng)濟法宏觀調控中扮演著調控主體和調控受體的角色。 行政組織的科層制結構賦予了行政組織快速高效地實施宏觀調控政策的組織能力,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境是聯(lián)結行政組織和企業(yè)組織的重要節(jié)點。 因此在前述研究中,本文更多地是解釋了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中經(jīng)濟法宏觀調控如何發(fā)生作用,并且在這一過程中,展現(xiàn)了行政組織和企業(yè)組織與所處制度環(huán)境的互動,經(jīng)濟法宏觀調控在疫情經(jīng)濟恢復中的組織基礎及其面臨的組織合法性壓力。