我國(guó)玉米補(bǔ)貼政策改革及效果分析

陸子倩

摘要：玉米作為我國(guó)重要的糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物，對(duì)我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略發(fā)展具有重要影響。本文通過(guò)對(duì)玉米臨儲(chǔ)制度以及生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度進(jìn)行研究，分析探討玉米補(bǔ)貼制度的優(yōu)化路徑?；谙嚓P(guān)文獻(xiàn)資料以及生產(chǎn)者剩余、消費(fèi)者剩余、政府成本來(lái)探討社會(huì)總福利的增加或減少情況來(lái)對(duì)政策損益進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)一步探索與優(yōu)化玉米補(bǔ)貼制度，促進(jìn)我國(guó)玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障農(nóng)戶收益與糧食安全。

關(guān)鍵詞：玉米補(bǔ)貼政策 改革演進(jìn) 政策效果 優(yōu)化建議

糧食安全問(wèn)題對(duì)于每個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)都至關(guān)重要，作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，確保糧食供給與安全始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。同時(shí)由于糧食的特殊性，對(duì)糧食進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼歷來(lái)是世界各國(guó)的普遍做法。與傳統(tǒng)的小麥、水稻等糧食作物相比，玉米不僅是優(yōu)良的糧食作物，也是畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等重要的飼料來(lái)源，是重要的經(jīng)濟(jì)作物。因而玉米產(chǎn)量、價(jià)格波動(dòng)不僅會(huì)影響種糧農(nóng)民的收益，還會(huì)對(duì)下游加工企業(yè)包括生豬飼料以及生豬養(yǎng)殖等產(chǎn)生一系列的連帶效應(yīng)。因此本文將圍繞玉米補(bǔ)貼政策，通過(guò)文獻(xiàn)研究法與比較分析法，結(jié)合微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)者剩余、消費(fèi)者剩余與社會(huì)總福利理論來(lái)分析、探討玉米補(bǔ)貼政策發(fā)展與改革所產(chǎn)生的多重影響以及優(yōu)化路徑。

一、玉米補(bǔ)貼政策的問(wèn)題及改革演進(jìn)

（一）玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度

2008年受全球金融危機(jī)影響，國(guó)際糧價(jià)異常波動(dòng)，沖擊我國(guó)糧價(jià)市場(chǎng)，特別是對(duì)于玉米而言，由于未在最低價(jià)收購(gòu)制度之列，影響尤為嚴(yán)重。為防止谷賤傷農(nóng)，緩解玉米主產(chǎn)區(qū)滯銷的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，該政策的出臺(tái)對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益、種糧積極性以及穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、維護(hù)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。但玉米臨儲(chǔ)政策由于高價(jià)收購(gòu)，對(duì)于后續(xù)玉米的出售造成不利影響。下游加工、養(yǎng)殖等企業(yè)在之后加大了玉米及其替代品的進(jìn)口，同時(shí)玉米進(jìn)口受進(jìn)口配額以及轉(zhuǎn)基因政策的雙重影響，一些中小型加工企業(yè)面臨生存困境。此外，臨儲(chǔ)政策還給生豬養(yǎng)殖造成了巨大的沖擊，玉米是生豬養(yǎng)殖的重要飼料原料，玉米價(jià)格波動(dòng)加劇了豬周期的波動(dòng)，對(duì)生豬產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。由此可見，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策在一定時(shí)期確實(shí)起到了保護(hù)農(nóng)戶基本收益的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)臨儲(chǔ)政策對(duì)玉米價(jià)格產(chǎn)生直接影響，勢(shì)必干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，從而對(duì)玉米以及下游加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生不可避免的不利影響。

（二）玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度

2016年，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2016〕869號(hào)），強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的重要作用，決定通過(guò)“市場(chǎng)定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離”來(lái)進(jìn)一步做好玉米補(bǔ)貼制度。自此，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差逐漸減少，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制逐步發(fā)揮作用，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格開始下降。這在一定程度上能夠有效緩解國(guó)內(nèi)玉米庫(kù)存積壓與陳化風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，該項(xiàng)改革也促進(jìn)了玉米生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)的發(fā)展，玉米供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步優(yōu)化，但也需重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)玉米綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)。玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度以種植面積作為補(bǔ)貼計(jì)算依據(jù)，導(dǎo)致玉米播種面積大幅增加，而單位面積投入減少，最終結(jié)果是增加了玉米總產(chǎn)量，一方面這不利于種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)際上反而是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，另一方面，玉米市場(chǎng)價(jià)格會(huì)受供求關(guān)系影響產(chǎn)生波動(dòng)，難免會(huì)使得玉米種植收益大幅下降，挫傷農(nóng)戶種植積極性。也有研究表明，在新政實(shí)施后，受價(jià)格市場(chǎng)化以及溫度影響玉米在部分產(chǎn)區(qū)存在一定程度減產(chǎn)，需要注意玉米庫(kù)存去除之后的產(chǎn)量保障。由此可見，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度雖然在很大程度上緩解了臨儲(chǔ)政策取消所帶來(lái)的負(fù)向影響，但在實(shí)施細(xì)則上需進(jìn)一步優(yōu)化改善，保障農(nóng)戶種糧積極性并優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。

二、玉米補(bǔ)貼政策福利效應(yīng)分析

玉米作為重要的經(jīng)濟(jì)作物，不同于純糧食作物的缺乏彈性，其需求是具有彈性的，通過(guò)簡(jiǎn)化的供求曲線，來(lái)闡述玉米在不同補(bǔ)貼制度下的消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余、政府成本與社會(huì)總福利的增減變化，從而對(duì)政策損益作出判斷。

在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，如圖1，市場(chǎng)供需平衡，能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)，需求曲線與供給曲線的交點(diǎn)產(chǎn)生供給量Q0，市場(chǎng)價(jià)格P0。此時(shí)沒(méi)有政府進(jìn)行干預(yù)，因而沒(méi)有消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余、社會(huì)總福利的增減變動(dòng)，也就沒(méi)有政策損益的產(chǎn)生。圖中紅色三角形部分為消費(fèi)者剩余（CS），藍(lán)色三角形部分為生產(chǎn)者剩余（PS）。

但在這種情況下，由于市場(chǎng)定價(jià)，種植戶收益甚微，極易產(chǎn)生“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，種植戶種糧積極性大為下降，糧食生產(chǎn)無(wú)法得到保障，容易導(dǎo)致糧食危機(jī)。

在玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度實(shí)施時(shí)，如圖2，政府設(shè)置最低限價(jià)P1，高于市場(chǎng)價(jià)P0，此時(shí)需求端受供求曲線影響，市場(chǎng)需求量從 Q0減少到Q2，但由于政府收購(gòu)價(jià)高于市場(chǎng)價(jià)，生產(chǎn)者出于自身利益考量，在政府收購(gòu)玉米的情況下會(huì)將產(chǎn)量擴(kuò)大至Q1，從而產(chǎn)生Q1-Q2的產(chǎn)量生產(chǎn)過(guò)剩，這部分過(guò)剩產(chǎn)量由政府收購(gòu)形成庫(kù)存，若價(jià)格長(zhǎng)期處于高位，將面臨無(wú)廠商收購(gòu)的陳化風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余及社會(huì)總福利相較圖1均發(fā)生變動(dòng)，其中消費(fèi)者剩余變動(dòng)為△CS=-□AP1P0G-△AGF，生產(chǎn)者剩余變動(dòng)為△PS=+□AP1P0G +△AGF +△AFC，政府成本=+△AGF +△AFC+△BGF+梯形BQ2Q1C（即長(zhǎng)方形AQ2Q1C），由此可以得出社會(huì)總福利相比于無(wú)政府干預(yù)時(shí)產(chǎn)生變動(dòng)，即△福利=-△AGF-△BGF-梯形BQ2Q1C，。

總的來(lái)說(shuō)，在玉米臨儲(chǔ)制度的實(shí)施下，玉米產(chǎn)量增加，但社會(huì)總福利是減少的，政府成本是增加的。雖說(shuō)玉米產(chǎn)量確實(shí)得到了保障，但消費(fèi)者在這個(gè)市場(chǎng)下需求減少，尋求玉米及其替代品的進(jìn)口，導(dǎo)致玉米高產(chǎn)情況下玉米及其替代品產(chǎn)生貿(mào)易逆差，國(guó)內(nèi)庫(kù)存卻難以銷售的雙重困境。倉(cāng)儲(chǔ)玉米面臨陳化風(fēng)險(xiǎn)以及倉(cāng)儲(chǔ)成本的不斷加大，長(zhǎng)此以往，政府成本將不斷加大，財(cái)政壓力加重。

在玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度實(shí)施時(shí)，如圖3，玉米價(jià)格由市場(chǎng)決定，政府只針對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼目標(biāo)價(jià)格為P1，其產(chǎn)量受價(jià)格機(jī)制作用為Q1，同時(shí)由于供求曲線影響，產(chǎn)量增加導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下降至P2，政府補(bǔ)貼部分即為P1 -P2的差價(jià)。此時(shí)，相較于圖1的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，消費(fèi)者剩余、生產(chǎn)者剩余與社會(huì)總福利也都發(fā)生變化，消費(fèi)者剩余變動(dòng)為△CS=+梯形FP0P2T，生產(chǎn)者剩余產(chǎn)生變動(dòng)為△PS=+梯形NP1P0F，政府成本=□N P1P2T，從而得出社會(huì)總福利變化為△福利=-△NFT。

由此可見，通過(guò)“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的方式來(lái)進(jìn)行玉米補(bǔ)貼，雖然社會(huì)總福利仍是減少的，但相比于臨時(shí)收儲(chǔ)制度，在兩者P1相同的情況下，社會(huì)總福利損失大為下降，可見生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度更具有優(yōu)勢(shì)，其政策損益更小。玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼的手段，發(fā)揮市場(chǎng)在糧食資源配置中的決定性作用的同時(shí)，充分保障了農(nóng)民種糧合理收益。但在具體實(shí)施過(guò)程中，補(bǔ)貼方式與補(bǔ)貼方法仍需進(jìn)一步完善，除此之外，市場(chǎng)供求關(guān)系并不容易及時(shí)掌握，種植戶在進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)難以預(yù)測(cè)當(dāng)年社會(huì)總產(chǎn)量，在玉米庫(kù)存逐漸出清之后如何穩(wěn)定玉米產(chǎn)量尚需深入探討研究。

三、玉米補(bǔ)貼政策的改進(jìn)建議

綜合來(lái)說(shuō)，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度施行時(shí)，農(nóng)民積極種植綜合收益率較高的玉米作物，一方面與優(yōu)化糧食作物種植結(jié)構(gòu)的理念背道而馳，另一方面國(guó)內(nèi)玉米連年豐收卻滯銷導(dǎo)致庫(kù)存積壓，而進(jìn)口量居高不下甚至持續(xù)增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)玉米面臨倉(cāng)儲(chǔ)成本不斷加大、陳化風(fēng)險(xiǎn)等壓力。而生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度則在市場(chǎng)發(fā)揮作用的情況下保障種糧農(nóng)民的合理利益，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，能夠持續(xù)做好糧食安全戰(zhàn)略。同時(shí)通過(guò)對(duì)社會(huì)總福利增減變化的分析，可見在玉米補(bǔ)貼制度上，生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度明顯優(yōu)于臨時(shí)收儲(chǔ)制度，其社會(huì)總福利損失更小，是我國(guó)的玉米補(bǔ)貼政策日趨完善的進(jìn)一步體現(xiàn)，在保障糧食生產(chǎn)者收益的同時(shí)，也有利于下游加工、養(yǎng)殖企業(yè)的生存與發(fā)展。但生產(chǎn)者補(bǔ)貼機(jī)制在發(fā)放過(guò)程中會(huì)有產(chǎn)生偏差的現(xiàn)象，使得一些實(shí)際生產(chǎn)者收益甚微。因此在補(bǔ)貼制度具體實(shí)施過(guò)程中仍需進(jìn)一步優(yōu)化與改善。

（一）完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則

在實(shí)際發(fā)放過(guò)程中，計(jì)算依據(jù)不應(yīng)只看生產(chǎn)面積，還應(yīng)結(jié)合實(shí)際產(chǎn)量，防止播種面積增加而單位面積產(chǎn)量減少的情況出現(xiàn)。應(yīng)結(jié)合平均畝產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量等來(lái)綜合評(píng)價(jià)玉米作物，實(shí)行梯度制產(chǎn)品補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。此外，補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)為實(shí)際生產(chǎn)者，防止因補(bǔ)貼對(duì)象不明晰而導(dǎo)致變相增加土地承包流轉(zhuǎn)費(fèi)用的亂象，致使實(shí)際生產(chǎn)者收益低微，挫傷農(nóng)戶種植積極性。

（二）加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼政策的解讀與宣傳，提高農(nóng)戶認(rèn)知水平

開展政策講解進(jìn)村入戶，多方面解讀種植補(bǔ)貼政策以及種植情況分析，幫助農(nóng)戶合理選擇種植面積、種類。同時(shí)及時(shí)公布糧食市場(chǎng)交易、倉(cāng)儲(chǔ)情況，進(jìn)一步便于農(nóng)戶做出更為合理的種植選擇，推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障合理收益。

（三）在新形勢(shì)下更好地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”

加大糧食生產(chǎn)科技投入，積極培育畝產(chǎn)高、抗貧瘠、抗病蟲、耐澇旱的優(yōu)良品種。積極開展各類種植培訓(xùn)，推廣農(nóng)業(yè)合作社，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)技、農(nóng)業(yè)的培訓(xùn)投入，通過(guò)農(nóng)業(yè)合作社的形式降低農(nóng)戶個(gè)體種植風(fēng)險(xiǎn)，指派專人培訓(xùn)，入社幫扶，提高農(nóng)戶種植畝產(chǎn)效益。同時(shí)積極構(gòu)建多元農(nóng)業(yè)種植政策支持體系，如輪作休耕補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，提高我國(guó)玉米等糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）加快國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌

通過(guò)價(jià)格優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)加工、養(yǎng)殖企業(yè)取消進(jìn)口替代，積極使用國(guó)產(chǎn)玉米，去庫(kù)存的同時(shí)不斷縮小貿(mào)易逆差，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易順差，制造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)我國(guó)玉米等糧食產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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（作者單位：武漢大學(xué)）

責(zé)任編輯：李政