解決林權(quán)登記歷史遺留問題探索

吳成科

（福建省三明市自然資源局，福建 三明365001）

林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記是服務(wù)林業(yè)改革的重要環(huán)節(jié)。針對日常不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記問題，進(jìn)行深入分析研究，分門別類，厘清原因，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策，以“尊重歷史、不變不換，物權(quán)法定、平等保護(hù)，優(yōu)化流程、安全快捷，部門聯(lián)動(dòng)、信息共享”為原則，穩(wěn)妥解決林權(quán)登記歷史遺留問題，持續(xù)規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記。

1 林權(quán)登記歷史遺留問題及其解決路徑和辦法

1.1 關(guān)于地類重疊問題

1.1.1 林權(quán)登記與建設(shè)用地重疊

針對林地征占用后，林權(quán)證未注銷或被部分征占用面積未核減，存在林權(quán)宗地與已審批的建設(shè)用地圖斑重疊，以及在分散登記期間，因林業(yè)部門與原國土資源管理部門數(shù)據(jù)未銜接、信息未共享，林權(quán)證范圍內(nèi)存在建設(shè)用地并已辦理土地證的重疊問題。

解決路徑和辦法：一是登記機(jī)構(gòu)通知原權(quán)利人依法辦理注銷或變更登記（面積核減），或者由擬辦理供地的主體單位（通常為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、土地收儲(chǔ)中心）代替原權(quán)利人提出申請，依政府批文或收儲(chǔ)文件對已供地地塊涉及的林權(quán)證進(jìn)行注銷或變更登記（面積核減）；二是對未申請林權(quán)注銷登記但已經(jīng)供地的地塊，依據(jù)政府批文或收儲(chǔ)文件在不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)（權(quán)籍系統(tǒng)）中對宗地進(jìn)行限制辦理業(yè)務(wù)處理，先行辦理國有建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，待林權(quán)持證人申請辦理林權(quán)有關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，再對該地塊辦理注銷或變更登記（面積核減）。

1.1.2 林權(quán)登記與永久基本農(nóng)田重疊

針對原林業(yè)部門辦理林權(quán)登記時(shí)未參考永久基本農(nóng)田圖斑，將部分山壟田、種植苗木的永久基本農(nóng)田納入發(fā)證范圍，造成林權(quán)登記范圍與基本農(nóng)田重疊；以及原林權(quán)發(fā)證界線未與土地利用現(xiàn)狀的耕地圖斑邊界套合，產(chǎn)生較多細(xì)小或條形狀的重疊問題。

解決路徑和辦法：登記機(jī)構(gòu)在不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)籍系統(tǒng)中加載永久基本農(nóng)田圖層，在系統(tǒng)中對重疊部分進(jìn)行標(biāo)注，同時(shí)加強(qiáng)與林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)動(dòng)，分步驟、分階段組織實(shí)施整改，結(jié)合第3 次全國國土調(diào)查、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證及生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化調(diào)整成果，按“宜耕則耕、宜林則林”的原則，經(jīng)自然資源、林業(yè)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)定，對現(xiàn)狀為非耕地的永久基本農(nóng)田重疊地塊，予以調(diào)出；對實(shí)地為耕地且維持耕地利用的，繼續(xù)保留基本農(nóng)田，相應(yīng)核減林地范圍，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上標(biāo)注信息，待林權(quán)權(quán)利人申請抵押、轉(zhuǎn)移登記時(shí)，依法一并辦理林權(quán)變更登記，解決林權(quán)地類重疊問題。

1.2 關(guān)于權(quán)屬重疊問題

針對早期集體土地所有權(quán)界線與林權(quán)登記數(shù)據(jù)未充分銜接，造成在縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的行政界線周邊，存在較多已發(fā)放林權(quán)證的林地所有權(quán)界線與集體土地所有權(quán)界線重疊；原林權(quán)登記未進(jìn)行圖形化管理，不同時(shí)期發(fā)放的林權(quán)證及原省、縣林業(yè)部門分別登記導(dǎo)致權(quán)屬重疊；原林班圖因測量精度不高（基本上用1：10000 地形圖手工勾繪林權(quán)宗地圖），造成林權(quán)宗地之間存在權(quán)屬交叉重疊等問題。

解決路徑和辦法：一是林地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)重疊的，原則上按已發(fā)放的林地所有權(quán)證界線為準(zhǔn)，并告知相關(guān)集體土地所有權(quán)主體申請變更登記；二是不同時(shí)期發(fā)放的林權(quán)證及原省、縣林業(yè)部門分別登記導(dǎo)致重疊的，在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中做好標(biāo)注，并限制辦理林權(quán)登記業(yè)務(wù)，待持證人申請辦理林權(quán)登記有關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，一并核實(shí)調(diào)解解決；三是因測量精度問題導(dǎo)致林權(quán)登記界線少量交叉重疊的，通過技術(shù)處理，調(diào)整相鄰宗地界線予以解決；非精度問題導(dǎo)致重疊的，應(yīng)由相鄰權(quán)利人指界，形成地籍調(diào)查成果。

1.3 關(guān)于“點(diǎn)狀”宗地問題

原林業(yè)部門對面積較小宗地（通常為0.2 hm2以下），采取“點(diǎn)狀”帶屬性的矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，面積大的林權(quán)宗地范圍內(nèi)包含一宗或多宗面積小的林權(quán)宗地，大宗林地按照實(shí)際使用面積（數(shù)字上已扣除小宗地面積）進(jìn)行登記，但矢量圖未將小宗林地進(jìn)行扣除。

解決路徑和辦法：在存量數(shù)據(jù)整合中對“點(diǎn)狀”宗地全面梳理，對“點(diǎn)狀”宗地進(jìn)行面狀化處理，在大宗林地圖斑中扣除面狀化的小宗林地圖斑，避免拓?fù)溴e(cuò)誤。

1.4 關(guān)于信息不完善問題

在存量數(shù)據(jù)整合過程中，原林權(quán)登記因缺失林權(quán)宗地紅線圖、林權(quán)登記檔案、林權(quán)登記業(yè)務(wù)等資料，質(zhì)量較差，圖形、屬性和檔案無法關(guān)聯(lián)的問題。

解決路徑和辦法：一是對于缺失宗地紅線圖的，依據(jù)發(fā)證檔案、1:10000 地形圖等資料進(jìn)行補(bǔ)充上圖；二是對于缺失林權(quán)登記業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的，依據(jù)林權(quán)登記檔案進(jìn)行補(bǔ)錄，并將檔案掛接至對應(yīng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)；三是對于林權(quán)登記檔案遺失的，在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中進(jìn)行備注說明，待持證人辦理業(yè)務(wù)時(shí)，核實(shí)補(bǔ)錄登記數(shù)據(jù)后做好檔案補(bǔ)充工作。

1.5 關(guān)于信息不對稱問題

不動(dòng)產(chǎn)登記信息與林業(yè)管理信息（主要有林地征占用、林業(yè)二類森林資源管理和采伐數(shù)據(jù)）更新機(jī)制不同，不動(dòng)產(chǎn)登記信息與林權(quán)管理信息未能共享，特別是與林權(quán)登記關(guān)系較為密切的林地征占用無法提供矢量數(shù)據(jù)問題。

解決路徑和辦法：一是林業(yè)部門按年度更新森林資源管理一張圖數(shù)據(jù)庫后，登記機(jī)構(gòu)向林業(yè)部門申請按年度提供全域的更新數(shù)據(jù)庫；二是建立信息共享平臺(tái)，將不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)與共享平臺(tái)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，林業(yè)部門上傳林地征占用矢量數(shù)據(jù)提供登記機(jī)構(gòu)使用；三是在信息共享平臺(tái)中集成林權(quán)登記信息查詢和合同管理功能，為林業(yè)部門提供查詢核實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記信息和合同管理服務(wù)；四是通過政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺(tái)獲取有關(guān)采伐數(shù)據(jù)信息。

2 創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查解決林權(quán)外業(yè)勘驗(yàn)難問題

2.1 優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查程序

林權(quán)地籍調(diào)查是申請辦理林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記的前置要件，也是困擾登記機(jī)構(gòu)的難點(diǎn)、堵點(diǎn)。以便民服務(wù)為前提，探索優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查內(nèi)容。一是林權(quán)地籍調(diào)查前置，對于村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理本集體所有的林地、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以家庭承包或聯(lián)戶承包或其他方式承包本集體所有的林地、農(nóng)戶的自留山等申請林地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)及其森林林木所有權(quán)的首次登記，把林權(quán)地籍調(diào)查服務(wù)前移至林地發(fā)包之前；二是優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查內(nèi)容，著重調(diào)查與林權(quán)登記有關(guān)的界址、四至、權(quán)屬等內(nèi)容，精簡造林年度、林班、小班、起源、主要樹種等林業(yè)管理屬性因子的調(diào)查核實(shí)內(nèi)容；三是規(guī)范林權(quán)地籍調(diào)查流程。對于本集體經(jīng)濟(jì)組織、成員，企業(yè)單位及其他組織申請林權(quán)登記的，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所提供無償?shù)丶{(diào)查服務(wù)，制作地籍調(diào)查成果，提交登記機(jī)構(gòu)審核，并由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所受理登記申請。

2.2 合理分類地籍調(diào)查情形

結(jié)合實(shí)際，分類處理林權(quán)登記地籍調(diào)查，即無需開展林權(quán)地籍調(diào)查、補(bǔ)充地籍調(diào)查和重新開展地籍調(diào)查3 種情形。一是原登記成果界址界線未發(fā)生變化的；共有人增加或者減少以及共有份額比例發(fā)生變化不涉及界址變化的； 因坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換或界址點(diǎn)轉(zhuǎn)繪時(shí)產(chǎn)生的偏差或面積誤差的；原登記成果信息不完整，但能夠通過林業(yè)部門信息共享予以完善補(bǔ)錄的，不再開展林權(quán)地籍調(diào)查。二是因面積增減導(dǎo)致部分界址發(fā)生變化，原登記信息存在錯(cuò)誤無法獲取數(shù)據(jù)共享、內(nèi)業(yè)補(bǔ)錄的，界線不閉合或權(quán)源材料四至表述錯(cuò)誤的，需要開展補(bǔ)充地籍調(diào)查的。三是林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的首次登記； 林地分宗或林權(quán)部分流轉(zhuǎn)的變更登記、轉(zhuǎn)移登記需重新開展林權(quán)地籍調(diào)查。

2.3 創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查方法

積極探索創(chuàng)新數(shù)字化林權(quán)地籍調(diào)查方法，以提高數(shù)據(jù)成果質(zhì)量，減輕外業(yè)工作量為目標(biāo)，生成標(biāo)準(zhǔn)化成果。一是配足設(shè)備，搭建調(diào)查平臺(tái)，開發(fā)移動(dòng)端林權(quán)信息采集軟件APP，集成林權(quán)信息表，可現(xiàn)場采集界址點(diǎn)、林權(quán)屬性因子及指界照片、視頻等重要資料；二是加工提升基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，利用影像圖生成3D 影像模型，直觀展示地形地貌，疊加林權(quán)宗地圖、生態(tài)紅線圖、第三次全國國土調(diào)查成果等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，便于林農(nóng)林企核實(shí)權(quán)屬界線；三是現(xiàn)場測量，精準(zhǔn)繪制宗地范圍，生成標(biāo)準(zhǔn)化圖、屬、表等內(nèi)業(yè)成果，無縫對接不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，減少登記人員工作量。

3 結(jié)語

林權(quán)登記經(jīng)歷了20 世紀(jì)80年代的林權(quán)“三定”、2003年前后的集體林權(quán)制度改革及2016年前后的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，隨著信息化建設(shè)的推進(jìn)，對林權(quán)登記提出了較高的要求，解決林權(quán)登記歷史遺留問題，創(chuàng)新開展林權(quán)登記地籍調(diào)查，為明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，保障林權(quán)流轉(zhuǎn)及支撐林權(quán)融資奠定重要基礎(chǔ)。