美國“公共外交”及若干相關(guān)概念辨析

■ 仇朝兵

1965年,美國前外事官員、時(shí)任塔夫茨大學(xué)弗萊徹學(xué)院院長的埃德蒙·格利恩(Edmund Gillion)在建立愛德華·R·默羅(Edward R.Murrow)公共外交中心時(shí)首次提出了“公共外交”這一概念。自從“公共外交”這一概念問世以來,人們對其界定一直存在著分歧。同一個(gè)概念,在不同時(shí)空背景下,其內(nèi)涵和外延往往會(huì)有所不同；即便在相同時(shí)空背景下,由于各自經(jīng)歷不同,人們對其內(nèi)涵和外延的理解往往也會(huì)有不同程度的差異。對于相同或類似的事物,人們也常常會(huì)用不同概念進(jìn)行表述。人們對“公共外交”這一概念及其內(nèi)涵和外延的理解,也存在類似情況。

近年來,“公共外交”受到中國政府高度重視。學(xué)術(shù)界對“公共外交”的研究也取得了較快發(fā)展,政策界、輿論界相關(guān)討論越來越多；一些致力于研究“公共外交”的機(jī)構(gòu)或組織如雨后春筍般出現(xiàn)；許多碩士和博士研究生把“公共外交”作為學(xué)位論文選題。與這些進(jìn)展相伴隨的是,國內(nèi)學(xué)術(shù)界、政策界和輿論界對“公共外交”的理解和界定也存在著很大差異；“公共外交”與“文化外交”“民間外交”“公民外交”等經(jīng)常被混為一談；各種新概念,如“城市外交”“公司外交”“高鐵外交”等不斷涌現(xiàn),并納入“公共外交”范疇之中。于是,“公共外交”成了無所不包的東西。這種現(xiàn)象,無助于深化“公共外交”研究,也不利于“公共外交”作為一個(gè)學(xué)科的發(fā)展。

研究“公共外交”首先需要弄清楚人們對“公共外交”的各種不同界定；同時(shí)還必須比較、厘清“公共外交”與其他相關(guān)及類似概念,如“傳統(tǒng)外交”“文化外交”“公民外交”“公共事務(wù)”“宣傳”“心理戰(zhàn)”“政治戰(zhàn)”“國際政治傳播”以及“戰(zhàn)略交流”等的區(qū)別與聯(lián)系等,從而形成對“公共外交”的一種相對明確的界定。明確“公共外交”與這些相關(guān)概念在內(nèi)涵與外延方面的異同,有助于大致確定“公共外交”研究的邊界,有助于更加平衡和全面地審視前人在這一領(lǐng)域的研究成果,進(jìn)一步深化“公共外交”研究。

一、公共外交與傳統(tǒng)外交

愛德華·R·默羅在被任命為美國新聞署署長時(shí)曾這樣界定“公共外交”:公共外交不同于傳統(tǒng)外交,它不但包括與政府間的互動(dòng),而且包括主要是與非政府的個(gè)人和組織之間的互動(dòng)。另外,除政府部門的觀點(diǎn)外,公共外交活動(dòng)經(jīng)常會(huì)提供許多代表美國個(gè)人和非政府組織的不同看法。與默羅的界定不同,多數(shù)人把“公共外交”看作一個(gè)國家針對其他國家民眾開展的旨在推動(dòng)相互理解與合作的信息、文化交流等活動(dòng),而把不同國家政府間的互動(dòng)歸于“傳統(tǒng)外交”。曾長期在“美國之音”(VOA)任職的漢斯·N·塔奇(Hans N.Tuch)指出,不同于傳統(tǒng)外交,公共外交包括國家間通過政府、外交部門的互動(dòng)開展的關(guān)系。“傳統(tǒng)外交經(jīng)常是——必須是——一種要求保密和隱私的過程(外交中的機(jī)密性決不意味著締結(jié)秘密條約或盟約。其意思僅僅是,為達(dá)成協(xié)議,其過程是秘密的)。相反,公共外交幾乎經(jīng)常是一個(gè)公開的過程。公開性(publicity)是其內(nèi)在的目的；直接訴諸于公眾:我們希望人民知道和理解?！雹?/p>

就具體內(nèi)容和活動(dòng)方式而言,公共外交與傳統(tǒng)外交有明顯不同,但其基本目標(biāo)可能是相同的或互為補(bǔ)充的。從事傳統(tǒng)外交的外交官通過與外國政府代表接觸,以促進(jìn)自己政府的國際事務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)中闡明的國家利益。而公共外交則通過政府與外國公眾,特別是與經(jīng)過細(xì)心選定的部分外國公眾進(jìn)行溝通,讓他們理解這個(gè)國家的觀念與理想、制度與文化以及其國家目標(biāo)和當(dāng)前政策,以促進(jìn)他們對這個(gè)國家歷史、文化、價(jià)值觀、制度和政策等的理解或認(rèn)同,從而形成對其戰(zhàn)略目標(biāo)的支持,實(shí)現(xiàn)自身的國家利益。沃倫·克里斯托夫(Warren Christopher)在任副國務(wù)卿時(shí)曾表示,通過尋求與其他國家的人民之間的溝通,公共外交補(bǔ)充并加強(qiáng)了傳統(tǒng)外交。他認(rèn)為,公共外交有四個(gè)目標(biāo):第一,確保其他國家更準(zhǔn)確地理解美國及其價(jià)值觀、制度和政策；第二,確保美國對其他國家的理解及對美國與這些國家之間關(guān)系的理解是全面的和準(zhǔn)確的；第三,確保這種相互理解在不同文化間得到合作性的個(gè)人和組織關(guān)系的支持；第四,確保美國政府在制定國際政策時(shí),充分考慮外國公眾的價(jià)值觀、利益和首要關(guān)注。②美國公共外交咨詢委員會(huì)(U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy)在1985年的報(bào)告中也表示:“通過向外國公眾解釋美國的政策、向他們提供關(guān)于美國社會(huì)和文化的信息、讓很多人親身感受我們國家的多樣性,以及通過評(píng)估外國公眾對美國大使及美國的外交政策制定者的看法,公共外交補(bǔ)充和強(qiáng)化了傳統(tǒng)外交……公共外交不是傳統(tǒng)外交的替代物,它是承認(rèn)思想和觀念在塑造世界上大多數(shù)人的忠誠和政治理解方面的重要作用。”③美國前駐敘利亞和阿爾及利亞大使克里斯托夫·羅斯(Christopher Ross)把公共外交視為傳統(tǒng)外交的公開面貌。傳統(tǒng)外交通過與外國政府的秘密交換來促進(jìn)美國的利益。公共外交,除接觸政府官員外,還通過接觸政府外的民眾,包括大眾和精英,支持傳統(tǒng)外交。它與傳統(tǒng)的外交活動(dòng)是相協(xié)調(diào)和平行的。④

美國南加州大學(xué)公共外交研究中心尼古拉斯·J.卡爾(Nicholas J.Cull)教授這樣區(qū)分“傳統(tǒng)外交”和“公共外交”:如果外交是一個(gè)國際行為體通過與其他國際行為體的接觸實(shí)施其外交政策的活動(dòng)(傳統(tǒng)上的政府與政府的聯(lián)系),那么,公共外交就是一個(gè)國際行為體通過接觸外國民眾來實(shí)施其外交政策的活動(dòng)。它由五個(gè)核心組成部分:傾聽、支持(advocacy)、文化外交、交流外交(exchange diplomacy)和國際廣播。⑤美國國會(huì)研究局(Congressional Research Service)的外交政策分析家肯儂·H.中村(Kennon H.Nakamura)和馬修·C.韋德(Matthew C.Weed)也做了類似區(qū)分:公共外交是對由職業(yè)外交官之間進(jìn)行的官方互動(dòng)主導(dǎo)的、傳統(tǒng)的政府間外交的一種對外政策補(bǔ)充。美國公共外交指的是與另外一個(gè)國家的公民、社區(qū)和公民領(lǐng)袖、記者及其他意見領(lǐng)袖等的直接互動(dòng)的活動(dòng)。公共外交試圖影響其他社會(huì)的態(tài)度和行動(dòng),以支持美國的政策和國家利益。公共外交要求通過人民和思想的交流,建立長期關(guān)系并形成對美國及其文化、價(jià)值觀和政策的理解。傳統(tǒng)外交,包括強(qiáng)有力地向外國政府闡述美國的政策,分析和報(bào)告外國政府的影響美國利益的行動(dòng)、態(tài)度和趨勢等。⑥

從美國公共外交的歷史發(fā)展來看,“公共外交”始終是服務(wù)于美國的傳統(tǒng)外交政策的,著眼點(diǎn)同樣是美國現(xiàn)實(shí)的國家利益。傳統(tǒng)外交,指的是政府間的關(guān)系,具有一定的非公開性；公共外交,指的是一國政府對其他國家民眾開展的活動(dòng),最突出的特點(diǎn)就是公開性。說“公共外交”服務(wù)于政府間傳統(tǒng)外交,是傳統(tǒng)外交的重要補(bǔ)充,并不是說它的重要性低于傳統(tǒng)外交。事實(shí)上,在美國的社會(huì)制度背景下,公共外交在其國家整體外交中的重要性、對美國國家利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)所發(fā)揮的作用,可能絲毫都不亞于其傳統(tǒng)外交。

二、公共外交與宣傳

“宣傳”一詞源于17世紀(jì)羅馬教皇為傳播天主教信仰而建立的羅馬天主教樞機(jī)主教委員會(huì),它在現(xiàn)代的同義詞是“謊言”“欺騙”和“洗腦”等。出于天主教對新教傳播的擔(dān)心,教皇格利高里十五世(Pope Gregory XV)在1622年發(fā)明了“宣傳”這個(gè)詞,建立了信仰宣傳辦公室(Office for the Propagation of the Faith),以監(jiān)督教廷在新世界的傳教活動(dòng)。第一次世界大戰(zhàn)期間,協(xié)約國英國和美國把對敵國的溝通和說服策略稱為“宣傳”,于是“宣傳”就成了一個(gè)貶義詞。美國南加州大學(xué)安能伯格傳播與新聞學(xué)院教授尼古拉斯·J·卡爾(Nicholas J.Cull)等主編的《宣傳與大眾勸說:1500年以來的歷史百科全書》一書中這樣解釋了“宣傳”:“進(jìn)行宣傳活動(dòng)必須是有意識(shí)的、故意的。宣傳的‘目標(biāo)’是關(guān)鍵。沒有目標(biāo),宣傳就沒有目的和方向……宣傳就是為了一個(gè)特定目標(biāo),故意通過觀念和價(jià)值觀的傳播,而非通過暴力和賄賂,來影響公眾輿論?！爆F(xiàn)代政治宣傳是有意識(shí)用來直接或間接地服務(wù)于宣傳家及其政治強(qiáng)人的。宣傳的目的是說服其對象,只有一種正確的觀點(diǎn),排除所有其他選擇。⑦在美國的政治和社會(huì)話語中,“宣傳”在很多情況下都被視為一種負(fù)面的東西,甚至被等同于“謊言”“欺騙”等。因此,美國人更愿意把自己國家的對外信息活動(dòng)叫做“公共外交”,而非“宣傳”?？死锼雇蟹颉ち_斯說:“很多宣傳包含著謊言,而且不會(huì)回避謊言。在公共外交活動(dòng)中,我們不故意去傳播不真實(shí)的東西。我們可能會(huì)以某種方式表達(dá)它們,但我們討論的是事實(shí)?！雹嘣?0世紀(jì)的西方國家,特別是美國,宣傳與政府對關(guān)于其國家和社會(huì)的錯(cuò)誤信息的傳播經(jīng)常是被聯(lián)系在一起的,公共輿論傾向于把“宣傳”視為欺騙和危險(xiǎn)的行為。

美國一直標(biāo)榜自己對外開展的公共外交活動(dòng),是在向世界傳播關(guān)于美國的真實(shí)信息。信息的真實(shí)性被視為美國公共外交的生命,也被視為提高美國的可信度或信譽(yù)的最佳途徑。美國還經(jīng)常攻擊前蘇聯(lián)、中國等國的宣傳活動(dòng)。但從美國開展的某些公共外交活動(dòng)的具體內(nèi)容及其形式來看,把它稱之為美國人所理解的意義上的“宣傳”也不為過。這里討論的“宣傳”,嚴(yán)格說來,指的是“對外宣傳”。公共外交和宣傳的效果和界定,經(jīng)常是難以分開的。實(shí)際上,在美國學(xué)界和政界也經(jīng)常出現(xiàn)“公共外交”和“宣傳”相互替換使用的情況。美國國內(nèi)對政府資助的信息活動(dòng)到底是經(jīng)過巧妙處理的“宣傳”,還是正當(dāng)?shù)摹肮餐饨弧?也時(shí)常有著爭論。甚至在反恐戰(zhàn)爭時(shí)期,“宣傳”和“公共外交”也被認(rèn)為是可以互相替換的,而不是兩個(gè)截然不同的戰(zhàn)略性說服手段。⑨加利福尼亞州立大學(xué)南?！に怪Z(Nancy Snow)教授評(píng)論道:“公共外交的定義在任何時(shí)候都是與民族國家政府的官方目標(biāo)有明顯的聯(lián)系的,這傾向于意味著一種與宣傳后果相聯(lián)系的更負(fù)面的解釋。于是,或?qū)蝈e(cuò),公共外交被視為一系列主要大眾傳播技巧,利用超越理性事實(shí)的情感訴求以改變態(tài)度，隱匿對信息發(fā)出者不利的信息,以及傳播促進(jìn)諸如一國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或軍事目標(biāo)等特定意識(shí)形態(tài)的信息。”⑩當(dāng)人們?nèi)绱丝创绹墓餐饨粫r(shí),它與“宣傳”之間的界限也就蕩然無存了。也有人用“文化宣傳”(Cultural Propaganda)來指代美國的“公共外交”。

既然人們對“公共外交”和“宣傳”都沒有統(tǒng)一的界定,這就給論者各取所需提供了便利。若深入考察美國的公共外交活動(dòng),應(yīng)該可以看出其中很大一部分內(nèi)容就是宣傳；而且,無論從形式還是從內(nèi)容或效果看,這個(gè)概念本身在某種程度上就是“宣傳”。只是美國希望避免用“宣傳”描述美國新聞署和“美國之音”的活動(dòng)的負(fù)面含意。英國萊斯特大學(xué)教授G.R.貝里奇(G.R.Berridge)等編著的《外交辭典》中把“公共外交”直接視為描述“20世紀(jì)后期外交官進(jìn)行的宣傳活動(dòng)的一個(gè)術(shù)語”。

但無論如何,“公共外交”和“宣傳”在采用的手段、追求的效果、產(chǎn)生作用的機(jī)制等方面,都有許多相似或相通之處。美國本寧頓學(xué)院(Bennington College)杰弗里·艾倫·皮格曼(Geoffrey Allen Pigman)教授評(píng)論道,“公共外交”和“宣傳”有許多相同的目的,其中最重要的是“影響公眾態(tài)度”或“影響人民的看法”。傳統(tǒng)的外交學(xué)者曾試圖為“宣傳”規(guī)范地劃出邊界,防止在公共外交實(shí)踐中使用它。不過,盡管“宣傳”可能有負(fù)面意涵,但對于在特定有限條件下實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo),它的使用可能是有效的。在分析和評(píng)估當(dāng)代公共外交的效果時(shí),反饋環(huán)節(jié)至關(guān)重要。而區(qū)分有效的公共外交活動(dòng)與無效的公共外交活動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵因素是信任。從這些意義上看,“公共外交”和“宣傳”區(qū)別,僅僅在于人們對它們形成的情緒或心理上的反應(yīng),特定的歷史和特定的社會(huì)文化氛圍賦予了“宣傳”一詞負(fù)面的意涵。如果拋開情緒性的反應(yīng),更中性地理解“宣傳”,“宣傳”與“公共外交”的某些內(nèi)容之間的界限也就消失了。

三、公共外交與心理戰(zhàn)

“心理戰(zhàn)”(psychological warfare)不是一個(gè)新鮮的詞匯。早在第一次世界大戰(zhàn)期間,英國就曾針對敵對國家開展心理戰(zhàn)。所謂“心理戰(zhàn)”,指的是在戰(zhàn)爭時(shí)期針對敵國有計(jì)劃地運(yùn)用宣傳手段,傳播某些觀念和信息,以影響敵國軍民的心理、情緒和行為,目的是瓦解其士氣和斗爭意志?！靶睦響?zhàn)”不同于其他形式的對外宣傳,它的對象是敵國而非中立國家或友好國家的人民。由于國家間沖突或戰(zhàn)爭的多樣性,“心理戰(zhàn)”也被逐漸廣泛應(yīng)用于戰(zhàn)略和政治層面,而不再局限于正式的戰(zhàn)爭形勢下,因而也更多使用“心理行動(dòng)”(psyops)一詞了。心理戰(zhàn)既廣泛用于各種戰(zhàn)爭和沖突之中,也被用于和平時(shí)期的意識(shí)形態(tài)斗爭之中。

從其手段來看,“心理戰(zhàn)”和“宣傳”以及“公共外交”中的廣播電視活動(dòng)等基本是一致的,只是“宣傳”和“公共外交”的范圍更加廣泛,它們的對象及其所傳遞的具體信息和內(nèi)容有很大差別?！靶睦響?zhàn)”主要運(yùn)用于戰(zhàn)爭中的國家之間或具有重大戰(zhàn)略沖突的國家之間,如:第一次世界大戰(zhàn)期間英國對德國等敵對國家的心理戰(zhàn),第二次世界大戰(zhàn)期間美國對法西斯國家的心理戰(zhàn),以及冷戰(zhàn)時(shí)期美國等西方國家對社會(huì)主義國家的宣傳活動(dòng)等。

美國為實(shí)現(xiàn)其自身的戰(zhàn)略利益和對外政策目標(biāo),往往把公共外交活動(dòng)和心理戰(zhàn)行動(dòng)糅合在一起,二者的部分行動(dòng)是重合的。這樣,也就很難用“心理戰(zhàn)”或者“公共外交”來劃分美國的很多行動(dòng)了。從冷戰(zhàn)時(shí)期美國對其他國家開展的公共外交活動(dòng)來看,特別是從其對蘇東社會(huì)主義國家開展的公共外交來看,很難把“公共外交”與“心理戰(zhàn)”清晰地區(qū)分開來。美國對一個(gè)國家采取何種性質(zhì)的公共外交,取決于美國公共外交對象國的不同以及美國與這些國家關(guān)系的性質(zhì)和狀態(tài)等因素。

也有人把公共外交視為心理戰(zhàn)略(psychological strategy)的基本組成部分。因?yàn)?，“第?全球范圍內(nèi)大量公眾能夠獲得的信息量的增加,直接影響了公眾的看法和態(tài)度,反過來又影響了政府的行為和決策。第二,認(rèn)知(perceptions)和現(xiàn)實(shí)(reality)一樣重要?？瓷先ナ钦鎸?shí)的就會(huì)被認(rèn)為是真實(shí)的,在沒有言論自由的地方,更是如此?！边@種理解只是非常狹隘地理解了“公共外交”,或者說只是把“公共外交”的一部分當(dāng)成了“公共外交”的全部內(nèi)容。但毫無疑問,公共外交的某些形式或內(nèi)容,也可能被運(yùn)用于心理戰(zhàn)的實(shí)施。

四、公共外交與政治戰(zhàn)

在國際政治競爭或爭奪的背景中,“政治戰(zhàn)”(political warfare)是一個(gè)國家為實(shí)現(xiàn)其在世界上的政治規(guī)劃而使用的工具,但它又不是一系列工具或手段的總和。在波士頓大學(xué)安吉洛·M.科迪維拉(Angelo M.Codevilla)教授看來,“政治戰(zhàn)”指的是在戰(zhàn)爭中或像戰(zhàn)爭一樣嚴(yán)重的不流血沖突中,為贏得勝利而動(dòng)員人們進(jìn)行支持或反對,是在特定沖突中,一個(gè)國家對其正在從事的事情或采取的政策的強(qiáng)有力的政治表達(dá)?？频暇S拉認(rèn)為,要想在政治戰(zhàn)中取得成功,就必須引導(dǎo)對象國人民把他們自己的生活、財(cái)富和榮譽(yù)與進(jìn)行宣傳的一方所做的事情聯(lián)系在一起,使他們理解后者所做的事情。發(fā)動(dòng)或?qū)嵤罢螒?zhàn)”的一方,既可能采取公開的行動(dòng),也可能采取秘密的行動(dòng),但它都必須向外國人提供他們應(yīng)該站在“我們一邊”考慮問題的真實(shí)、具體的理由,并為其提供具體誘因以大大提高站在“我們一邊”的機(jī)會(huì)。

就其應(yīng)有的環(huán)境而言,“政治戰(zhàn)”與“心理戰(zhàn)”類似,二者都是主要用于戰(zhàn)爭中或者類似于冷戰(zhàn)這樣的沖突中。而“公共外交”應(yīng)有的范圍則要寬泛得多,它既被廣泛應(yīng)用于和平時(shí)期,也被用于戰(zhàn)爭和沖突時(shí)期。公共外交所追求的目標(biāo),也比“政治戰(zhàn)”更加寬泛:“政治戰(zhàn)”追求的是在沖突中取得勝利；“公共外交”在特定的情境下當(dāng)然也有此類目標(biāo),但它還包括促進(jìn)國家間、民族間或不同文化間的相互理解和溝通等。二者的另一差別是：“政治戰(zhàn)”采取的行動(dòng),既包括公開的,也包括不公開的；而“公共外交”活動(dòng)是公開的。不過,在特定國家和特定時(shí)期,針對特定事件或問題,也很難在“政治戰(zhàn)”和“公共外交”之間劃出清晰的界限。歸根到底,二者都服務(wù)于特定國家的利益,都是實(shí)現(xiàn)國家利益的手段或工具。

五、公共外交與國際政治傳播

“國際政治傳播”(IPC)通過報(bào)紙、廣播、電源、人員交流、文化交流及國際傳播的其他手段,以實(shí)現(xiàn)某種政治效果?！皣H政治傳播”是一種比較中性的、沒有感情或意識(shí)形態(tài)色彩的表達(dá),它囊括了“公共外交”“宣傳”“心理戰(zhàn)”“政治戰(zhàn)”等這幾個(gè)概念所包含的全部內(nèi)容。國際政治傳播可以分為四類:官方的、意在影響外國公眾的傳播；官方但非意在影響外國公眾的傳播；意在從政治上影響外國公眾的私人傳播；以及沒有政治目標(biāo)的私人傳播。

“國際政治傳播”中第一類也就是所謂的“公共外交”。幾乎每一個(gè)有能力的國家都會(huì)資助和開展這些國際政治傳播活動(dòng)。研究美國的“公共外交”,需要越來越多地增加對美國私人傳播之海外影響的關(guān)注。美國私人傳播的影響是難以估量的,它所產(chǎn)生的效果可能比“公共外交”的影響要大得多。因此,近年來美國政府在對外推行公共外交時(shí),也越來越強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮美國的個(gè)人、公司或其他非政府組織在其中的重要作用。

從政策措施與行動(dòng)效果之間的復(fù)雜關(guān)系來看,想把“公共外交”與“國際政治傳播”截然分開恐怕是不可能的。各種因素在相互交織、相互影響,共同決定了“公共外交”或“國際政治傳播”活動(dòng)的效果。有的政策及其實(shí)施可能會(huì)產(chǎn)生預(yù)期效果,有的可能不會(huì)；而有的政策和行動(dòng)可能產(chǎn)生了其他令人意想不到的效果；而且,無意中產(chǎn)生的效果有時(shí)候可能比刻意造成的效果更加深刻。

因此,在公共外交研究中,特別是在評(píng)估公共外交之效果的時(shí)候,要特別注意區(qū)分“公共外交活動(dòng)”和“能夠產(chǎn)生公共外交活動(dòng)之效果的活動(dòng)”之間的區(qū)別與聯(lián)系。公共外交不是在獨(dú)立的空間中開展并產(chǎn)生影響的,許多本不屬于公共外交范疇的活動(dòng),能夠?qū)餐饨换顒?dòng)的效果產(chǎn)生影響。對于這類活動(dòng),在對公共外交活動(dòng)的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)是不能忽視的?！皣H政治傳播”的外延遠(yuǎn)比“公共外交”廣泛。研究公共外交時(shí),需要適當(dāng)觀照“國際政治傳播”領(lǐng)域大量能夠影響“公共外交”之效果的活動(dòng)或內(nèi)容。

六、公共外交與公共事務(wù)、公共關(guān)系

在美國,公共外交主要是對外的,是針對外國公眾開展的信息、交流等活動(dòng),是美國與世界的對話；而公共事務(wù)針對的是國內(nèi)民眾,目的是向國內(nèi)媒體和民眾提供信息并影響他們,促進(jìn)國內(nèi)公眾對政府政策、活動(dòng)的理解和支持。公共事務(wù)項(xiàng)目處理的主要是媒體事務(wù),本質(zhì)上是反應(yīng)性的,主要是對一個(gè)事件或新聞故事做出反應(yīng),或者阻止媒體的行動(dòng)，公共事務(wù)時(shí)限通常是由數(shù)分鐘到數(shù)天來衡量的,它要求盡可能及時(shí)地做出反應(yīng)；而公共外交是積極主動(dòng)的,它應(yīng)對和處理的問題也寬泛得多,除應(yīng)對媒體外,它還要應(yīng)對整個(gè)社會(huì)的方方面面,既包括向?qū)ο髧癖娞峁┬畔?也包括建立各種關(guān)系等，公共外交尋求的是改變目標(biāo)對象的態(tài)度,并說服他們，為實(shí)現(xiàn)成功,公共外交的時(shí)限可以用數(shù)月、年甚至十年來衡量。

美國國務(wù)院曾這樣區(qū)分“公共事務(wù)”和“公共外交”:“公共事務(wù)指的是向公眾、媒體及其他組織提供關(guān)于美國政府的目標(biāo)、政策及活動(dòng)的信息的活動(dòng)。公共事務(wù)主要是向國內(nèi)公眾提供信息……而公共外交則試圖通過理解外國公眾、向他們提供信息并影響他們,來推動(dòng)美國的國家利益?！惫餐饨徊皇呛Ｍ獍娴墓彩聞?wù),前者比后者涵蓋的內(nèi)容更加廣泛,形式更加多樣,手段更加復(fù)雜。

在1999年美國行政部門機(jī)構(gòu)改革之前,美國負(fù)責(zé)公共外交事務(wù)的是相對獨(dú)立的美國新聞署。之后美國國務(wù)院設(shè)立統(tǒng)管“公共外交”和“公共事務(wù)”的副國務(wù)卿,承擔(dān)對內(nèi)和對外的雙重使命。盡管負(fù)責(zé)“公共外交”和“公共事務(wù)”的機(jī)構(gòu)是一體的,而且“公共事務(wù)”方面的某些活動(dòng)確實(shí)可能也會(huì)對“公共外交”產(chǎn)生某種影響,但在公共外交研究中,仍需注意二者的區(qū)別,大致劃清二者的邊界。

另外,各國,特別是美國在開展公共外交時(shí),越來越重視發(fā)揮各種非政府組織、跨國公司等私營部門的作用。美國學(xué)術(shù)界近年來開始把某些非政府行為體的活動(dòng)也視為公共外交的一部分。這就導(dǎo)致公共關(guān)系活動(dòng)與公共外交活動(dòng)的趨同現(xiàn)象。皮格曼教授評(píng)論道,傳統(tǒng)上,公共關(guān)系和公共事務(wù)被認(rèn)為是不同于公共外交的,公共事務(wù)涉及的是政府與其國內(nèi)民眾的溝通,公共關(guān)系涉及的是私人行為體與其受眾及支持者之間的溝通。但實(shí)踐中,這些邊界越來越模糊了。這種邊界的模糊,對于公共外交研究形成了更大挑戰(zhàn),但也為公共外交研究邊界的明確化提出了更高要求。讓模糊地帶更加清晰,才有助于推進(jìn)和深化公共外交的研究。

在中國,也經(jīng)常面臨公共外交研究邊界被不斷放大的情況。比如,把中國外交部對國內(nèi)民眾開展的“公眾開放日”活動(dòng)也視為“公共外交”活動(dòng)；把“公司外交”“城市外交”等等也納入公共外交研究的范疇，這種做法,使“公共外交”的內(nèi)涵和外延無限擴(kuò)大,表面上呈現(xiàn)出“公共外交”研究的繁榮局面,實(shí)際上卻忽視或沖淡了對傳統(tǒng)公共外交活動(dòng)及其歷史的研究,也不利于“公共外交”作為一個(gè)新興學(xué)科在中國的發(fā)展。

七、公共外交與公民外交

“公共外交”這個(gè)概念突出的是外交活動(dòng)的性質(zhì),“公民外交”突出的則是開展外交活動(dòng)的主體。在美國,“公民外交”指的是這樣一種觀念:公民個(gè)人有權(quán)利甚至責(zé)任去幫助塑造美國的對外關(guān)系。公民外交官是非官方的大使,他們或者參加海外交流項(xiàng)目,或者招待在美國的國際交換項(xiàng)目參與者,并與之互動(dòng)。有些公民外交的參與者是有薪水的,而大多數(shù)公民外交官是志愿者,他們提供時(shí)間、領(lǐng)導(dǎo)技巧、專業(yè)知識(shí)及其自己的金錢和其他資源,以維持構(gòu)成美國公民外交基礎(chǔ)的地方非政府組織。公民外交活動(dòng)中一些交流項(xiàng)目的資金至少有部分是美國政府提供的,因而,公民外交也構(gòu)成了美國公共外交的重要組成部分。

“公共外交”最有效、最深刻的部分是不同國家公民之間直接的思想和文化交流活動(dòng)。作為個(gè)體的不同國家公民間的交流有助于建立持久的友誼和關(guān)系,也應(yīng)該更有助于促進(jìn)國家間的相互理解和尊重。美國政府資助和支持的交流項(xiàng)目也依賴私營部門合作者和公民外交官,一方面可以提高這些項(xiàng)目的可信度,另一方面可以降低政府開支。由于美國有大量參與到公民外交活動(dòng)中的非政府組織和個(gè)人,他們對美國外交及美國公共外交的影響是不能低估的,他們?yōu)槊绹饨缓凸餐饨粍?dòng)員了大量的社會(huì)力量和社會(huì)資源,對政府的力量發(fā)揮了“放大器”的作用。因此,公民個(gè)體或公民組織如何參與并影響美國公共外交活動(dòng),也是研究美國公共外交時(shí)不容忽視的問題。

八、公共外交與文化外交

貝里奇等編著的《外交辭典》中把“文化外交”界定為“把一個(gè)國家的文化成就推向國外的活動(dòng)”。與文化外交相比較,“公共外交”這一概念強(qiáng)調(diào)的更多是活動(dòng)的對象和形式,“文化外交”強(qiáng)調(diào)的更是活動(dòng)的內(nèi)容和性質(zhì)。從形式上看,“公共外交”強(qiáng)調(diào)的是一國政府針對其他他國的民眾,開展的各種形式信息傳播和交流活動(dòng),重點(diǎn)在對象和形式；“文化外交”則不局限于此,它不但包括一國政府對他國民眾開展的文化交流活動(dòng),還包括政府與政府之間的文化關(guān)系和文化交流活動(dòng)。從內(nèi)容上看,“文化外交”指的是一個(gè)國家的政府把其國家的文化傳播給其他國家的民眾,以推動(dòng)對其國家理想和制度的理解,進(jìn)而爭取對其政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的支持的活動(dòng),其內(nèi)容強(qiáng)調(diào)的是文化傳播和文化交流；而“公共外交”的內(nèi)容更廣泛,并不局限于文化傳播,它既包括文化傳播,也包含內(nèi)外政策的解釋說明等。二者的共同之處在于都高度重視文化在國家間關(guān)系中的作用,都強(qiáng)調(diào)和推動(dòng)文化交流和跨文化對話。

正是基于文化在公共外交中的核心地位,美國文化外交咨詢委員會(huì)的報(bào)告認(rèn)為“文化外交是公共外交的關(guān)鍵”?！耙?yàn)橹挥性谖幕顒?dòng)中,一個(gè)國家自己的思想才能更好地展現(xiàn)出來。外交能夠以非常巧妙、廣泛和可持續(xù)的方式促進(jìn)我們的國家安全……對于塑造我們的世界領(lǐng)袖地位,包括反恐戰(zhàn)爭,美國的文化財(cái)富所發(fā)揮的作用絕不會(huì)比軍事行動(dòng)的作用更小。植根于我們的藝術(shù)和知識(shí)傳統(tǒng)中的價(jià)值觀,構(gòu)成了一種抵抗黑暗力量的堡壘……文化外交,顯示著一個(gè)國家的精神,可以在美國政治生活中解釋其復(fù)雜的歷史:當(dāng)我們的國家處于戰(zhàn)爭之中,外交工具包中的任何一種工具都得以使用,包括推進(jìn)文化活動(dòng)?！蔽幕臀幕饨坏闹匾?還體現(xiàn)在“文化實(shí)際上就是權(quán)力……文化交流是一種學(xué)與教、出口與進(jìn)口、劣勢與優(yōu)勢、謙恭與自信之間復(fù)雜和平衡的公平交換”。

在研究美國公共外交,特別是涉及文化外交時(shí),需要準(zhǔn)確把握“文化外交”和“文化政策”在美國社會(huì)文化氛圍中的意涵。文化外交是服務(wù)于美國利益,特別是其長期利益的,如維護(hù)和平、擴(kuò)展民主及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作等。美國在其國內(nèi)社會(huì)政治生活中往往避免推行“文化政策”,但在國外,“它意味著一種有規(guī)劃的方法,以實(shí)現(xiàn)美國在教育和智力領(lǐng)域廣泛利益的最大化……美國在外國的文化政策目的是培育、糾正、加強(qiáng)以及必要時(shí)建立與美國的文化和教育聯(lián)系?！币簿褪钦f,在研究美國公共外交時(shí),有必要深入考察美國的對外文化政策,這有助于從更深刻的層面上理解美國的公共外交。

九、公共外交與戰(zhàn)略交流

“戰(zhàn)略交流”(strategic communication)是美國軍方經(jīng)常使用的一個(gè)概念。美國軍方把“戰(zhàn)略交流”界定為:操控信息戰(zhàn)場,塑造信息以擊敗敵人的一種手段。而美國的公共外交活動(dòng),主要著眼于關(guān)系的建立,如增進(jìn)信任、創(chuàng)造關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、建立信譽(yù)等。美國國務(wù)院用“公共外交”描述的是與外國民眾進(jìn)行了交流,“戰(zhàn)略交流”涵蓋的是國防部與外國公眾、軍事對手、伙伴國和非伙伴國政府、其他美國政府部門以及美國人民之間的互動(dòng)及對他們的影響。

美國國防科學(xué)委員會(huì)(Defense Science Board)在2004年《戰(zhàn)略交流:國防科學(xué)委員會(huì)報(bào)告》中指出,戰(zhàn)略交流包括四種核心工具:公共外交、公共事務(wù)、國際廣播活動(dòng)和信息活動(dòng)(IO)。在這里,公共外交被視為“戰(zhàn)略交流”的核心工具。奧巴馬總統(tǒng)根據(jù)美國《2009財(cái)年國防授權(quán)法》之要求在2010年3月16日向國會(huì)相關(guān)委員會(huì)提交的關(guān)于公共外交和戰(zhàn)略交流的全面、跨部門戰(zhàn)略報(bào)告《國家戰(zhàn)略交流框架》(National Framework for Strategic Communication)把“戰(zhàn)略交流”界定為:(1)言與行的同步,以及所選擇的聽(觀)眾如何認(rèn)識(shí)這些言行；(2)旨在與目標(biāo)受眾進(jìn)行溝通和接觸的項(xiàng)目和活動(dòng),包括由公共事務(wù)、公共外交和信息活動(dòng)專業(yè)人士實(shí)施的那些項(xiàng)目和活動(dòng)。在這里,公共外交也被視為戰(zhàn)略交流活動(dòng)的重要組成部分。

而在美國著名國際政治學(xué)者、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授約瑟夫·奈(Joseph Samuel Nye Jr.)看來,戰(zhàn)略交流只是公共外交的一個(gè)方面。奈認(rèn)為,公共外交包括三方面內(nèi)容:第一個(gè)也是最直接的方面是日常交流,包括解釋國內(nèi)和外交政策決策的環(huán)境,以及應(yīng)對危機(jī)和反對攻擊的準(zhǔn)備；第二個(gè)方面是戰(zhàn)略交流,包括開展一些簡單的、類似于政治運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)的項(xiàng)目；第三個(gè)方面是通過獎(jiǎng)學(xué)金、交流、培訓(xùn)、研討班、會(huì)議等途徑,在多年內(nèi)與關(guān)鍵的個(gè)人發(fā)展持久關(guān)系。這里需要特別注意,奈雖使用了“戰(zhàn)略交流”一詞,但他所謂的“戰(zhàn)略交流”遠(yuǎn)不及以上所述的“戰(zhàn)略交流”所指代的內(nèi)容那樣廣泛。奈在其著作中也未對“戰(zhàn)略交流”作更深入的論述。

2010年《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告把“戰(zhàn)略交流”視為加強(qiáng)美國國家能力的重要手段。該報(bào)告指出:“有效的戰(zhàn)略交流對于維持全球合法性和支持我們的政策目標(biāo)是必不可少的。協(xié)調(diào)我們的言與行,是整個(gè)政府的溝通文化必須培育的一種共同責(zé)任。在我們審慎的交流和接觸中,我們必須做得更加有效,更好地理解世界各國人民——而不僅僅是精英的態(tài)度、看法、不滿和關(guān)注。這使我們能夠表達(dá)可信、一貫的信息,制定有效的計(jì)劃,同時(shí)更好地理解我們的行動(dòng)被如何認(rèn)知。我們還必須運(yùn)用各種交流方法,包括新媒體,與外國公眾交流。”從該報(bào)告對“戰(zhàn)略交流”的目標(biāo)、手段等的分析來看,它與“公共外交”也有許多相同和相通之處。

公共外交屬于傳統(tǒng)國際關(guān)系研究中被關(guān)注較少的領(lǐng)域。隨著全球化的突飛猛進(jìn),國家間的交流變得日益緊密,國家間的關(guān)系也日益復(fù)雜,公共外交在國家間關(guān)系中發(fā)揮的作用也越來越突出。公共外交研究已開始成為國際關(guān)系研究的重要學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。公共外交與上述其它概念所指代的都是信息傳播活動(dòng),它們的手段和方式也高度相似,其區(qū)別在于活動(dòng)的對象、具體目標(biāo)、性質(zhì)、涵蓋的內(nèi)容以及適用的時(shí)空背景等有所不同。但若把它們放在一國整體戰(zhàn)略的框架下,或放在其對外交往的歷史中來審視,可以看出其總體目的和性質(zhì)又是相同的,都是服務(wù)于其國家戰(zhàn)略和國家利益的。梳理、對比和分析公共外交與其他相關(guān)概念的差異,有助于更準(zhǔn)確地理解公共外交的內(nèi)涵和外延,從而有助于為公共外交研究確立大致明確的邊界,為公共外交及相關(guān)問題研究和討論提供了相對穩(wěn)定的基礎(chǔ),在一定程度上避免概念的泛化、誤用和濫用,進(jìn)一步推動(dòng)公共外交研究走向深入。

注釋:

① Hans N.Tuch.CommunicatingwiththeWorld:U.S.PublicDiplomacyOverseas.New York:St.Martin’s Press.1990.pp.3-4.

② Allen C.Hansen.USIA:PublicDiplomacyintheComputerAge.New York:Praeger.1984.p.3.

③UnitedStatesAdvisoryCommissiononPublicDiplomacy.1985 Report.inside cover.1985.p.2.available at:https://www.state.gov/1985-advisory-commission-annual-report/.

④ Stephen Hess & Marvin Kalb ed.TheMediaandtheWaronTerrorism.Washington,D.C.:Brookings Institution Press.2003.pp.224-225.

⑤ Nicholas J.Cull.TheColdWarandtheUnitedStatesInformationAgency:AmericanPropagandaandPublicDiplomacy,1945—1989.New York:Cambridge University Press.2008.p.XV.

⑥ Kennon H.Nakamura & Matthew C.Weed.U.S.PublicDiplomacy:BackgroundandCurrentIssues,in Matthew B.Morrison ed.U.S.PublicDiplomacy:BackgroundandIssues.New York:Nova.2010.p.2.

⑦ David Welch.“DefinitionsofPropaganda,”in Nicholas J.Cull,David Culbert & David Welch eds.PropagandaandMassPersuasion:AHistoricalEncyclopedia,1500tothePresent.Oxford,England:ABC-CLIO,Inc.2003.pp.317-319.

⑧ Stephen Hess & Marvin Kalb ed.TheMediaandtheWaronTerrorism.Washington,D.C.:Brookings Institution Press.2003.pp.224-225.

⑨ R.S.Zaharna.FromPropagandatoPublicDiplomacyintheInformationAge,in Yahya R.Kamalipour & Nancy Snow ed.War,Media,andPropaganda:AGlobalPerspective.New York:Rowman & Littlefield Publishers,INC.2004.p.219.

⑩ Nancy Snow.U.S.PublicDiplomacy:ItsHistory,Problems,andPromise,in Garth S.and Vicoria O’Donnell ed.ReadingsinPropagandaandPersuasion:NewandClassicEssays.London:Sage Publications.2006.p.229.