論人大制度的優(yōu)勢(shì)及其治理效能的轉(zhuǎn)化與提升*

黃小鈁

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系中的根本政治制度，具有顯著的制度優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命過(guò)程中就怎樣組織國(guó)家政權(quán)以及如何治理國(guó)家進(jìn)行理論思考和實(shí)踐探索的一項(xiàng)重要制度成果，是新中國(guó)整個(gè)國(guó)家制度的基石。依托于人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨有效合法地組織了整個(gè)國(guó)家政權(quán)，為黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了制度保障。同時(shí)，人民則依法有序地參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的權(quán)利。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)新時(shí)代健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，首要任務(wù)是“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度”，明確了堅(jiān)持和鞏固人大制度體系的基本內(nèi)容，提出了進(jìn)一步完善和發(fā)展人大制度體系的總體要求和重點(diǎn)任務(wù)。作為我國(guó)的根本政治制度，人大制度具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，其具有的一系列顯著優(yōu)勢(shì)仍然沒(méi)有充分有效地轉(zhuǎn)化為治理效能，影響了人大制度職能作用的發(fā)揮。為此，需要在新的歷史條件下進(jìn)一步堅(jiān)持、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制，不斷優(yōu)化人大制度自身的具體制度及其運(yùn)行機(jī)制，充分理順人大制度同國(guó)家治理體系中其他政治制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系，推動(dòng)人大制度的制度優(yōu)勢(shì)更有效地轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、人大制度在國(guó)家治理體系中的角色定位

中國(guó)國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，它是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明以及黨的建設(shè)等諸多領(lǐng)域的制度體系所構(gòu)成的，其中，人大制度作為我國(guó)的根本政治制度，起著其他政治制度不可替代的關(guān)鍵作用。推進(jìn)中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系建設(shè)，“人大的作用相當(dāng)重要，是其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法代替的。特別是我們?cè)诠伯a(chǎn)黨執(zhí)政的情況下，更應(yīng)該充分發(fā)揮民主與法制的作用來(lái)治理國(guó)家，不充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的作用，就無(wú)法保障改革開(kāi)放的健康發(fā)展，也很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家的建設(shè)目標(biāo)。”(1)《田紀(jì)云文集》(民主法制卷)，中國(guó)民主法制出版社，2016年，第44-45頁(yè)。在實(shí)踐中，人大制度的地位和作用主要是通過(guò)各級(jí)人大及其常委會(huì)行使法定職權(quán)得到實(shí)現(xiàn)，它履行著作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的職責(zé)，是國(guó)家治理的重要主體。準(zhǔn)確把握和分析人大制度在整個(gè)國(guó)家治理中的角色定位，是全面認(rèn)識(shí)和理解人大制度與國(guó)家治理之間內(nèi)在邏輯關(guān)系的前提。概括而言，人大制度在國(guó)家治理中的角色定位主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：

1.支撐。所謂“支撐”，指的是使某種東西不倒塌而得以存續(xù)。我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系之所以能夠屹立不倒，關(guān)鍵在于獲得了一系列制度體系的支撐，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、人大制度、政府制度、軍事制度等等。在這些制度體系中，人大制度體系扮演著重要的角色，為中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的建立與運(yùn)行提供了支撐。

一方面，為中國(guó)共產(chǎn)黨有效領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理提供支撐。1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)武裝斗爭(zhēng)建立了全國(guó)性政權(quán)，開(kāi)啟了國(guó)家治理的新實(shí)踐。對(duì)于剛剛執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，首先面臨的問(wèn)題便是“國(guó)家政權(quán)應(yīng)該怎樣組織？國(guó)家應(yīng)該怎樣治理？這是一個(gè)關(guān)系國(guó)家前途、人民命運(yùn)的根本性問(wèn)題”。(2)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話(huà)》，人民出版社，2014年，第3-4頁(yè)。簡(jiǎn)而言之，就是怎樣使武裝斗爭(zhēng)建立起來(lái)的革命性政權(quán)具有合法性和正當(dāng)性。對(duì)此，1940年毛澤東就提出：“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府?！?3)《毛澤東選集》，第2卷，人民出版社，1991年，第677頁(yè)。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，建立了民主聯(lián)合政府。但是，新的國(guó)家政權(quán)是建立在民主協(xié)商而不是民主選舉基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有體現(xiàn)現(xiàn)代人民主權(quán)原則。因此，當(dāng)劉少奇在1952年率代表團(tuán)出席蘇共十九大就中共中央關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)和制定憲法等重大事項(xiàng)向斯大林征求意見(jiàn)時(shí)，斯大林回復(fù)說(shuō)：“因政協(xié)不是人民經(jīng)選舉產(chǎn)生的，人家就可以說(shuō)你們的政權(quán)是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領(lǐng)也不是人民選舉的代表大會(huì)通過(guò)的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可以說(shuō)你們國(guó)家沒(méi)有法律?！?4)《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》，第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第536頁(yè)。為此，中共中央決定盡快召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)和制定憲法，并將這一建議提交給了政協(xié)全國(guó)委員會(huì)進(jìn)行討論，最后定于1953年舉行全國(guó)人民代表大會(huì)并制定憲法。1954年，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議順利舉行，不僅制定了新中國(guó)第一部憲法，而且將中國(guó)共產(chǎn)黨推薦的人選依法選舉為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。這就表明：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位獲得了人民的同意和授權(quán)而具有了合法性。所以，我國(guó)實(shí)行并建立人大制度的政治使命和任務(wù)就是旨在“鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，強(qiáng)化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的能力，特別是通過(guò)人大制度解決新政權(quán)的合法性問(wèn)題?！?5)劉建軍、何俊志、楊建黨：《新中國(guó)根本政治制度研究》，上海人民出版社，2009年，第3頁(yè)。

另一方面，為中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐。人大制度是中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系中的重要組成部分，它在新中國(guó)成立之初就被明確為我國(guó)的根本政治制度。董必武曾對(duì)“根本政治制度”作了專(zhuān)門(mén)的釋義，即“我們國(guó)家有很多制度……但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉”；同時(shí)，“人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)一經(jīng)宣告成立，它就可以相應(yīng)地制訂各種制度和法律，而其他任何制度都則必須經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，或由它所授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能生效。”(6)《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年，第181頁(yè)。也就是說(shuō)，作為中國(guó)國(guó)家制度的其他制度，比如行政制度、監(jiān)察制度、審判制度、檢察制度等，它們都是人大制度所生成和創(chuàng)制的，是根據(jù)人大制度的原理組織起來(lái)的。沒(méi)有各級(jí)人民代表大會(huì)的授權(quán)，中國(guó)國(guó)家制度中的其他制度就缺乏正當(dāng)性，其他國(guó)家機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力就缺乏合法性。離開(kāi)了人民代表大會(huì)，整個(gè)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系將無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，人大制度為國(guó)家治理提供了一整套制度體系，從某種意義上講可以說(shuō)是中國(guó)政治制度中的“母制度”。

2.聯(lián)結(jié)?，F(xiàn)代國(guó)家治理的基本特征是強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣化。不同于西方國(guó)家的治理體系及主體結(jié)構(gòu)，中國(guó)國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，呈現(xiàn)出多主體但地位不同的格局，具體表現(xiàn)為“一個(gè)中心多方合作的新型治理結(jié)構(gòu)”。(7)劉少華、劉凌云：《中國(guó)式國(guó)家治理的基本特征》，《新視野》2019年第4期。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)國(guó)家治理體系中居于中心地位，起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而其他國(guó)家治理主體，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人民群眾等在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序參與國(guó)家治理，形成國(guó)家治理的合力。在我國(guó)，將中國(guó)共產(chǎn)黨與其他國(guó)家治理主體聯(lián)結(jié)起來(lái)的制度性渠道有很多，其中，人大制度是“連接黨委、政府和公民、社會(huì)最基礎(chǔ)、最具制度化的橋梁和紐帶”，(8)王續(xù)添：《代表制、派出制與地方治理——以地方人大派出工作機(jī)構(gòu)為中心的考察》，《教學(xué)與研究》2015年第6期。是其他制度無(wú)法替代的。

一方面，為中國(guó)共產(chǎn)黨有效聯(lián)系其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)提供制度載體和渠道。現(xiàn)代政治是政黨政治，政黨主導(dǎo)著整個(gè)國(guó)家的政治運(yùn)作過(guò)程?！爸袊?guó)是一個(gè)政黨主導(dǎo)的國(guó)家。這種國(guó)家特性將長(zhǎng)期存在?！?9)林尚立：《中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家建設(shè)》，天津人民出版社，2017年，第27頁(yè)。不同于西方國(guó)家的政黨是基于議會(huì)選舉而產(chǎn)生的選舉型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是基于動(dòng)員群眾、凝聚社會(huì)力量而產(chǎn)生的革命黨，并在奪取全國(guó)政權(quán)后成為執(zhí)政黨，她在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命和建設(shè)國(guó)家的過(guò)程又成為整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨集領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨于一身，而“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，就是支持、保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主……使國(guó)家各項(xiàng)工作充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權(quán)利、充分維護(hù)人民根本利益，其主要實(shí)現(xiàn)途徑和制度載體就是人民代表大會(huì)制度”。(10)王漢斌主編：《人民代表大會(huì)制度文獻(xiàn)集成》，第11卷，中國(guó)民主法制出版社，2016年，第8503頁(yè)。作為領(lǐng)導(dǎo)黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，集中表現(xiàn)為中國(guó)共產(chǎn)黨提出立法建議、人事建議等，再由人大通過(guò)法律或作出決定，使黨的主張和意圖得以轉(zhuǎn)化為普遍的國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)了法治化、制度化的領(lǐng)導(dǎo)。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌著整個(gè)國(guó)家政權(quán)，包括縱向?qū)用娴闹醒牒偷胤降臋?quán)力，以及橫向?qū)用娴牧⒎?、行政、司法、軍事等領(lǐng)域的權(quán)力。作為我國(guó)的政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度為中國(guó)共產(chǎn)黨有效執(zhí)政——意味著獲得了人民授權(quán)而具有正當(dāng)性——提供了載體，以及依法執(zhí)政——意味著依照憲法和法律從事管理活動(dòng)——提供了依托。因此，人民代表大會(huì)制度是執(zhí)政黨聯(lián)系國(guó)家政權(quán)最主要的制度渠道。

另一方面，為國(guó)家(政府)緊密聯(lián)系社會(huì)(人民)提供制度平臺(tái)和橋梁?，F(xiàn)代國(guó)家制度是人民的創(chuàng)造物，人民是國(guó)家制度的主體力量，代表和反映人民的意志是現(xiàn)代國(guó)家制度設(shè)計(jì)與安排的邏輯起點(diǎn)。為保證現(xiàn)代國(guó)家始終掌握在人民自己手中，維護(hù)人民在國(guó)家制度中的主體地位，“人民的統(tǒng)治”——即人民自己掌握和行使國(guó)家權(quán)力是現(xiàn)代國(guó)家的應(yīng)有之義。但是，受到國(guó)家規(guī)模和勞動(dòng)分工因素的影響，人民并不能親自行使權(quán)力，而是將手中的權(quán)力通過(guò)一定的程序授予少數(shù)人組成代議機(jī)關(guān)，代替人民行使各種權(quán)力?！叭嗣裰挥型ㄟ^(guò)他們選出的、能夠代表他們的代表所組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)行集體討論，決定國(guó)家大事，才能真正實(shí)現(xiàn)人民管理國(guó)家的權(quán)力?！?11)《張友漁文選》，下卷，法律出版社，1997年，第397頁(yè)。在我國(guó)，各級(jí)人大就是這個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生的各級(jí)人大，執(zhí)掌但不執(zhí)行國(guó)家權(quán)力，而是將行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力委托給其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使。在這個(gè)過(guò)程中，人民與各級(jí)人大首先形成了第一重委托代理關(guān)系，而后，各級(jí)人大與本級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)形成了另一重委托代理關(guān)系。可見(jiàn)，各級(jí)人大實(shí)際上承擔(dān)起了雙重角色：既是委托人又是受托人。其中，作為委托人，各級(jí)人大不僅承擔(dān)著將人民意志集中起來(lái)的使命，然后以通過(guò)法律和作出決定的方式上升為普遍意志，而且肩負(fù)著代表人民監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的重任，保證國(guó)家權(quán)力為民所用，體現(xiàn)權(quán)力的“人民性”。而作為受托人，則要收集和反映人民的意見(jiàn)和要求，執(zhí)行人民的意志，維護(hù)人民的權(quán)益，落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

二、人大制度在國(guó)家治理中的優(yōu)勢(shì)及其體現(xiàn)

比較而言，任何一種制度都有一定的優(yōu)勢(shì)，缺乏優(yōu)勢(shì)的制度很難持久。同時(shí)，制度優(yōu)勢(shì)都是相對(duì)的和處于變動(dòng)之中的，而不是絕對(duì)的和一成不變的，即它“只能是比較優(yōu)勢(shì)而不是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，是在與其他制度相比較時(shí)凸顯出的優(yōu)秀勢(shì)能?！?12)虞崇勝：《提升中國(guó)特色社會(huì)主義制度秉賦：超越制度優(yōu)勢(shì)的國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)》，《探索》2020年第2期。相較于中國(guó)國(guó)家制度的其他政治制度，人大制度的設(shè)計(jì)與安排呈現(xiàn)出鮮明的優(yōu)勢(shì)及特征，這就為其治理效能的有效發(fā)揮提供了充足的資源和依據(jù)。

首先，在國(guó)家治理過(guò)程方面，既具有民主性又具有集中性。民主是現(xiàn)代國(guó)家治理的應(yīng)有之義，同時(shí)也是區(qū)分國(guó)家治理是現(xiàn)代還是傳統(tǒng)的主要標(biāo)志之一。國(guó)家治理的民主性集中體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是國(guó)家治理的價(jià)值理念堅(jiān)持以人民為中心，貫徹主權(quán)在民原則，彰顯人民民主的原則和精神，并以實(shí)現(xiàn)人民的意志和要求為治理目標(biāo)。二是國(guó)家治理的全過(guò)程要堅(jiān)持人民主體地位，緊緊依靠人民開(kāi)展治理活動(dòng)，讓人民擁有依法有序地參與國(guó)家治理活動(dòng)的渠道，保證人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的民主性，需要?jiǎng)訂T人民群眾投身于國(guó)家治理活動(dòng)，完善人民參與國(guó)家治理的制度和程序，擴(kuò)大人民參與國(guó)家治理的途徑，確保國(guó)家治理具有充分的民意基礎(chǔ)。但是，由于人民的意見(jiàn)和要求都是分散的、自發(fā)的，缺乏一定的系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，這就需要依托一個(gè)中介將它們集中起來(lái)，進(jìn)行整理和分析，從中提煉出普遍性的國(guó)家意志。在我國(guó)，各級(jí)人大及其代表就起著這個(gè)中介的作用。同時(shí)，我國(guó)作為一個(gè)后發(fā)展中國(guó)家，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨多重的挑戰(zhàn)，不能像早發(fā)達(dá)國(guó)家那樣逐次解決國(guó)家建設(shè)中產(chǎn)生的問(wèn)題。因此，當(dāng)人民的意愿得到正確的集中之后，整個(gè)國(guó)家應(yīng)有效地聚集和動(dòng)員各方面的資源，使人民意志得到迅速的貫徹執(zhí)行。這就是國(guó)家治理的集中性?？梢?jiàn)，推進(jìn)國(guó)家治理活動(dòng)，民主性和集中性相輔相成，缺一不可。只有國(guó)家治理的民主性而沒(méi)有集中性，這樣的治理將是懸浮式的治理；只有國(guó)家治理的集中性而沒(méi)有民主性，這樣的治理則是專(zhuān)斷式的治理。我們既不能一味地強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的民主性而忽視國(guó)家治理的集中性，同時(shí)，也不能只強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的集中性而不注重國(guó)家治理的民主性。只有將兩者有機(jī)統(tǒng)一到國(guó)家治理之中，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的可持續(xù)性。

在中國(guó)國(guó)家制度中，人大制度的組織原則——即民主集中制將國(guó)家治理的民主性與集中性融為一體，即“民主集中制，首先是民主。……在廣泛的、高度的民主基礎(chǔ)上進(jìn)行，各種意見(jiàn)自然就會(huì)趨于一致，真正集中?！?13)彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社，1989年，第376頁(yè)。一方面，在國(guó)家治理的民主性，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它本身就是一個(gè)民主的政治制度，體現(xiàn)了民主的理念，即“人大是體現(xiàn)民主的地方，是讓大家講話(huà)的地方”。(14)《吳邦國(guó)論人大工作》(下)，人民出版社，2017年，第341頁(yè)。同時(shí)，它還是人民當(dāng)家作主最主要的制度載體和組織形式，沒(méi)有人大制度，人民則不能有效行使當(dāng)家作主權(quán)利。從人大制度的設(shè)計(jì)理念來(lái)看，它從三個(gè)層面體現(xiàn)并保證了國(guó)家治理的民主性。首先，各級(jí)人大代表都是經(jīng)由人民選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)了主權(quán)在民的民主價(jià)值。其次，各級(jí)人大在審議、決定問(wèn)題時(shí)，堅(jiān)持集體討論、集體決定原則，體現(xiàn)了少數(shù)服從多數(shù)的民主原則。最后，各級(jí)人大選舉產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，體現(xiàn)了“授權(quán)——問(wèn)責(zé)”的民主原理。另一方面，在國(guó)家治理的集中性方面，各級(jí)人大代表作為人民與國(guó)家之間的中介，承擔(dān)起對(duì)人民的意見(jiàn)進(jìn)行過(guò)濾的職責(zé)，通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主，進(jìn)行廣泛討論，達(dá)到了正確的集中。即便存在極少數(shù)的不同意見(jiàn)，最后依照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，避免議而不決的問(wèn)題。而且，由于我國(guó)實(shí)行一院制的組織體系，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有廣泛的權(quán)力，包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)。在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)表決通過(guò)和作出決議之后，其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以立即執(zhí)行，并廣泛動(dòng)員各方面的力量和資源，避免了決而不行的治理亂象，提升國(guó)家治理的有效性。正如有人所說(shuō)：“在我們這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多、由56個(gè)民族組成的社會(huì)主義大國(guó)，只有實(shí)行一院制的人民代表大會(huì)制度，才能把億萬(wàn)人民群眾的利益和意志集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保證國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，動(dòng)員和組織全國(guó)各族人民進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?15)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《人民代表大會(huì)制度論叢》，第一輯，中國(guó)民主法制出版社，1992年，第5頁(yè)。

其次，在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)方面，既具有監(jiān)督性也具有合作性?，F(xiàn)代國(guó)家治理是以分工原則為基礎(chǔ)的，有分工，就有監(jiān)督，同樣也需要合作。由于國(guó)家治理本質(zhì)上是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力治理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程，因此，監(jiān)督是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家治理的監(jiān)督性，既表現(xiàn)為監(jiān)督國(guó)家治理主體是否嚴(yán)格履行其在國(guó)家治理中的職責(zé)，即它本來(lái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任但卻沒(méi)有盡職盡責(zé)，也表現(xiàn)為監(jiān)督國(guó)家治理主體是否遵循了法律規(guī)定和程序開(kāi)展治理活動(dòng)，即它本來(lái)應(yīng)嚴(yán)格按照某種程序履行職責(zé)但在實(shí)踐中卻沒(méi)有。沒(méi)有監(jiān)督的國(guó)家治理，國(guó)家治理體系就容易運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，進(jìn)而產(chǎn)生治理病變，這就相當(dāng)于沒(méi)有監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力一樣，易于在運(yùn)行過(guò)程中異化而產(chǎn)生腐敗。但是，僅有分工基礎(chǔ)上的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它只能防止治理主體在治理過(guò)程中的“缺位”和“越位”。要促進(jìn)國(guó)家治理主體之間形成合力，還需要相互之間的合作與支持，這是未來(lái)國(guó)家治理的發(fā)展趨勢(shì)，即“明天的治理，其關(guān)鍵問(wèn)題……是各級(jí)合作的原則”。(16)[法]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005年，第65頁(yè)。這也就是國(guó)家治理的合作性，即國(guó)家治理主體要樹(shù)立合作的理念和精神，建立穩(wěn)定和持續(xù)的合作關(guān)系，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)和任務(wù)。合作是國(guó)家治理的內(nèi)在要求，一方面，現(xiàn)在的國(guó)家治理已經(jīng)不再是政府唱“獨(dú)角戲”，而是強(qiáng)調(diào)多個(gè)主體共同參與其中。這就要求各主體之間進(jìn)行持續(xù)的合作與互動(dòng)，包括 “政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”等。(17)俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第6頁(yè)。另一方面，現(xiàn)在的國(guó)家治理面臨的形勢(shì)復(fù)雜多變，單一的治理主體無(wú)法獨(dú)自應(yīng)付，它需要和其他治理主體進(jìn)行合作，共同應(yīng)對(duì)。中國(guó)國(guó)家治理體系之所以呈現(xiàn)出巨大的治理功效，就在于國(guó)家治理主體之間的合作，這為 “中國(guó)之治”提供了保障。而西方國(guó)家的治理亂象，主要源于過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和忽視合作的治理結(jié)構(gòu)，造成各治理主體之間相互掣肘，影響國(guó)家治理的績(jī)效。

審視人大制度的制度設(shè)計(jì)與安排，它實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的監(jiān)督性和合作性有效配合，保證了國(guó)家治理活動(dòng)有序高效的開(kāi)展。一方面，人大制度實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督性的統(tǒng)一。習(xí)近平指出：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！?18)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話(huà)》，人民出版社，2014年，第11頁(yè)。其中，在橫向監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)為各級(jí)人大對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)和本級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。具體而言，一是對(duì)本級(jí)“一府一委兩院”是否嚴(yán)格依法行使職權(quán)和正確執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督；二是對(duì)人大及其常委會(huì)選舉或任命的本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)督。不同于國(guó)家治理中的其他監(jiān)督形式，人大監(jiān)督是一種單向度而不是雙向式的監(jiān)督，即各級(jí)人大有權(quán)監(jiān)督本級(jí)“一府一委兩院”，但后者不能對(duì)前者進(jìn)行監(jiān)督。在縱向監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)為全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方人大常委會(huì)的監(jiān)督，即上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)制定的法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，監(jiān)督其通過(guò)的決議是否符合法律規(guī)定。另一方面，人大制度也蘊(yùn)含了國(guó)家治理的橫向合作與縱向合作。其中，在橫向合作方面，主要是各級(jí)人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的合作。在我國(guó)，各級(jí)人大與本級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)不是對(duì)立沖突的關(guān)系，它們是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行不同的職責(zé)，相互之間分工合作，各司其職，具有共同的目標(biāo)和任務(wù)。因此，人大監(jiān)督既不是“唱對(duì)臺(tái)戲”和相互掣肘，也不是不問(wèn)是非的“橡皮圖章”，它是將支持寓于監(jiān)督之中，通過(guò)監(jiān)督推動(dòng)其他國(guó)家機(jī)關(guān)改進(jìn)工作。而在實(shí)行三權(quán)分立與制衡的西方資本主義國(guó)家，議會(huì)是各黨派爭(zhēng)權(quán)奪利的場(chǎng)所，因此，它對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是為了監(jiān)督而監(jiān)督，旨在實(shí)現(xiàn)黨派的特殊利益。我國(guó)各級(jí)人大在履行監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，同其他國(guó)家機(jī)關(guān)建立了密切的合作關(guān)系，保證了國(guó)家治理體系的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在縱向合作方面，主要是中央與地方之間的合作。我國(guó)是統(tǒng)一的多民族的單一制國(guó)家，依托于人大制度這個(gè)國(guó)家政權(quán)組織形式，各級(jí)地方政權(quán)在中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，兩者之間合理地劃分權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了兩者之間的合作與溝通，有效發(fā)揮了中央和地方的兩個(gè)積極性。

最后，在國(guó)家治理程序方面，既具有合法性也具有合理性。合法性是國(guó)家治理的基本要素。國(guó)家治理的合法性，是指國(guó)家治理主體實(shí)施的治理活動(dòng)和行為要符合法律制度和程序。具體而言，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法執(zhí)政和治理國(guó)家；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)作為重要的國(guó)家治理主體，必須經(jīng)由民主程序產(chǎn)生，獲得人民的同意和授權(quán)，依法履行職責(zé)；社會(huì)組織、人民群眾則要依法有序參與國(guó)家治理活動(dòng)，依法表達(dá)自己的利益訴求，等等。但是，“治理僅僅是‘合法的’還不夠，治理還必須是‘合理的’?！?19)[法]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005年，第65頁(yè)。這關(guān)系到國(guó)家治理能否有序、穩(wěn)定和高效的運(yùn)行。所謂國(guó)家治理的合理性，就是國(guó)家治理要合乎情理或者道理，符合客觀規(guī)律和要求。這是國(guó)家治理需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題，因?yàn)椤霸谌魏魏戏ú⒁婪▓?zhí)政的國(guó)家，國(guó)家治理中碰到的很多問(wèn)題是解決方式的合理性問(wèn)題，而不是政治合法性問(wèn)題?！?20)蘇長(zhǎng)和：《正確認(rèn)識(shí)和使用合法性概念》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年1月23日。首先，合理的治理應(yīng)挑選值得人民信任且負(fù)責(zé)任的治理者，它要依法行使權(quán)力，保證權(quán)力為民所用。其次，合理的治理應(yīng)體現(xiàn)公平性，就是要平等地對(duì)待政治共同體中的每一位成員的意見(jiàn)和建議。“對(duì)個(gè)人和對(duì)國(guó)家一樣，治理的正當(dāng)性取決于公平的感覺(jué)。每個(gè)人或每個(gè)國(guó)家，無(wú)論是強(qiáng)大的或弱小的，是否都受到尊重，可以發(fā)表意見(jiàn)？是否得到同等待遇，享有同等權(quán)利？是否受到同樣的制約、同樣的要求和同樣的懲罰？”(21)[法]皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005年，第93頁(yè)。再次，合理的治理應(yīng)體現(xiàn)差異性，在堅(jiān)持普遍性和維護(hù)一致性的同時(shí)，要尊重多樣性和照顧特殊性，避免治理過(guò)程中的“一刀切”。最后，合理的治理應(yīng)體現(xiàn)公開(kāi)性，就是按照社會(huì)普遍認(rèn)可的價(jià)值理念和原則進(jìn)行治理，確保整個(gè)國(guó)家治理過(guò)程處于公民的監(jiān)督之中。

人大制度的制度設(shè)計(jì)，兼具國(guó)家治理的合法性和合理性，極大地提升了國(guó)家治理的有效性。一方面，人大作為國(guó)家治理的重要主體，最大特點(diǎn)是“工作程序性極強(qiáng)，無(wú)論是制定法律，還是實(shí)施監(jiān)督，都要求熟悉憲法和法律，嚴(yán)格按照法律程序辦事?！?22)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(上)，中國(guó)民主法制出版社，2006年，第12頁(yè)。因此，它在夯實(shí)和鞏固國(guó)家治理的合法性方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。具體而言，人民作為一切權(quán)力的所有者，通過(guò)選舉將手中的權(quán)力委托給各級(jí)人大；各級(jí)人大再將行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等授予由它選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使，對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)督。既然其他國(guó)家機(jī)關(guān)都是由人大所創(chuàng)建的，它們的權(quán)力在本質(zhì)上來(lái)源并屬于人民，同樣具有合法性。同時(shí)，各級(jí)人大通過(guò)制定法律或作出決定決議，以及采取聽(tīng)取和審議各項(xiàng)報(bào)告、開(kāi)展執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式，為國(guó)家治理活動(dòng)的開(kāi)展提供法律依據(jù)和保障。另一方面，各級(jí)人大依法行使人事任免權(quán)，將黨組織推薦的人選經(jīng)由法定程序成為國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，為國(guó)家治理體系輸送了合格的治理者。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，地方人大選舉產(chǎn)生地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，實(shí)行差額選舉制，這有助于保證那些受到信任又合格的治理者能夠脫穎而出。在代表制度方面，規(guī)定人大代表的構(gòu)成“應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”“人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人”“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人”；(23)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，中國(guó)法制出版社，2015年，第6、8頁(yè)。在立法體制方面，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”；(24)《中華人民共和國(guó)立法法》，法律出版社，2015年，第36頁(yè)。在組織制度方面，實(shí)行列席、旁聽(tīng)制度。依托于一系列的具體制度設(shè)計(jì)，人大制度保證國(guó)家治理的公平性、差異性和公開(kāi)性。

三、推動(dòng)人大制度的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的若干思考

自人民代表大會(huì)制度建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展和完善，這一根本政治制度作為一個(gè)整體已經(jīng)日趨成熟和定型，具有的一系列制度優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理活動(dòng)中也得到了一定的體現(xiàn)，有效地維護(hù)和保障了人民當(dāng)家作主的地位，充分體現(xiàn)了其作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用。但從總體上看，人大制度的治理效能距離人們的期望仍有不小的差距，這不僅同人大制度在中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系中的政治地位不相匹配，而且也和國(guó)家治理現(xiàn)代化的新要求還不完全適應(yīng)。究其原因，一是執(zhí)政黨對(duì)人大工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制不夠暢通，弱化了人大制度具有的民主性?xún)?yōu)勢(shì)；二是人大制度自身的具體制度及其運(yùn)行機(jī)制不夠完善，影響了人大制度含有的合理性?xún)?yōu)勢(shì)；三是人大制度與國(guó)家制度中的其他制度的關(guān)系機(jī)制不夠順暢，削弱了人大制度蘊(yùn)含的監(jiān)督性?xún)?yōu)勢(shì)?？偠灾褪侵萍s了人大制度充分發(fā)揮其在國(guó)家治理活動(dòng)中的制度優(yōu)勢(shì)。因此，推動(dòng)人大制度的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，應(yīng)著重從三個(gè)層面入手：

首先，在新的歷史條件下進(jìn)一步健全和完善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制是一個(gè)有機(jī)整體，涉及領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值目標(biāo)、職權(quán)范圍、結(jié)構(gòu)功能以及行為方式等，主要體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系之中，后者是中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的核心，即“具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度”。(25)習(xí)近平：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征》，《求是》2020年第14期。而人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政權(quán)組織形式，是執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的制度載體和依托?！皼](méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會(huì)制度就不復(fù)存在；沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)就無(wú)從談起?！?26)《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》(四)，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第1421頁(yè)。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大制度優(yōu)勢(shì)能夠充分發(fā)揮的根本保障。

一方面，各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)自覺(jué)將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的全過(guò)程，確保人大工作在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有序開(kāi)展，要主動(dòng)將人大準(zhǔn)備討論的重大事項(xiàng)和議題，經(jīng)由人大中的黨組織向同級(jí)黨委報(bào)告，積極爭(zhēng)取同級(jí)黨委的支持，這是做好人大工作的基本前提。李鵬曾指出：“人大雖是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但要在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作，這是我們中國(guó)政治的特點(diǎn)。離開(kāi)了這個(gè)原則，就處理不好黨和人大的關(guān)系，位置擺不正，各方面的工作就都做不好了?！?27)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(下)，中國(guó)民主法制出版社，2006年，第562頁(yè)。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨要善于通過(guò)人大中的黨組織來(lái)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。黨的制度體系和人大制度體系互不相屬，兩者不存在行政隸屬關(guān)系，且在工作制度、工作習(xí)慣、工作作風(fēng)等方面存在一定的區(qū)別。但是，人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心——即人大常委會(huì)黨組，和同級(jí)黨委是存在組織上的隸屬關(guān)系，它作為同級(jí)黨委的派出機(jī)構(gòu)，有義務(wù)也有責(zé)任將人大常委會(huì)工作中的重大問(wèn)題及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。同時(shí)，執(zhí)政黨的具體主張和意圖，應(yīng)主要通過(guò)人大中的黨員來(lái)實(shí)現(xiàn)和落實(shí)，包括人大常委會(huì)組成人員以及各級(jí)人大代表中的黨員，即“在關(guān)系到黨和國(guó)家全局利益的特別重大的問(wèn)題上，黨組織有責(zé)任要求人大代表中的黨員，維護(hù)黨的決議，貫徹黨的主張。黨員也有義務(wù)這樣做?！?28)中共中央黨史研究室編：《彭沖紀(jì)念文集》，中共黨史出版社，2015年，第461頁(yè)。換而言之，作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的重要資源，他們?cè)诟骷?jí)人大會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議中的投票和表決應(yīng)自覺(jué)與同級(jí)黨委的決定保持一致，確保黨的意志經(jīng)由人大的法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家的普遍意志，這樣才能充分發(fā)揮人大制度作為治理效能轉(zhuǎn)化器的功能。

其次，進(jìn)一步優(yōu)化人大制度自身的具體制度及其運(yùn)行機(jī)制。人大制度是由一系列具體制度及運(yùn)行機(jī)制所構(gòu)成的，它們既是人大制度優(yōu)勢(shì)的集中體現(xiàn)，也是其制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依托?！拔覈?guó)的國(guó)家制度是優(yōu)越的，但是它的優(yōu)越性不會(huì)自發(fā)地實(shí)現(xiàn)，而是要通過(guò)制定具體的制度、具體的辦法和艱苦的工作……逐步實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮出來(lái)”。(29)王漢斌：《社會(huì)主義民主法制文集》(下)，中國(guó)民主法制出版社，2012年，第378頁(yè)。所以，健全人大的各項(xiàng)具體制度及其運(yùn)行機(jī)制，是人大制度的功效充分發(fā)揮的內(nèi)在要求。

從人大實(shí)際工作來(lái)看，應(yīng)重點(diǎn)聚焦于以下三個(gè)方面的制度：一是人大組織制度。要適時(shí)修改和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，明確人大主席團(tuán)、代表團(tuán)等人大組織機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)、地位及其職權(quán)范圍，規(guī)范主席團(tuán)、代表團(tuán)的履職程序，理順主席團(tuán)、代表團(tuán)與代表大會(huì)之間的關(guān)系；擴(kuò)大各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的規(guī)模，優(yōu)化人大常委會(huì)以及人大專(zhuān)委會(huì)的組成人員結(jié)構(gòu)，逐步推進(jìn)人大常委會(huì)組成人員專(zhuān)職化；明確關(guān)于為各級(jí)人大常委會(huì)處理重要日常工作的常設(shè)組織的性質(zhì)和職權(quán)，規(guī)范人大常委會(huì)常設(shè)組織的職權(quán)行使行為，防止它們代行本級(jí)人大常委會(huì)的法定職權(quán)。二是人大選舉制度和代表制度。既要完善選舉程序，科學(xué)合理地劃分選區(qū)，豐富人大代表候選人介紹的內(nèi)容和方式，逐步擴(kuò)大差額選舉的范圍，保障選民選舉權(quán)利，增強(qiáng)選舉的代表性、透明性和競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，結(jié)合選舉制度的改革和完善，進(jìn)一步優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，增加基層一線人大代表的數(shù)量；健全人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，密切人大代表與群眾之間的關(guān)系，使人大代表能夠匯集和反映人民群眾的意愿和要求。三是人大議事制度。既要擴(kuò)大人大議事民主，為各級(jí)人大代表以及人大常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言創(chuàng)造民主的氛圍，保障他們的審議權(quán)、詢(xún)問(wèn)權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)等民主權(quán)利?！安徽撡澇傻倪€是反對(duì)的，包括很難聽(tīng)的話(huà)，都要聽(tīng)。即使是一個(gè)人的意見(jiàn)，也要注意。能吸收的就吸收到?jīng)Q議中，不能吸收的就用別的辦法解決。即使你的意見(jiàn)正確，對(duì)不同的意見(jiàn)，也要多同人家商量，人家了解了你的意見(jiàn)是正確的，就會(huì)贊成。”(30)王漢斌主編：《人民代表大會(huì)制度文獻(xiàn)集成》，第11卷，中國(guó)民主法制出版社，2016年，第8201頁(yè)。也要充分保障人大表決過(guò)程中的民主性，嚴(yán)格依照法定程序和遵從少數(shù)服從多數(shù)原則作出決定，保證所有人的權(quán)力都是平等的——即一人一票、一票一權(quán)；完善人大表決方式，優(yōu)化表決技術(shù)，擴(kuò)大單向表決方式的適用范圍，以及無(wú)記名投票和電子表決，使人大代表或人大常委會(huì)組成人員能夠表達(dá)自己的真實(shí)意愿。

最后，進(jìn)一步規(guī)范人大同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與合作機(jī)制。人大制度是整個(gè)國(guó)家制度體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，同其他系統(tǒng)形成了緊密而復(fù)雜的關(guān)系，每個(gè)系統(tǒng)既各負(fù)其責(zé)，又相互配合。不同于其他制度，人大制度“是在通過(guò)處理與其他治理主體的關(guān)系中來(lái)發(fā)揮自己在整個(gè)國(guó)家治理體系中的功能和作用的。沒(méi)有其他治理主體的支持和配合，人民代表大會(huì)制度就難以有效地發(fā)揮自己的作用……就會(huì)削弱自己在整個(gè)國(guó)家治理體系中的地位和價(jià)值。”(31)楊雪冬：《體系績(jī)效、治理現(xiàn)代化與人民代表大會(huì)制度》，《教學(xué)與研究》2015年第6期。因此，理順人大制度體系同其他政治制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系，既有助于實(shí)現(xiàn)人大制度的治理效能，也有利于發(fā)揮其他政治制度的治理效能。

一方面，各級(jí)人大要敢于、勇于和善于運(yùn)用監(jiān)督權(quán)，督促其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行作為國(guó)家治理主體的法定職責(zé)，借此保障整個(gè)國(guó)家治理體系的協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。各級(jí)人大享有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)以及人事任免權(quán)等一系列法定職權(quán)。其中，監(jiān)督權(quán)被認(rèn)為是最能體現(xiàn)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位和作用的一項(xiàng)法定職權(quán)。人大能否充分履行監(jiān)督職能，不僅直接影響人大制度優(yōu)勢(shì)和作用的發(fā)揮，更關(guān)系到整個(gè)國(guó)家治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，為充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用，增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效性，要適時(shí)啟動(dòng)現(xiàn)行監(jiān)督法的修改工作，解決監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督方式滯后、監(jiān)督程序缺失等問(wèn)題，激活處于休眠狀態(tài)的監(jiān)督方式如質(zhì)詢(xún)、撤職等法定監(jiān)督形式，不斷加強(qiáng)對(duì)由人大選舉和任免的干部的監(jiān)督力度，完善憲法法律監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，對(duì)所有違憲違法的規(guī)范性文件要依法撤銷(xiāo)和糾正，切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威。另一方面，基于人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)不存在對(duì)立的關(guān)系，而是分工和職責(zé)的不同，目標(biāo)也是一致的。因此，各級(jí)人大在行使監(jiān)督職能時(shí)，要尊重其他國(guó)家治理主體依法履行職責(zé)，不能越俎代庖，代替和干涉其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)。更重要的是，人大應(yīng)及時(shí)主動(dòng)同人大的監(jiān)督對(duì)象——即作為被監(jiān)督者的其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)系和溝通，在行使監(jiān)督權(quán)之前開(kāi)展協(xié)商，使其他國(guó)家機(jī)關(guān)主動(dòng)改進(jìn)其自身的相關(guān)工作，確保人民授予的權(quán)力正確行使以及人民的合法權(quán)益得到維護(hù)。對(duì)此，李鵬曾指出：“全國(guó)人大有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)(條例、決定)，但實(shí)際上撤銷(xiāo)會(huì)造成很大的影響，人大也從來(lái)沒(méi)有撤銷(xiāo)過(guò)。因此事先協(xié)商很重要。……人大常委會(huì)也可以主動(dòng)提出要求，要國(guó)務(wù)院在制定法規(guī)以前與人大協(xié)商，以避免制定以后再撤銷(xiāo)。”(32)《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(下)，中國(guó)民主法制出版社，2006年，第560頁(yè)。正是得益于人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與合作關(guān)系，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)得以協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)以及國(guó)家治理體系能夠有序運(yùn)行。