從“失敗國(guó)家”到“脆弱國(guó)家”：概念發(fā)展與政策演變*

李因才

地區(qū)局勢(shì)彼此間的聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)造了一個(gè)羅西瑙所稱的“遙遠(yuǎn)的近鄰”(distant proximities)為特征的緊縮的全球化世界。(1)James N.Rosenau, Distant Proximities: Dynamics beyond Globalization, Princeton University Press, 2003.全球化的力量強(qiáng)勢(shì)向下滲透，局部和地方的問(wèn)題則擴(kuò)散至全球。在這一背景下，國(guó)家內(nèi)部的治理問(wèn)題日益成為全球性的挑戰(zhàn)。從20世紀(jì)90年代的波黑危機(jī)、2001年的“9·11”事件，到2011年的利比亞沖突以及至今困擾國(guó)際社會(huì)的索馬里海盜問(wèn)題、也門和敘利亞危機(jī)，由于國(guó)家能力不足導(dǎo)致的內(nèi)部沖突、社會(huì)動(dòng)蕩、人道主義危機(jī)，不斷涌現(xiàn)，并為毒品、武器貿(mào)易或恐怖主義等非法活動(dòng)提供避風(fēng)港。脆弱國(guó)家的內(nèi)部壓力傳導(dǎo)到周邊和地區(qū)，內(nèi)部危機(jī)的外溢又釀成更嚴(yán)重的地區(qū)和國(guó)際安全議題。(2)Derick W.Brinkerhoff, Governance in Post-Conflict Societies: Rebuilding Fragile States, Routledge, 2007,p.1.

到2030年，全球 60%以上的貧困人口將生活在脆弱環(huán)境。脆弱性源于多種因素，包括貧窮、政府能力萎縮、糟糕的公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)排斥和邊緣化等。在經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、法治薄弱、無(wú)力提供基本公共設(shè)施和公共服務(wù)的地方，政治動(dòng)蕩、對(duì)平民施暴和普遍的犯罪網(wǎng)絡(luò)也如影隨形。環(huán)境災(zāi)害、氣候變化和流離失所，加劇了當(dāng)?shù)氐拇嗳跣浴?3)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, p.20.針對(duì)這類國(guó)家，傳統(tǒng)的干預(yù)措施不再可行，必須創(chuàng)新辦法，把更廣泛的安全、治理和外部援助結(jié)合起來(lái)。

過(guò)去二十年，越來(lái)越多的研究關(guān)注國(guó)家功能的失效和衰退，把它看作安全和發(fā)展援助領(lǐng)域的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。很多概念用來(lái)描述這類國(guó)家，如準(zhǔn)國(guó)家(quasi-state)、(4)Robert H.Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations, and the Third World, Cambridge University Press, 1990.失敗國(guó)家(failed state)、(5)Gerald B.Helman and Steven R.Ratner, “Saving Failed States”, Foreign Policy, 1992/1993, 89:3-20.脆弱國(guó)家(fragile state)、(6)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016.崩潰國(guó)家(collapsed state)、(7)William I.Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.弱國(guó)家(weak state)、(8)Joel S.Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton University Press, 1988.危機(jī)國(guó)家(crisis states)、(9)James Putzel, War, State Collapse and Reconstruction: Phase 2 of the Crisis States Programme, Crisis States Research Centre, Working Paper 1, September 2005.軟國(guó)家(soft state)、(10)Gunnar Myrdal, Asian Drama:An Inquiry into the Poverty of Nations, Twentieth Century Fund, 1968.無(wú)國(guó)家社會(huì)(stateless societies)、(11)Robin Horton, “Stateless Societies in the History of West Africa”, in J.E Ade Ajayi and Michael Crowder(eds.),History of West Africa, Vol.1,2nd ed,Longman,1976, pp.72-113.陰影國(guó)家(shadow state)(12)William Reno, Warlord Politics and African States, Lynne Rienner, 1998.等。與此相關(guān)的概念也被使用，諸如脆弱(vulnerable)國(guó)家、不穩(wěn)定(unstable)國(guó)家、不安全(insecure)國(guó)家、分裂(fragmented)國(guó)家、破碎(broken)國(guó)家以及軍閥(warlord)國(guó)家、缺位國(guó)家(absent state)、跛足的利維坦(lame Leviathan)、沖突影響國(guó)家(conflict-affected states)等等。不同概念有不同的關(guān)注重點(diǎn)，比如“跛足的利維坦”或“準(zhǔn)國(guó)家”關(guān)注主權(quán)和國(guó)際承認(rèn)問(wèn)題，“脆弱國(guó)家”和“弱國(guó)家”聚焦公共品供給能力，“叛變政權(quán)”(renegade regimes)和“流氓國(guó)家”(rogue states)則關(guān)注國(guó)家行為。(13)Sonja Grimma, Nicolas Lemay-Hébertb and Olivier Nay, “‘Fragile States’: Introducing a Political Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):199.其中，兩個(gè)概念用的比較普遍，也最有代表性：一個(gè)是“失敗國(guó)家”，一個(gè)是“脆弱國(guó)家”。兩者具有不同的政策內(nèi)涵、不同的關(guān)注重點(diǎn)。較之“脆弱國(guó)家”， “失敗國(guó)家”這一概念出現(xiàn)較早，在學(xué)術(shù)和政策層面的影響也曾經(jīng)較大，但在過(guò)去二十年里，兩個(gè)概念出現(xiàn)此起彼消的變化。這種變化反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)這類國(guó)家認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也充分彰顯出國(guó)際社會(huì)在安全和發(fā)展領(lǐng)域的政策變遷。

一、“失敗國(guó)家”的概念發(fā)展與政策演變

20世紀(jì)60 年代，在反殖民主義大潮的沖擊下，一大批國(guó)家贏得主權(quán)獨(dú)立，但殖民大國(guó)的匆忙撤離留下的權(quán)力真空，也刺激了內(nèi)戰(zhàn)和沖突數(shù)量的增長(zhǎng)。這一時(shí)期， 對(duì)發(fā)展中國(guó)家的比較政治研究開始興盛，研究議題之一是考察西式的民主化、現(xiàn)代化在全球的推進(jìn)及其不同影響。一些國(guó)家由于水土不服，出現(xiàn)民主崩潰、社會(huì)失序，它們被納入了研究視野。(14)比如 Juan J.Linz, The Breakdown of Democratic Regime, Johns Hopkins University Press, 1978；[以]艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年，第68-70頁(yè)；[美]羅斯托：《經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的階段——非共產(chǎn)黨宣言》，國(guó)際關(guān)系研究所編譯室譯，商務(wù)印書館，1962年。1968 年，亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中，分析了政治現(xiàn)代化之下一些發(fā)展中國(guó)家的政治衰朽現(xiàn)象。在亨廷頓看來(lái)， 政治衰朽根源在于這些國(guó)家的制度能力不足，本質(zhì)上“缺乏政治上的共同體和有效能的、有權(quán)威的、合法的政府”。(15)[美]塞繆爾·亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008 年，第1-55頁(yè)。同年，岡納·梅爾達(dá)爾在《亞洲戲劇》一書中引入“軟國(guó)家”一詞，用來(lái)描述南亞乃至多數(shù)發(fā)展中國(guó)家普遍存在的一種社會(huì)散漫“無(wú)紀(jì)律”、不服從任何權(quán)威的現(xiàn)象，認(rèn)為由于“根本不存在或者缺乏公民義務(wù)”，國(guó)家陷入立法、執(zhí)法困境，政策難以推行。(16)Gunnar Myrdal, Asian Drama:An Inquiry into the Poverty of Nations, Twentieth Century Fund, 1968.

隨著冷戰(zhàn)兩極格局的瓦解，兩大集團(tuán)刻意壓制的發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)部矛盾開始發(fā)酵，一些國(guó)家出現(xiàn)嚴(yán)重的政治衰退、經(jīng)濟(jì)崩潰和內(nèi)部沖突。1982 年，政治學(xué)家羅伯特·杰克遜和卡爾·羅斯伯格合作發(fā)表的一篇論文，較早探討了非洲廣泛存在的“弱國(guó)家”。這類國(guó)家無(wú)法有效行使控制權(quán)，與韋伯對(duì)國(guó)家的經(jīng)典定義相去甚遠(yuǎn)，只具有法律意義上的國(guó)家軀殼。(17)Robert H.Jackson and Carl G.Rosberg, “Why Africa’s Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood”, World Politics, 1982, 35(1)：1-24.1986—1987 年，杰克遜又發(fā)表了兩篇文章，進(jìn)一步指出非洲國(guó)家的主權(quán)是外部賦予而非內(nèi)生的，因而是一種消極主權(quán)， “是高度包容的國(guó)際法和政治制度的法律產(chǎn)物，這種國(guó)際法和政治制度是 20 世紀(jì)自決的反殖民主義意識(shí)形態(tài)的一種表現(xiàn)”。(18)Robert H.Jackson, “Negative Sovereignty in Sub-Saharan Africa”, Review of International Studies, 1986, 12(4)：247-264; Robert H.Jackson, “Quasi-States, Dual Regimes, and Neoclassical Theory: International Jurisprudence and the Third World”, International Organization, 1987, 41(4)：519-549.杰克遜將這類國(guó)家稱為“準(zhǔn)國(guó)家”。1988 年，米格代爾提出在第三世界存在一種強(qiáng)社會(huì)束縛下的“弱國(guó)家”現(xiàn)象，他悲觀地認(rèn)為“弱國(guó)家”和“強(qiáng)社會(huì)”之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系難以改變，“社會(huì)中碎片化的社會(huì)控制削弱國(guó)家，而弱國(guó)家的政治和行政反過(guò)來(lái)強(qiáng)化社會(huì)中的碎片化社會(huì)控制?！币蚨皬?qiáng)社會(huì)”“弱國(guó)家”將頑固地糾纏在一起，相互強(qiáng)化，很難走出這種困局。(19)[美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社，2009年，第289頁(yè)。

20世紀(jì)80 年代末到 90 年初，從非洲到亞洲到拉美到歐洲，內(nèi)戰(zhàn)、沖突急劇升溫，甚至出現(xiàn)了部分國(guó)家的解體。納米比亞、阿富汗、尼加拉瓜、柬埔寨、盧旺達(dá)、安哥拉、利比里亞、莫桑比克、塞拉利昂、東帝汶、剛果(金)、索馬里、前南斯拉夫等地都爆發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)或沖突，盧旺達(dá)、科索沃等地還發(fā)生了慘絕人寰的種族大屠殺。1994 年 4 月到 6 月中旬，短短兩個(gè)多月的盧旺達(dá)種族大屠殺，造成多達(dá)80—100萬(wàn)人死亡，兩大種族之間的血腥復(fù)仇還席卷烏干達(dá)、剛果(金)等鄰國(guó)。國(guó)內(nèi)沖突的蔓延及其對(duì)國(guó)際社會(huì)的巨大沖擊，導(dǎo)致“失敗國(guó)家”逐漸成為西方世界外交政策分析的主流話語(yǔ)。1993 年，赫爾曼和萊特納在《外交政策》發(fā)表“拯救失敗國(guó)家”一文，主張不能任由這類國(guó)家潰爛下去，應(yīng)恢復(fù)一戰(zhàn)之后的托管制，由聯(lián)合國(guó)接管和治理。(20)Gerald B.Helman and Steven R.Ratner, “Saving Failed States”, Foreign Policy, 1993, 89：3-20.1994 年，卡普蘭在《大西洋月刊》刊發(fā)文章“即將到來(lái)的無(wú)政府狀態(tài)”，認(rèn)為西非國(guó)家的失敗和黑暗陰影將蔓延全球。(21)Robert D.Kaplan, “The Coming Anarchy”, Atlantic Monthly, 1994, 273：44-76.兩篇文章都缺乏對(duì)這類國(guó)家治理機(jī)制的深入細(xì)致研究，不過(guò)成功地吸引了學(xué)術(shù)和政策層面的關(guān)注。兩篇文章代表著美歐知識(shí)界對(duì)這類國(guó)家認(rèn)知變化的雙重趨向：第一，污名化趨向，將內(nèi)部治理問(wèn)題放大，簡(jiǎn)單粗暴地斥為徹底失去功能、自身無(wú)法修復(fù)的“失敗國(guó)家”，必須采取外部的干預(yù)；第二，安全化趨向，將內(nèi)部問(wèn)題外化為可能威脅國(guó)際和地區(qū)穩(wěn)定的安全議題，國(guó)際社會(huì)的干預(yù)既是提供協(xié)助，也是出于自身的安全考慮。

2001 年“9·11”事件的爆發(fā)，使污名化和安全化策略大獲成功。這一策略指責(zé)國(guó)家的失敗導(dǎo)致更多的人訴諸激進(jìn)暴力，并吸引外部的激進(jìn)組織和叛亂分子進(jìn)入，該國(guó)因而成為恐怖主義和激進(jìn)意識(shí)形態(tài)的滋生地、策源地和避風(fēng)港，威脅地區(qū)和全球安全?？植乐髁x與“失敗國(guó)家”的捆綁，為將后者列入安全議程提供了確鑿的理由。(22)Stephen M.Walt, “Beyond Bin Laden: Reshaping U.S.Foreign Policy”, International Security, 2002, 26(3)：56-78.“9·11”事件之后，應(yīng)對(duì)“失敗國(guó)家”迅速上升為西方國(guó)家的官方政策，甚至將其視為首要挑戰(zhàn)。2002 年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告明確指出，“當(dāng)前對(duì)美國(guó)的威脅越來(lái)越多來(lái)自失敗中的國(guó)家，而非那些想要征服我們的國(guó)家”。(23)US Government, The National Security Strategy of the United States of America, The White House, 2002.2003 年歐洲理事會(huì)的《歐洲安全戰(zhàn)略》將“國(guó)家失敗”列為五種主要威脅之一，認(rèn)為“治理不善——腐敗、濫用權(quán)力、制度薄弱和缺乏問(wèn)責(zé)能力——以及國(guó)內(nèi)沖突從內(nèi)部腐蝕國(guó)家……國(guó)家失靈……破壞全球治理，加劇地區(qū)不穩(wěn)定?！?24)European Council, European Security Strategy—A Secure Europe in a Better World, Brussel, 12-13 December 2003, p.4.聯(lián)合國(guó)也重新界定了安全威脅，時(shí)任秘書長(zhǎng)科菲·安南在演講中聲稱這些國(guó)家“不僅對(duì)自己的人民，對(duì)鄰國(guó)，實(shí)際也對(duì)全球構(gòu)成威脅”。(25)Ko Annan, “We Can Love What We Are, without Hating What—and Who We Are Not”, 10 December 2001，https://www.un.org/press/en/2001/sgsm8071.doc.htm.“9·11”事件重塑了主要國(guó)家特別是美國(guó)的外交政策，一項(xiàng)新的外交和國(guó)防政策——“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”——就是為了應(yīng)對(duì)來(lái)自“失敗國(guó)家”的恐怖主義威脅而制定的。(26)Mohammed Nuruzzaman, “Revisiting the Category of Fragile and Failed States in International Relations”,International Studies, 2009, 46(3)：274.

在政策層面高度關(guān)注的同時(shí)，20世紀(jì)90 年代中后期開始，學(xué)術(shù)層面的研究也漸趨深入精細(xì)。扎特曼在 1995 年主編的著作中，將“國(guó)家崩潰”定義為國(guó)家本身作為合法的、有效秩序的消失，包括國(guó)家機(jī)制崩潰和社會(huì)瓦解的雙重進(jìn)程。(27)William Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.1994 年，美國(guó)政府成立并資助了“國(guó)家失敗特別研究組”，由社會(huì)科學(xué)家、數(shù)據(jù)收集專家和統(tǒng)計(jì)方法顧問(wèn)組成。(28)1994 年，應(yīng)美國(guó)副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)?Al Gore)的要求，中情局成立了“國(guó)家失敗特別研究組”(State Failure Task Force)，一個(gè)由獨(dú)立研究人員組成的小組。研究旨在通過(guò)審查影響國(guó)家穩(wěn)定的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治等潛在和結(jié)構(gòu)性條件，考察國(guó)家失敗的原因并提供預(yù)測(cè)。研究發(fā)現(xiàn)，生活質(zhì)量、政權(quán)類型、國(guó)際影響、種族和宗教構(gòu)成和領(lǐng)導(dǎo)力四組變量，與國(guó)家失敗顯著相關(guān)。1995年9月、1998年7月和2000年9月，研究組先后發(fā)表了三份研究結(jié)果報(bào)告。Daniel C.Esty, Jack Goldstone, Ted Robert Gurr, Pamela T.Surko, Alan N.Unger, Working Papers: State Failure Task Force Report, McLean, Va.: Science Applications International Corporation, 1995; Daniel C.Esty, Jack Goldstone, Ted Robert Gurr, Barbara Harff, Pamela T.Surko, Alan N.Unger, Robert S.Chen, The State Failure Task Force Report: Phase II Findings, Science Applications International Corporation, 1998; Jack Goldstone, Ted Gurr, Barbara Harff, Marc Levy, Monty G.Marshall, Robert H.Bates, David L.Epstein, Colin H.Kahl, Pamela T.Surko, John C.Ulfelder, Alan N.Unger, State Failure Task Force Report: Phase III Findings, Science Applications International Corporation, 2000.研究組后來(lái)更名為Political Instability Task Force，由喬治梅森大學(xué)(George Mason University)的戈德斯通教授領(lǐng)銜。網(wǎng)頁(yè)見http://scip.gmu.edu/political-instability-task-force/。2012 年，戈德斯通離開研究組，后續(xù)的研究由蒙蒂·馬歇爾(Monty Marshall)領(lǐng)導(dǎo)的“系統(tǒng)性和平中心”(Center for Systemic Peace)負(fù)責(zé)，后者發(fā)布“沖突、治理和國(guó)家脆弱性全球報(bào)告”，具體可見http://www.systemicpeace.org/globalreport.html。研究團(tuán)隊(duì)對(duì)國(guó)家失敗提出了具體的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)：如果一國(guó)在給定年份經(jīng)歷了革命戰(zhàn)爭(zhēng)、種族戰(zhàn)爭(zhēng)、敵對(duì)或破壞性的政體轉(zhuǎn)型以及種族滅絕和(或)政治清洗，就屬于國(guó)家失敗。根據(jù)這一界定，項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)1955—1998年共發(fā)生了136起國(guó)家失敗事件。(29)Jack Goldstone, Ted Gurr, Barbara Harff, Marc Levy, Monty G.Marshall, Robert H.Bates, David L.Epstein, Colin H.Kahl, Pamela T.Surko, John C.Ulfelder, Alan N.Unger, State Failure Task Force Report: Phase III Findings, Science Applications International Corporation, 2000.不過(guò)，這項(xiàng)研究只簡(jiǎn)單區(qū)分了失敗國(guó)家和非失敗國(guó)家，而且僅將四種狀況視為國(guó)家失敗的表現(xiàn)。羅特伯格認(rèn)為這種非此即彼的二分法不夠準(zhǔn)確，也不能為政策分析提供有益指導(dǎo)。他指出，國(guó)家失敗具有階段性特征，具體可分為四個(gè)階段：脆弱、衰退、失敗和崩潰。(30)Robert Rotberg(ed.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Brookings Institution Press, 2003; Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004.羅特伯格認(rèn)為，如果暴力水平“由于小規(guī)模沖突、敵意或直接的內(nèi)戰(zhàn)而急遽升級(jí)，國(guó)家就被歸于崩潰”。(31)Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004, p.25.雖然不是所有的內(nèi)戰(zhàn)都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家失敗，但隨著暴力的升級(jí)、國(guó)民安全的下降，國(guó)家失敗的風(fēng)險(xiǎn)就上升。因此，國(guó)家失敗是一種進(jìn)程，呈現(xiàn)階段性的發(fā)展變化。

由于美國(guó)對(duì)伊拉克和阿富汗的軍事行動(dòng)漸失人心，20世紀(jì)90 年代全球蔓延的動(dòng)蕩和沖突也呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，“失敗國(guó)家”作為一種概念和政策框架逐漸失去了光彩。不過(guò)，隨著伊拉克和阿富汗的重建和穩(wěn)定問(wèn)題凸顯，“失敗國(guó)家”獲得學(xué)術(shù)和政策研究新的增長(zhǎng)點(diǎn)，大批關(guān)注重建和穩(wěn)定的研究著述涌現(xiàn)。(32)代表性著作如 Barnett R.Rubin, The Fragmentation of Afghanistan: State Formation and Collapse in the International System, Yale University Press, 2002; Francis Fukuyama, State-building: Governance and World Order in the 21st Century, Cornell University Press, 2004; Richard Caplan, International Governance of War-torn Territories: Rule and Reconstruction, OUP, 2005; David C.Chandler, Empire in Denial: The Politics of State-building, Pluto Press, 2006; Dominik Zaum, The Sovereignty Paradox: The Norms and Politics of International Statebuilding, Oxford University Press, 2007.與此同時(shí)，國(guó)家內(nèi)部危機(jī)的外部擴(kuò)散問(wèn)題依然存在并呈現(xiàn)周期性起伏，2011 年以來(lái)中東北非地區(qū)的政權(quán)更迭特別是利比亞、也門持續(xù)的高強(qiáng)度軍事沖突，非洲薩赫勒地帶居高不下的安全態(tài)勢(shì)，阿富汗和伊拉克安全形勢(shì)的逆轉(zhuǎn)和惡化，都對(duì)周邊和國(guó)際社會(huì)構(gòu)成持久的挑戰(zhàn)，因此這類國(guó)家一直是安全研究的關(guān)注焦點(diǎn)。

二、“脆弱國(guó)家”的概念發(fā)展與政策演變

與安全和外交系統(tǒng)青睞“失敗國(guó)家”不同，發(fā)展援助機(jī)構(gòu)更喜歡使用“脆弱國(guó)家”一詞。后者用來(lái)描述國(guó)家機(jī)構(gòu)的合法性、權(quán)威性流失，能力急遽下降、失能或碎片化。(33)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3):327.這一概念由發(fā)展援助機(jī)構(gòu)提出和推廣使用。20世紀(jì)90年代，隨著“失敗國(guó)家”概念的興起，援助機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織也開始關(guān)注國(guó)家的脆弱性問(wèn)題。1993年4月，聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所首次召開相關(guān)主題的講習(xí)班，開發(fā)計(jì)劃署大約同一時(shí)間設(shè)立了主題為“聯(lián)結(jié)復(fù)興與發(fā)展：管理振興戰(zhàn)亂社會(huì)”的援助項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代末，主要援助方圍繞“援助效果”議題，出臺(tái)“有關(guān)融資發(fā)展的蒙特雷共識(shí)” 等政策文件，決定基于受援方的國(guó)家能力，有選擇地分配資源，以確保發(fā)展援助的有效性。不過(guò)，一些急需援助的國(guó)家由于能力薄弱或處于危機(jī)之中無(wú)法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致它們更難得到及時(shí)援助，這旋即引發(fā)激烈批評(píng)。

針對(duì)這一缺陷，2002 年世界銀行啟動(dòng)名為“重壓下的低收入國(guó)家”(LICUS) 的新項(xiàng)目，專門用于應(yīng)對(duì)受戰(zhàn)爭(zhēng)、暴力和政治混亂影響的受援國(guó)的具體挑戰(zhàn)。世界銀行內(nèi)部的兩個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)——脆弱國(guó)家股、沖突預(yù)防和重建股——在研發(fā)編制該項(xiàng)目的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中促成了有關(guān)援助流向的討論和重新定位，援助從注重效率轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)國(guó)家建設(shè)與和平建設(shè)，以增強(qiáng)外援的有效性。(34)Sonja Grimma, Nicolas Lemay-Hébertb and Olivier Nay, “‘Fragile States’: Introducing a Political Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):199.“重壓下的低收入國(guó)家” 項(xiàng)目主要依賴世行的統(tǒng)計(jì)分析工具——“國(guó)家政策和機(jī)構(gòu)評(píng)估” (CPIA)。該統(tǒng)計(jì)分經(jīng)濟(jì)管理、結(jié)構(gòu)性政策、社會(huì)包容和公平政策、公共部門管理和制度四方面，共16項(xiàng)指標(biāo)，被評(píng)估國(guó)得分在3.2及以下的劃歸“重壓下的低收入國(guó)家”。(35)世界銀行的這份名單名稱幾度更改：2006—2009年稱為L(zhǎng)ICUS國(guó)家名單(Low Income Countries Under Stress List)，2010 年更名“脆弱國(guó)家名單”(the Fragile States List)，2011 年改為“脆弱情勢(shì)協(xié)調(diào)清單”(Harmonized list of Fragile Situations)，由世界銀行的“脆弱、沖突和暴力集團(tuán)”(Fragile, Conflict and Violence Group)——之前是沖突、安全和發(fā)展中心(Center on Conflict, Security and Development)——編制和發(fā)布。參見http://www.worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/brief/harmonized-list-of-fragile-situations。這為“脆弱國(guó)家”的討論確立了定義和框架。與此同時(shí)，主要援助機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的發(fā)展援助委員會(huì)、世界銀行、開發(fā)計(jì)劃署和歐共體等，也就脆弱國(guó)家的定義和面臨的挑戰(zhàn)形成更多共識(shí)。(36)Olivier Nay, “International Organisations and the Production of Hegemonic Knowledge: How the World Bank and the OECD Helped Invent the Fragile State Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2): 210-231.

從 2003 年開始，越來(lái)越多的研究機(jī)構(gòu)和分析人士參與政策討論，為“脆弱國(guó)家”議題提供理論基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的和平基金會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)、蘭德公司、對(duì)外關(guān)系委員會(huì)、胡佛研究所、戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心；歐洲的海外發(fā)展研究所、更安全世界研究中心等在其中發(fā)揮了積極作用。在主要援助方、研究機(jī)構(gòu)、政府部門的共同推動(dòng)下，“脆弱國(guó)家”議程在21世紀(jì)頭十年備受關(guān)注。一些有關(guān)“脆弱國(guó)家”和“國(guó)家脆弱性”的排名紛紛出臺(tái)。其中經(jīng)合組織、和平基金會(huì)、世界銀行的年度報(bào)告影響較大。經(jīng)合組織起步較早，早在 2003 年，經(jīng)合組織就設(shè)立了“困難伙伴關(guān)系的學(xué)習(xí)和咨詢進(jìn)程”(LAP)，后來(lái)更名為“脆弱國(guó)家集團(tuán)”，從 2005 年起持續(xù)發(fā)布年度《脆弱國(guó)家報(bào)告》(后改為《國(guó)家脆弱性報(bào)告》)。

世界銀行的“脆弱情勢(shì)協(xié)調(diào)清單”主要依據(jù)兩項(xiàng)指標(biāo)：CPIA 數(shù)據(jù)是否低于3.2，過(guò)去三年是否存在聯(lián)合國(guó)或地區(qū)組織的維和或建設(shè)和平特派團(tuán)。多數(shù)脆弱國(guó)家的排名從多個(gè)維度綜合考量。經(jīng)合組織的《國(guó)家脆弱性報(bào)告》包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、安全和社會(huì)五個(gè)維度。(37)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.72-73; OECD,States of Fragility 2018, OECD Publishing, 2018, pp.83-84.“系統(tǒng)性和平中心”發(fā)布的“沖突、治理和國(guó)家脆弱性全球報(bào)告”，有安全、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)四個(gè)構(gòu)成指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)又從合法性和有效性兩方面考量。(38)Monty G.Marshall and Gabrielle Elzinga-Marshall, Global Report 2017: Conflict, Governance and State Fragility, Center for Systemic Peace, 2017.Center for Systemic Peace 分別發(fā)布了 2007，2008，2009，2011， 2014，2017共6份研究報(bào)告，具體可見http://www.systemicpeace.org/globalreport.html。美國(guó)《外交政策》與和平基金會(huì)共同編制的“脆弱國(guó)家指數(shù)”，包括內(nèi)聚力、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)四個(gè)維度，每個(gè)維度細(xì)分三項(xiàng)考察指標(biāo)，共計(jì)12組指標(biāo)。(39)內(nèi)聚力分為安全機(jī)構(gòu)(Security Apparatus)、精英分化(Factionalized Elites)、群體憤懣(Group Grievance)三個(gè)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)維度分為經(jīng)濟(jì)衰退與所有權(quán)(Economic Decline and Property)、不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(Uneven Economic Development)和遷徙與人才的流失(Human Flight and Brain Drain)三個(gè)指標(biāo)， 政治維度分為政權(quán)合法性(State Legitimacy)、公共服務(wù)(Public Services)、人權(quán)和法治(Human Rights and Rule of Law)三個(gè)指標(biāo)，社會(huì)維度分為人口壓力(Demographic Pressures)、難民和國(guó)內(nèi)流離失所者(Refugees and Internally Displaced Persons)以及外部干預(yù)(External Intervention)。由于考察維度多，數(shù)據(jù)來(lái)源也相對(duì)復(fù)雜，通常包括一些國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)的發(fā)展指數(shù)，如聯(lián)合國(guó)開發(fā)署的人類發(fā)展指數(shù)、世界銀行的CPIA、世界銀行的世界治理指數(shù)、自由之家指數(shù)、人權(quán)報(bào)告；一些重要的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、Major MEPV數(shù)據(jù)、透明國(guó)際數(shù)據(jù)、國(guó)際危機(jī)組織的國(guó)家報(bào)告等。有些指數(shù)相對(duì)聚焦，比如經(jīng)濟(jì)與和平研究所發(fā)布的全球和平指數(shù)，主要依據(jù)一國(guó)的消極和平指數(shù)排序，考察維度有三個(gè)：尚未平息的國(guó)內(nèi)和國(guó)際沖突、國(guó)內(nèi)和諧或動(dòng)亂程度以及軍事化水平。(40)Institute for Economics & Peace, Global Peace Index 2020: Measuring Peace in a Complex World, Sydney, June 2020, https://www.visionofhumanity.org/wp-content/uploads/2020/10/GPI_2020_web.pdf.

發(fā)展援助機(jī)構(gòu)之所以關(guān)注脆弱國(guó)家，出于兩方面的原因。一方面，脆弱國(guó)家吸收了絕大多數(shù)的發(fā)展援助。經(jīng)合組織2016年的報(bào)告指出，2002—2014年，流入脆弱國(guó)家的資金總額增長(zhǎng)了206%，包括官方發(fā)展援助、外國(guó)直接投資和匯款，總額超過(guò)2.04萬(wàn)億美元。2011—2014年，官方發(fā)展援助總額的64%流入這些國(guó)家。(41)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.2016年，用于經(jīng)合組織認(rèn)定的58個(gè)脆弱國(guó)家和地區(qū)的專項(xiàng)資金682億美元，占資金總額的65.5%，遠(yuǎn)高于67個(gè)其他發(fā)展中國(guó)家的358億。2014—2016年，對(duì)脆弱國(guó)家的官方發(fā)展援助增加了14.4%，即86億美元，也比非脆弱國(guó)家高出很多。(42)OECD, States of Fragility 2018, OECD Publishing, 2018,p.116.但另一方面，巨額的援助投進(jìn)去，效果并不明顯，脆弱國(guó)家的發(fā)展指數(shù)依然低位徘徊，這構(gòu)成了發(fā)展援助領(lǐng)域的最大挑戰(zhàn)。目前超過(guò)16億人——即世界人口的22%，生活在脆弱國(guó)家。到2050年，這一數(shù)字預(yù)計(jì)將上升到30億——即全球人口的32%。(43)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.2015 年，72.8%的極端貧困人口集中在58個(gè)脆弱國(guó)家和地區(qū)，并可能繼續(xù)增長(zhǎng)。(44)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.脆弱和受沖突影響的國(guó)家只有 16%達(dá)到了千年發(fā)展目標(biāo)， 遠(yuǎn)低于其他發(fā)展中國(guó)家，尤其那些涉及兒童死亡率、孕產(chǎn)婦健康和環(huán)境可持續(xù)性的指標(biāo)。1990—2015 年，沒(méi)有一個(gè)受沖突影響的國(guó)家實(shí)現(xiàn)五歲以下兒童死亡率降低三分之二的目標(biāo)。(45)Institute for Economics and Peace, SDG16 Progress Report: A Comprehensive Global Audit of Progress on Available SDG16 Indicators, 2017, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/SDG16-Progress-Report-2017.pdf.

三、“失敗國(guó)家”和“脆弱國(guó)家”的合流

“失敗國(guó)家”的概念發(fā)展主要源于安全防范，而“脆弱國(guó)家”主要成型于發(fā)展援助領(lǐng)域，以有效援助為主要考量。“失敗國(guó)家”關(guān)注內(nèi)部問(wèn)題的外部性即對(duì)地區(qū)和全球的不安全擴(kuò)散，“脆弱國(guó)家”則聚焦國(guó)家內(nèi)部的能力衰退，對(duì)外部性關(guān)注次之。兩個(gè)概念具有不同的側(cè)重點(diǎn)和政策框架。

然而，20世紀(jì)90 年代末對(duì)發(fā)展—安全聯(lián)結(jié)的熱烈討論，使“脆弱國(guó)家”概念的主要提出者——世界銀行和經(jīng)合組織漸趨將安全與發(fā)展統(tǒng)籌安排。2000 年商定千年發(fā)展目標(biāo)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)衡量發(fā)展的思路出現(xiàn)變化，越發(fā)看重減貧與預(yù)防沖突的相關(guān)性，衡量的標(biāo)準(zhǔn)也從單純關(guān)注發(fā)展成果轉(zhuǎn)向關(guān)注與發(fā)展密切相關(guān)的因素。經(jīng)合組織早前的報(bào)告(2005—2007年)主要依據(jù)世界銀行的 CPIA 指數(shù)編制，2009 年的榜單則參照了布魯金斯學(xué)會(huì)和卡爾頓大學(xué)開發(fā)的另外兩個(gè)指數(shù)——“發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家虛弱性指數(shù)”和“國(guó)家外交政策指數(shù)”。這兩個(gè)指數(shù)都偏重安全，這樣，安全維度開始被納入經(jīng)合組織的年度報(bào)告。(46)Olivier Nay, “International Organisations and the Production of Hegemonic Knowledge: How the World Bank and the OECD Helped Invent the Fragile State Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):220-224.世界銀行的《2011 年世界發(fā)展報(bào)告》承認(rèn)，不安全和沖突是發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，會(huì)阻礙和限制發(fā)展。2015 年9 月，2030 可持續(xù)發(fā)展議程在聯(lián)合國(guó)大會(huì)獲得通過(guò)，“和平安全”被列入該議程第 16 項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展與安全的深度融合在政策層面出現(xiàn)重大突破。2016 年， 經(jīng)合組織的年度脆弱性報(bào)告專門以“理解暴力”為副標(biāo)題，探討暴力沖突對(duì)發(fā)展的影響。(47)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, p.77.這顯示“脆弱國(guó)家”在發(fā)展與安全關(guān)聯(lián)方面，部分承襲了“失敗國(guó)家” 的理論框架并向后者靠攏。

這種靠攏有更深層原因。首先，考慮到發(fā)展—安全密不可分，發(fā)展援助機(jī)構(gòu)現(xiàn)在積極從事沖突預(yù)防、沖突轉(zhuǎn)型和沖突后重建工作。研究證實(shí)，在沖突爆發(fā)之前采取措施預(yù)防和遏制沖突，所費(fèi)資源更少、更有效。(48)International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, 2018, p.2.歐洲國(guó)家長(zhǎng)期在發(fā)展政策領(lǐng)域居主導(dǎo)地位，但中東北非“阿拉伯之春”的戲劇性演變，這一地區(qū)不穩(wěn)定對(duì)歐洲國(guó)家在恐怖主義威脅、移民和犯罪方面的外溢效應(yīng)，加深了歐洲決策者對(duì)內(nèi)外安全相互依存的認(rèn)識(shí)。因此，更加公開地參與脆弱國(guó)家的安全事務(wù)，符合打擊恐怖主義、控制移民、遏制人口販運(yùn)和打擊犯罪集團(tuán)的內(nèi)部議程。這樣，發(fā)展政策出現(xiàn)明顯的安全化趨向。與此同時(shí)，西方國(guó)防和外交政策人士也對(duì)以前很少關(guān)注的地區(qū)產(chǎn)生了廣泛興趣，特別是新興經(jīng)濟(jì)體持續(xù)加大這些地區(qū)的投資、對(duì)美歐的存在構(gòu)成某種挑戰(zhàn)的背景下。更重要的是，在伊拉克和阿富汗大規(guī)模的軍事干預(yù)并未帶來(lái)許諾的民主制，長(zhǎng)期無(wú)法退出反而催生了干預(yù)疲勞。另一方面，安全議程的推進(jìn)無(wú)法和這些國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展相脫離，安全政策和發(fā)展政策兩者都難以自主運(yùn)行。(49)張春：《“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”：中美歐對(duì)非政策比較》，《歐洲研究》2009年第3期。在促進(jìn)民主、善政和人權(quán)，謀求“他們”發(fā)展和“我們”安全的共同議程上，發(fā)展援助機(jī)構(gòu)與安全外交機(jī)構(gòu)不同尋常地形成了共識(shí)。

其次，冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，“人的安全”“人的發(fā)展”和具有“保護(hù)責(zé)任”的主權(quán)這些觀念的引入，導(dǎo)致安全議程重心出現(xiàn)了從國(guó)家向人的重大轉(zhuǎn)變。1994年的《人類發(fā)展報(bào)告》首次提出“人的安全”概念，報(bào)告認(rèn)為，安全概念“長(zhǎng)期以來(lái)被狹隘地解釋為不受外來(lái)侵略的領(lǐng)土安全，或在外交政策中保護(hù)國(guó)家利益的安全， 或全球安全不受核浩劫的安全”。(50)United Nations Development Programme, Human Development Report 1994, Oxford University Press, 1994.“人的安全”重視個(gè)體的安全，個(gè)體的安全優(yōu)先于國(guó)家安全。盡管兩種關(guān)注之間存在沖突，長(zhǎng)期看卻相輔相成：穩(wěn)定而有效的國(guó)家是人的發(fā)展和人的安全的先決條件；一個(gè)不能為其公民提供發(fā)展和安全的國(guó)家，既不強(qiáng)大也不穩(wěn)定，而是脆弱失能的。(51)Finn Stepputat, Louise Andersen and Bj?rn M?ller, “Introduction: Security Arrangements in Fragile States”, in Louise Andersen, Bj?rn M?ller and Finn Stepputat(eds.), Fragile States and Insecure People?: Violence, Security, and Statehood in the Twenty-First Century, Palgrave Macmillan, 2007, p.6.

相較之下，“失敗國(guó)家”內(nèi)涵較窄，且包含貶義羞辱色彩。第一，“失敗”一詞既不準(zhǔn)確又充滿了歧視，它無(wú)視國(guó)家內(nèi)部治理的差異，以點(diǎn)名羞辱的方式徹底否定這類國(guó)家的功能性存在；(52)Susan Woodward, The Ideology of Failed States, Cambridge University Press, 2017.第二，這一概念是安全化和政治化操作的結(jié)果，它將被點(diǎn)名國(guó)家視為動(dòng)蕩、沖突、人道主義災(zāi)難和恐怖主義的溫床，為西方國(guó)家的軍事干預(yù)提供了借口；第三，這一概念采用簡(jiǎn)單的二分法，在可挽救的國(guó)家和無(wú)力救助的國(guó)家之間人為設(shè)置了界限，導(dǎo)致一些國(guó)家難以得到外界的關(guān)注和幫助，在政策層面引發(fā)巨大災(zāi)難。與之相比，“脆弱國(guó)家”較為溫和，更容易得到認(rèn)可和接受，特別是在發(fā)展、人道主義援助與建設(shè)和平領(lǐng)域。不少受援方包括非盟、東盟等機(jī)構(gòu)，也認(rèn)可這一概念。更重要的是，“脆弱國(guó)家”概念的內(nèi)涵更寬，可以涵蓋作為國(guó)家機(jī)制衰敗的極端表現(xiàn)的“失敗國(guó)家”概念。在這種背景下，一些研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)放棄原先的“失敗國(guó)家”話語(yǔ)，轉(zhuǎn)而使用“脆弱國(guó)家”。(53)比如美國(guó)《外交政策》雜志與和平基金會(huì)從 2005 年起發(fā)布“失敗國(guó)家指數(shù)”(the Failed States Index)，2014 年開始改名為“脆弱國(guó)家指數(shù)”(the Fragile States Index)。

不過(guò)，援助方所建立的話語(yǔ)框架、采取的援助戰(zhàn)略，仍與受援方的期望相差甚遠(yuǎn)。正是基于“脆弱國(guó)家由發(fā)達(dá)國(guó)家而非發(fā)展中國(guó)家界定和歸類”這一局限，(54)“g7+ Statement”, 10 April 2010, http://g7plus.org/.2010年，一些受沖突影響或轉(zhuǎn)型國(guó)家，從經(jīng)合組織推動(dòng)設(shè)立的“和平建設(shè)與國(guó)家建設(shè)國(guó)際對(duì)話”論壇中獨(dú)立出來(lái)，組成了g7+集團(tuán)。目前有20個(gè)成員國(guó)：阿富汗、布隆迪、中非共和國(guó)、乍得、科摩羅、科特迪瓦、剛果民主共和國(guó)、幾內(nèi)亞、幾內(nèi)亞比紹、海地、利比里亞、巴布亞新幾內(nèi)亞、圣多美普林西比、塞拉利昂、索馬里、所羅門群島、南蘇丹、東帝汶、多哥和也門?？偛吭O(shè)在東帝汶首都帝力。盡管g7+集團(tuán)還在使用“脆弱國(guó)家”，但在概念的界定、脆弱根源、政策應(yīng)對(duì)等方面，努力形成自己的理論框架。具體而言，主要做出兩方面的努力：第一，試圖從自己的觀點(diǎn)、價(jià)值觀和利益出發(fā)重新框定“脆弱”，改變受援方的矮化、歪曲形象和不平等地位，與援助方的概念框架形成規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)；第二，凝聚共識(shí)，形成集體行動(dòng)，在政策倡議、議程設(shè)定、政策制定和實(shí)施等方面影響援助方。g7+成立后，在2030可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)置特別是將安全納入發(fā)展目標(biāo)、推動(dòng)脆弱國(guó)家之間的合作等方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。

四、“失敗國(guó)家”和“脆弱國(guó)家”概念的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

兩個(gè)概念抓住了發(fā)展中世界一些國(guó)家的病癥，但不論“失敗國(guó)家”還是“脆弱國(guó)家”，兩者都存在諸多問(wèn)題。作為一種政策標(biāo)簽，它們加大了西方干預(yù)的可能性，是“新殖民主義”或“后現(xiàn)代帝國(guó)主義”的發(fā)展；兩者體現(xiàn)了西方國(guó)家對(duì)自我道路的偏執(zhí)和中心主義，是目的性的、非歷史性的，反映了西方對(duì)有效國(guó)家構(gòu)成要素的偏見；(55)由此產(chǎn)生了狹隘的、單一的政策處方，對(duì)受援國(guó)的作用有限甚至適得其反。(56)Charles T.Call, “The Fallacy of the Failed State”, Third World Quarterly, 2008, 29(8): 1491-1507.

如何衡量國(guó)家的“脆弱”乃至“失敗”，也紛紜復(fù)雜，難以達(dá)成共識(shí)。(57)Derick W.Brinkerhoff, Governance in Post-Conflict Societies: Rebuilding Fragile States, Routledge, 2007; Diana Cammack, Dinah McLeod, Donors and the “Fragile States” Agenda: A Survey of Current Thinking and Practice, Overseas Development Institute, 2006.大多數(shù)學(xué)者試圖將一般假設(shè)和特定標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，關(guān)注國(guó)家脆弱性的某些維度。(58)Mina Baliamoune-Lutz, Mark McGillivray, “State Fragility: Concept and Measurement”, UNU-WIDER Research Paper, 2008, 44: 1-11.有的將沖突、暴力的漫延、難民和流離失所人數(shù)的增加等數(shù)字作為衡量指標(biāo)。(59)Wim Naudé, Amelia Santos-Paulino and Mark McGillivray, Fragile States: Causes, Costs, and Responses, Oxford University Press, 2011.有的強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力，關(guān)注公共品的有效供給能力，如羅特伯格將其定義為“在現(xiàn)代世界中不再有能力或愿意履行民族國(guó)家基本職能的政體”。(60)Robert Rotberg, “The Failure and Collapse of Nation-states: Breakdown, Prevention, and Collapse”, in Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004, p.6.有的強(qiáng)調(diào)國(guó)家的整合與制度化水平，尤其是國(guó)家對(duì)暴力的壟斷水平。有的強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，側(cè)重國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)與政權(quán)合法性。(61)Seth D.Kaplan, Fixing Fragile States: A New Paradigm for Development, Abcclio, 2008; Simon Chesterman, Michael Ignatieff and Ramesh Thakur, Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance, United Nations University Press, 2005; [美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社，2009年。

目前對(duì)這類國(guó)家的研究中，有兩種趨勢(shì)導(dǎo)致概念變得復(fù)雜模糊：一是降低國(guó)家的主體作用，強(qiáng)調(diào)國(guó)家只是多層面主體的一部分，如經(jīng)合組織將脆弱性描述為國(guó)家、系統(tǒng)和/或社區(qū)在管理、吸收或減輕風(fēng)險(xiǎn)方面的能力不足。(62)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016.另一趨勢(shì)是考察的范圍越來(lái)越龐雜，盡管此舉有助于綜合平衡地做出評(píng)估，但也造成概念的負(fù)載過(guò)多。比如和平基金會(huì)與經(jīng)合組織的兩份報(bào)告采用的分指標(biāo)都超過(guò) 150 個(gè)。在政治、安全維度之外，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等維度的納入，導(dǎo)致“脆弱國(guó)家”與“欠發(fā)達(dá)”等其他概念的區(qū)別日益模糊。經(jīng)合組織表示，“當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)缺乏政治意愿和/或能力來(lái)提供減貧、發(fā)展和保障其人民的安全和人權(quán)所需的基本職能時(shí)，國(guó)家是脆弱的?！边@一定義幾乎適用于多數(shù)貧窮國(guó)家。(63)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3): 331-332.

實(shí)際上，國(guó)家能力的強(qiáng)弱并非涇渭分明，只是程度上的差異——從名義上不復(fù)存在、不能向任何人提供保護(hù)或福利的國(guó)家，到能夠向大多數(shù)公民提供大多數(shù)公共品的國(guó)家。當(dāng)“國(guó)家不再發(fā)揮最基本功能”，國(guó)家就崩潰或失效了。(64)William Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.與此同時(shí)，國(guó)家能力不均衡地分布在不同的功能領(lǐng)域。美國(guó)的外交能力較強(qiáng)，國(guó)內(nèi)政策的影響力卻相對(duì)較弱。(65)Linda Weiss, The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era, Polity Press, 1998, p.4.埃塞俄比亞在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)突出，但面對(duì)族群沖突則有些束手無(wú)策。有些國(guó)家可能合法地壟斷暴力工具，有效控制邊界和領(lǐng)土、確保一定程度的公共秩序，但影響范圍只及首都；有些國(guó)家在安全、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各功能領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)良好，卻無(wú)法獲得外部承認(rèn)。(66)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3): 326-341; Edward Newman, “Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World”, Contemporary Security Policy, December 2009, 30(3): 422.有些國(guó)家則可能在幾乎所有的領(lǐng)域陷入危機(jī)，如索馬里。由于現(xiàn)代國(guó)家早已超越“守夜人”的角色，在日益廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮作用，因此對(duì)國(guó)家能力強(qiáng)弱的衡量需要區(qū)分不同的功能領(lǐng)域，確定核心功能。在福山看來(lái)，國(guó)家的最低職能包括國(guó)防、法律與秩序、維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)、宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生以及濟(jì)貧賑災(zāi)等。(67)[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家建構(gòu)：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第8-15頁(yè)。即便這些職能領(lǐng)域，也可依重要性做出排序。此外，不同領(lǐng)域重要性的排序也會(huì)出現(xiàn)變化，比如在18世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能并不被看重，當(dāng)下卻成為衡量政權(quán)績(jī)效的重要依據(jù)。因此，對(duì)這類國(guó)家的研究還有不少拓展的空間，尤其需要結(jié)合具體領(lǐng)域和具體情境，做更為深入和專業(yè)化的考察。

與此同時(shí)，對(duì)這類國(guó)家的研究必須打破傳統(tǒng)國(guó)家的思維局限，打破兩個(gè)概念背后所蘊(yùn)含的西方中心主義迷戀。馬克斯·韋伯對(duì)國(guó)家的經(jīng)典定義被反復(fù)引用， “國(guó)家是一種在給定范圍的領(lǐng)土內(nèi)(成功地)壟斷了武力合法使用權(quán)的人類共同體”。(68)Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, 1964, p.156.根據(jù)這一定義，國(guó)家機(jī)構(gòu)被視為秩序和安全的天然供給方，非國(guó)家實(shí)體則是不穩(wěn)定、混亂和不安全的根源。不過(guò)，這一定義在撒哈拉以南非洲地區(qū)面臨巨大挑戰(zhàn)：多數(shù)國(guó)家不但無(wú)法壟斷暴力，安全職能也多由非正式安全機(jī)制承擔(dān)。民兵、酋長(zhǎng)、獵人協(xié)會(huì)、巴卡西男孩(Bakassi boys)、義務(wù)警員、宗教警察等，這些非國(guó)家行為體在正式的安全機(jī)制之外，為特定社群或特定地區(qū)提供某種程度的安全與保護(hù)。經(jīng)合組織的報(bào)告估計(jì)高達(dá) 80%的司法和安全服務(wù)由非國(guó)家行為體供給。(69)OECD, Enhancing the Delivery of Justice and Security: Governance, Peace and Security, OECD Publishing, 2007; OECD, The OECD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice, OECD Publishing, 2007.國(guó)家和非國(guó)家行為體錯(cuò)位并存或交織重疊，構(gòu)成某種“混合秩序”。(70)Roger Mac Ginty, “Hybrid Peace: The Interaction between Top-down and Bottom-up Peace”, Security Dialogue, 2010, 41(4): 391-412.這種“混合秩序”的廣泛存在很顯然超越了傳統(tǒng)的國(guó)家概念框架。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，不少研究關(guān)注國(guó)家相對(duì)于社會(huì)的自主性，視其為國(guó)家提升能力從而走出脆弱和衰退陰影的重要途徑。對(duì)此，米格代爾并不認(rèn)同第三世界國(guó)家可以通過(guò)發(fā)展國(guó)家自主性，走上西式的強(qiáng)國(guó)道路，在他看來(lái)，許多第三世界國(guó)家與西方國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家的區(qū)別在于“社會(huì)控制的分布及其集中程度。一個(gè)集中在金字塔頂端，一個(gè)則分散在各種相當(dāng)自主的社會(huì)組織中。”(71)[美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社，2009 年，第35-36、289頁(yè)。國(guó)家難以超脫社會(huì)，反而被社會(huì)中的各類組織糾纏吞噬，后者“常常會(huì)創(chuàng)制出相互沖突或直接與國(guó)家法律相沖突的規(guī)范”，國(guó)家則淪為“一系列松散聯(lián)系的實(shí)踐碎片”，被迫與其他社會(huì)組織爭(zhēng)奪社會(huì)控制權(quán)。(72)[美]喬爾·S·米格代爾：《社會(huì)中的國(guó)家：國(guó)家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊等譯，江蘇人民出版社，2013年，第23、51頁(yè)。其結(jié)果，形成了“弱國(guó)家”和強(qiáng)社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系——“碎片化的社會(huì)控制削弱國(guó)家，而‘弱國(guó)家’的政治和行政反過(guò)來(lái)強(qiáng)化社會(huì)中的碎片化社會(huì)控制?！?73)[美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社，2009 年，第35-36、289頁(yè)。這種“強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家”的形態(tài)，嚴(yán)重限制了許多第三世界國(guó)家的國(guó)家能力及其發(fā)展。

實(shí)際上，它們不僅國(guó)家能力低下，社會(huì)整合程度也可能非常低，呈現(xiàn)出高度碎片化和矛盾沖突的結(jié)構(gòu)。它們往往以種族、宗教、宗族或其他身份為基礎(chǔ)，分裂成各種各樣的群體。社會(huì)的發(fā)展水平與其有機(jī)整合程度密切相關(guān)。由于部族、地區(qū)、宗教等不同勢(shì)力相互撕咬，社會(huì)遠(yuǎn)未發(fā)展成“想象的共同體”，國(guó)家則成了各方競(jìng)?cè)〉墨C物。因此，這類國(guó)家可能呈現(xiàn)出“弱國(guó)家、弱社會(huì)”的雙重不發(fā)達(dá)、雙重脆弱狀態(tài)。

過(guò)去二十年來(lái)，不論是對(duì)國(guó)家的概念框定，還是在安全和發(fā)展援助領(lǐng)域，都是“高度標(biāo)準(zhǔn)化”的，并且植根于“西方模式的優(yōu)越性”。(74)Roger Mac Guinty, “Indigenous Peace-Making Versus the Liberal Peace”,Cooperation and Conflict, June 2008, 43(2)：144, 151.隨著亞非拉國(guó)家研究的深入推進(jìn)，比較政治研究需要真正地關(guān)注“當(dāng)?shù)亍?，發(fā)掘、“喚醒”和“重構(gòu)”更多的本土知識(shí)。(75)有關(guān)探討參見李因才：《超越自由主義：建設(shè)和平的多元論爭(zhēng)》，《國(guó)際政治研究》2019年第1期。在一種更為開放、多元化的知識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行理性探討，這樣才能形成更有意義的國(guó)家概念框架，針對(duì)發(fā)展中世界的國(guó)家功能不足問(wèn)題也才能提出更有價(jià)值的診治方案。