采用EPC總承包模式的政府投資項目投資控制分析

萬麗芳

【摘要】近年來，EPC總承包模式已經在我國的項目運營中發(fā)揮著巨大的作用，EPC總承包模式的采用既有利于推動和促進建設工程的勘察、設計、施工等各個環(huán)節(jié)和階段之間的深層次融合，也有效地控制了項目的投資，提高了工程建設的效率，但同時，也還存在著機制不健全和不完善等社會實質性的問題。本文簡要地介紹了EPC總承包管理模式的概念、其優(yōu)缺點，提出了一些關鍵性的問題，并且還針對怎么加強和改進這些問題給出了一些意見和建議。

【關鍵詞】EPC總承包;政府投資項目;投資控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

隨著我國經濟的快速發(fā)展、改革開放的深入我國的建筑業(yè)管理模式需要與國際接軌，因此EPC總承包模式在國內建筑業(yè)得到逐步實施和發(fā)展。雖然住建部和國家發(fā)改委多次發(fā)布相關管理辦法，但目前我國EPC總承包項目仍然很多還是“走一步，算一步”，打著EPC總承包模式的旗號執(zhí)行的是傳統(tǒng)施工總承包的操作模式。發(fā)包方、承包方對各自的權利和負責不明確，工程過半才發(fā)現(xiàn)嚴重超資、投資失控。因此，對項目進行投資控制，特別是對采用EPC承總包的政府投資項目進行投資控制勢在必行。

1、EPC總承包模式的概念與優(yōu)缺點

1.1 EPC總承包模式的概念

EPC總承包模式就是一種泛指工程承包單位按照與項目建設主體單位之間所簽訂的合同，對整個工程的設計、采購、施工或者項目的設計、勘察、施工各個環(huán)節(jié)進行的總承包，并對整個工程的質量、安全、工期和成本以及造價等進行全面有效負責的一種工程建設項目組織和實施的方式。

1.2 EPC總承包模式的優(yōu)點

1.2.1簡化合作關系，有效縮短工期

采用EPC總承包方式的項目，業(yè)主只需要在一次投資項目中就能夠進行招標，選擇一個符合條件的項目承包商之后只需與其簽訂一份合同。簽約對象可以是符合條件的一家單位也可以是符合條件的聯(lián)合體，簽約后業(yè)主只需與一家單位溝通，合同單一、關系簡單，便于管理。

采用EPC總承包的項目，由于項目不需要對設計、施工、勘察等各專業(yè)單位進行分開招標，這樣既節(jié)省了招標費用成本，同時縮短了項目的招標時間，為項目節(jié)約了一定的時間成本。同時在地質勘察、設計、施工等各個環(huán)節(jié)由一家單位負責，這樣就可以做到深度的融合，有效地控制了項目的投資、提升了工程建設的效率。

1.2.2有利于實現(xiàn)項目業(yè)主的風險流轉及對監(jiān)督管理

對采用EPC總承包的一個項目，總承包商介入該工程的時間相對較早，其工作是貫穿于該項目自設計開始的項目實施的整個過程中，項目進行設計施工過程中的一些風險也都是可以通過合理地設計和施工來實現(xiàn)風險的規(guī)避和轉移。比如，河道整治工程，總承包單位在進行工程設計時就要充分綜合考慮其工期，根據(jù)施工經驗按理安排開工、竣工時間。根據(jù)工程所在地的歷年天氣狀況避免因為臺風、汛期等各種風險而導致的工期延誤和其他經濟損失。

由于項目設計、施工及造價均由總承包商一并負責管理，因此可以大大減少業(yè)主的工作量，便于業(yè)主抽出時間對項目建設過程中的常規(guī)性檢查進行更好的監(jiān)督，對提高工程質量起到促進作用。

1.2.3有利于項目動態(tài)管理和目標實現(xiàn)

在我國大部分地區(qū)采用的傳統(tǒng)施工總承包模式下，項目在進行建設的過程中，當遇到實際存在的問題或者是需要糾正和修改時，建設方（包括業(yè)主）就需要與設計、施工、采購、監(jiān)理等多個方面進行溝通和協(xié)調，不僅需要花費大量的時間和精力走報批程序耗時而導致工期延誤的情況，同時因為各方的變更或簽證還需要發(fā)生設計變更及簽證帶來費用，所以無論是時間成本還是經濟成本都會增加。比如，業(yè)主已經確定的電梯與建筑設計之前沒有深度溝通，或者施工過程中電梯參數(shù)有了變化，這都可能引起電梯井道的變化甚至施工單位的返工現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的EPC總承包管理模式下，因為建筑的設計、施工、采購都由總承包商自己負責，并對整個建筑工程的質量、安全、工期和成本以及造價等全面進行嚴格的監(jiān)督和負責，這就迫使總承包商從一開始就會將其設計、施工、采購深度融合，使設計變更最大限度減少，將時間成本與經濟成本控制在最接近于理想狀態(tài)。

另外，EPC總承包模式宜選擇采用固定總價合同，除了合同中所約定的條款可以進行調整之外，合同中的總價一般不予進行任何調整。正因如此，總承包商在目標成本管理上能與業(yè)主保持一致，有利于項目動態(tài)管理和目標實現(xiàn)。

1.3 EPC總承包模式的缺點

采用EPC總承包方式建設項目，首先，因為由于業(yè)主已經通過了總承包合同而對項目承包商進行了監(jiān)管，對項目在工程中的實施全過程中所參與率較低，控制力度低;其次，總承包合同因為總承包商承擔的風險較大往往會考慮較高的管理成本和利潤，因此工程造價投入偏高;再次，總承包商承擔了設計、施工（或設計、勘察、施工）的全部工作，所以選擇有實力的總承包商非常重要，一旦總承包商出現(xiàn)問題，項目也將面風險。

2、EPC模式下的政府直接投資建設項目的全過程風險投資管理與控制

2.1 政府投資項目概念及特點

政府投資項目是指由地方政府通過直接投資的方式與資本金注入的一種項目。對于政府投資的項目，項目主體單位首先應當根據(jù)項目的情況，編制關于項目的建議書，可行性的研究報告，初步設計，按照政府對投資的管理職責權限和法律規(guī)定的流程，報投資主管部門，或者其他相關的部門進行審批，這是我國政府對投資項目最大特色。

2.2 加強政府投資項目的前期工作

《政府投資條例》自2019年7月1日起施行。條例“第二十三條”各級地方政府對于項目建設投資的概算原則上不應當超過由國務院審查后核定的投資總額。所以做好政府對于投資項目前期工作的可行性調查研究與進行項目評價尤為重要。政府直接投資建設項目可行性研究報告應當清楚地說明建設的內容，標準，規(guī)模，投資。其中在確定工程建設標準和施工規(guī)模時一定要盡量滿足實際使用需要，不盲目地追求工程的高標準，更不可以人為地擴大工程建設規(guī)模，應確保工程在技術上可行，經濟上合理，社會效益明顯，使得建設工程真正變得具有可行性。

政府投資的項目在方案確定后，建設單位有權委托一家具有較高技術水平的顧問服務公司對其進行可行性的研究，并上報上級主管部門進行項目審批，經第三方評審后的評審報告及核定的投資概算是后期投資控制的依據(jù)。

案例：某派出所翻建工程，位于上海市中環(huán)內，地下一層，地上六層。資金來源：財政資金;招標方式：（設計、施工）總承包模式。該工程原派出所共公管道與相鄰單位共用，翻建后派出所地下一層紅線與東、北兩面相鄰單位的已有建筑相距均在20米左右。

咨詢公司根據(jù)設計方案編制工程可行性研究報告編制時，基坑圍護費用參照住宅項目同深度的基坑圍護單價上調20%。項目評估時，評審單位認為基坑圍護單價過高，參照住宅項目同深度的基坑圍護單價作為評審后的單價出具評審報告及投資估算表。但在工程實施時，根據(jù)基坑圍護評審專家提出的基坑圍護方案，基坑圍護費用比批復的費用高出一倍多。同時在基坑開挖時還發(fā)生了燃氣、給水及排水的管線移位等費用。經投資監(jiān)理核算費用超出20%以上，為了重新調整投資額業(yè)主不得重新報送可行性研究報告，總承包商不得不停工。

2.3 加強政府投資項目實施工過程投資控制

2.3.1招投標階段的投資控制

政府直接投資的項目在經過該項目的審批、核準或者是備案后才能夠完成，可行性研究報告獲得批準，項目也可以直接進行EPC工程總承包的招標。以EPC工程總承包模式發(fā)包的項目招標文件中應根據(jù)已經批復的投資估算（或初步設計概算）明確最高投標限價及暫估價（如有）。同時，招標文件還必須應該具體地包含如下的內容：（1）建筑工程項目的招標內容及范圍，主要包含：建筑設計、勘測、設備采購以及建筑施工過程中所需要考慮的內容與范圍、功能、質量、安全、工期、驗收等數(shù)據(jù)相關的量化指標;（2）為投標者提供了完備、準確的水文、地勘、大氣、特殊情況、工程可行性的研究報告以及其他有關批復的材料等所需要的基本信息，并有助于保證投標項目的深入、準確度、針對性以及合理的進行建筑工程風險評估;（3）明確了招標人和中標者的責任和義務，主要內容包括：竣工結算的方式、操作范圍、風險區(qū)別劃分、項目目標、獎罰條款、計量支付的條款、變更過程及價格的確定條款、費用的調整規(guī)則及索賠規(guī)則及措施、工程費用保險、不可抗力事故處理規(guī)則等。

2.3.2施工階段的投資控制

招投標完成后，建設單位及項目總承包單位（或者是聯(lián)合體）簽訂總承包合同。EPC總承包合同通常是采用中標價為合同價的固定總價合同，建設單位和項目總承包單位都應當進一步加強對風險的管理，合理地分擔責任，在施工階段應當嚴格控制合同約定外的合同價格調整。同時對于投標中合同約定的可以調節(jié)范圍，如：主要材料、設施、人工價格和招標當時的基期單價相比，波動幅度大于投標中約定范圍幅度的一部分;因國家的法律法規(guī)和政策的變化而導致的合同對應物價格變化;不可能被預見的自然地質環(huán)境條件所造成的施工費用及其他工期變化;因為對于建設單位原本所提出的建筑工程標準的調整、設計改變、主要施工技術標準或者是對于工程量大小規(guī)模進行了調整;在不可抗力導致的工程成本及其他工期變化等施工中應該做好對投資的動態(tài)管理。

政府投資項目的動態(tài)控制，通常由專業(yè)的造價咨詢單位（投資監(jiān)理）進行全過程監(jiān)控。因國家政策的調整、價格上漲、地質環(huán)境條件發(fā)生重要變化等其他原因而導致確需增加工程造價的，項目單位應根據(jù)投資監(jiān)理人員出具的工程造價動態(tài)分析報告調整建設方案，并按相關規(guī)定報原初步設計審批機構及原工程造價概算審核機構審查;對于涉及到投資估算調整或者是概算調整的，應該依照與其他相關法律、行政規(guī)章以及與國家相關的規(guī)定進行審批。

2.3.3竣工結算階段投資控制

政府直接投資的工程在項目建成后，應當按規(guī)定進行竣工驗收，并且要求總承包商在規(guī)定的時間內上報竣工結算，項目單位應委托咨詢公司在規(guī)定的時間內完成項目竣工結算，并委托經投資主管部門（多級政府出資以最高級別的為準）許可的專業(yè)咨詢公司做好財務決算工作。竣工結算采用EPC總承包的固定總價合同的工程項目，僅對其他合同約定可調部分進行合同價款的調整;財務決算時審計單位對項目的全部費用進行審核，對于超概、超投資部做出說明。如沒有具體原因或理由不充分主管部門根據(jù)具體情況，可暫停（或者停止）撥付資金，嚴重可收回已撥付的資金。

3、采用EPC總承包模式的政府投資項目投資控制的建議

政府投資項目計劃采用EPC總承包模式時，項目前期批復尤其重要，在此工作環(huán)節(jié)應確保其深度能夠達到滿足總承包招標的要求。根據(jù)國家已有的法規(guī)和制度，提高初步設計概算總投資的科學性，加強對初步設計概算總投資的評審。無論工程項目的可行性研究報告中的估算還是對初步設計概算的評價，都必須對其結論進行系統(tǒng)的科學論證、必要時進行多方案比較，以確保投資的必要性、經濟合理性，不能把前期批復僅僅當成流程走一遍。在政府投資項目的前期工作中，項目建設單位及其相關單位對項建書、工可報告、初設方案、投資估算（或概算）以及其他相關文件的真實性負責。

采用EPC總承包模式的政府投資項目，招標階段選擇有經驗的招標代理機構，招標文件中的招標內容及范圍應該詳盡、表達無異議;合同條款合理、清晰，支付方式及結算方式符合政府投資項目的要求。如果招標內容中含有精裝修或設備工程，招標文件中應該規(guī)定三個以上的符合政府投資項目主要材料（或設備）的品牌及型號供投標人備選。實施過程中應該由專業(yè)的咨詢單位對項目投資進行動態(tài)分析，以確保及時發(fā)現(xiàn)項目的投控情況變化。

竣工結算和財務決算階段，對于招標范圍明確的內容而實際施工時甩項的內容應結合投資估算批復及投標文件扣除相應的費用，按合同約定的可調條款進行工程結算及財務決算。

結語：

為了深入推進EPC總承包模式的應用和發(fā)展，國家住建部和國家發(fā)改委發(fā)布了相關的管理辦法，各地區(qū)也作相繼制定了適合當?shù)氐墓芾磙k法。建設單位在選擇發(fā)包方式時應根據(jù)不同項目具體分析，選擇合理適合本項目的發(fā)包方式，以保證項目發(fā)包的規(guī)范性、合理性，更好提升工程建設質量和效益。

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