民國時期私立大學(xué)財政補(bǔ)助研究

摘 要：民國時期，財政補(bǔ)助是私立大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來源之一。在不同的時間段，官方立足于私立大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)狀況，兼顧時局變化和特殊需要，采取了不同的補(bǔ)助方略。在這一過程中，私立大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)和政府的財政狀況決定了補(bǔ)助力度，私立大學(xué)的辦學(xué)水平和校長的人脈關(guān)系則造成了補(bǔ)助的差異。從整體上看，財政補(bǔ)助體現(xiàn)了官方對私立高等教育事業(yè)的關(guān)懷與支持，在一定程度上為私立大學(xué)的生存與發(fā)展提供了有益的幫助。

關(guān)鍵詞：私立大學(xué);財政補(bǔ)助;經(jīng)費(fèi);校長

中國近代高等教育起源于清末，并在民國時期得到了進(jìn)一步發(fā)展。在官方和民間的共同努力下，高等院校如雨后春筍般出現(xiàn)，成為教育版圖上的熠熠星光。按照經(jīng)費(fèi)來源劃分，當(dāng)時的高等院?？梢苑譃楣⒑退搅深?。其中，公立大學(xué)由官方舉辦，經(jīng)費(fèi)主要來自于財政撥款;相比之下，私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)以學(xué)費(fèi)為主，以社會捐款、財政補(bǔ)助、校產(chǎn)收入為輔。[1]作為私立大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來源之一，財政補(bǔ)助體現(xiàn)了官方對私立高等教育事業(yè)的關(guān)懷與支持，在一定程度上為私立大學(xué)的生存與發(fā)展提供了有益的幫助。因此，對財政補(bǔ)助展開研究，不僅有助于考察私立大學(xué)的生存境況，也可以借此探究政府對民間辦學(xué)的態(tài)度。

目前所見，學(xué)術(shù)界已經(jīng)對民國時期私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源有所關(guān)注，但現(xiàn)有研究大多以粗線條勾勒為主，只是對各種融資方式進(jìn)行了梳理和介紹，未能專門針對財政補(bǔ)助問題進(jìn)行詳細(xì)考察。有鑒于此，本文擬從私立大學(xué)的社會貢獻(xiàn)和經(jīng)費(fèi)困境入手，討論財政補(bǔ)助的合理性和必要性;在此基礎(chǔ)上，分時段考察財政補(bǔ)助的政策演進(jìn)，揭示財政補(bǔ)助的影響因素，以期豐富對中國近代高等教育史（特別是私立大學(xué)發(fā)展史）的研究。

一、財政補(bǔ)助的理由

從概念上看，財政補(bǔ)助是指政府為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，對受助單位或個人提供的經(jīng)濟(jì)層面的扶持。就私立高等教育而言，政府實(shí)施財政補(bǔ)助主要基于以下兩個方面的考慮，一是對高等教育的“正外部性”予以補(bǔ)償，二是緩解辦學(xué)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)壓力。民國時期，私立大學(xué)撐起了高等教育事業(yè)的半邊天，在人才培養(yǎng)方面作出了重要的社會貢獻(xiàn);同時，私立大學(xué)受制于自身屬性，大多難以從學(xué)費(fèi)和社會捐贈中獲取充足和穩(wěn)定的辦學(xué)資金，因而常常為經(jīng)費(fèi)問題所困擾。在這種情況下，給予私立大學(xué)一定的財政補(bǔ)助，兼具合理性和必要性。

（一）私立大學(xué)的社會貢獻(xiàn)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，某種行為對他人產(chǎn)生的影響被稱為“外部性”。一般認(rèn)為，高等教育可以增強(qiáng)受教育者的勞動技能和綜合素質(zhì)，帶來就業(yè)機(jī)會和收入水平的提升，有助于受教育者獲得更高的個人收益。同時，對于社會而言，高等教育有助于人力資本的形成和科學(xué)知識的傳播，可以帶動經(jīng)濟(jì)增長和文化繁榮，促進(jìn)社會進(jìn)步?？梢?，高等教育不僅給受教育者帶來了私人收益，也外溢產(chǎn)生了社會收益，具有“正外部性”。在這種情況下，由于私人收益低于社會收益，高等教育的供給往往受到抑制，無法達(dá)到最優(yōu)水平。因此，政府有必要介入高等教育，進(jìn)行財政投入，這種做法可以刺激供給，有助于高等教育資源的配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

民國時期，私立大學(xué)是高等院校的重要組成部分?！八搅⒋髮W(xué)之設(shè)，實(shí)補(bǔ)救當(dāng)今大學(xué)教育不足之唯一途徑?！盵2]從1937年的數(shù)據(jù)來看，中國共有私立大學(xué)（含獨(dú)立學(xué)院和?？茖W(xué)校）47所，占全國高?？倲?shù)（91所）的51.7%;在校生（含本科生、?？粕┤藬?shù)為12880人，占全國高校在校生總數(shù)（31188人）的41.3%;本屆畢業(yè)生（含本科生、?？粕┤藬?shù)2452人，占全國高校畢業(yè)生人數(shù)（6841人）的35.8%。[3]到了1947年度，私立大學(xué)（含獨(dú)立學(xué)院和?？茖W(xué)校）已達(dá)79所，占全國高?？倲?shù)（207所）的38.2%;在校生人數(shù)（含研究生、大學(xué)生、專科及專修科生）為58156人，占全國高校在校生總數(shù)（155036人）的37.5%;本屆畢業(yè)生（含本科生、?？粕┤藬?shù)7538人，占全國高校畢業(yè)生人數(shù)（25098人）的30%。[4]

在人才培養(yǎng)方面，私立大學(xué)的貢獻(xiàn)度較之公立大學(xué)而言，也不遑多讓?！叭舾伤搅⒋髮W(xué)，因受經(jīng)濟(jì)之束縛，課程設(shè)備未免簡陋，然實(shí)事求是，成績優(yōu)越，足與國立大學(xué)并駕齊驅(qū)者，亦不在少數(shù)?！搅⒋髮W(xué)在國內(nèi)的地位，是不可輕視的，成績亦有可觀。年來專門人材，多有借重于私立大學(xué)者。據(jù)查北京之朝陽大學(xué)，為全國法科成績之最優(yōu)的。至于商業(yè)專材，首推上海之復(fù)旦大學(xué)?！盵5]實(shí)際上，中國現(xiàn)代史上的許多精英人物都有在私立大學(xué)求學(xué)的經(jīng)歷，如物理學(xué)家吳大猷（南開大學(xué)）、神經(jīng)生理學(xué)家馮德培（復(fù)旦大學(xué)）、病毒學(xué)家湯飛凡（湘雅醫(yī)學(xué)院）、經(jīng)濟(jì)學(xué)家郭大力（大夏大學(xué)）、語言學(xué)家周有光（光華大學(xué)）、哲學(xué)家宗白華（同濟(jì)大學(xué)）、遺傳學(xué)家方宗熙（廈門大學(xué)）、教育家陶行知（金陵大學(xué)）、歷史學(xué)家吳晗（中國公學(xué)）、美術(shù)家徐悲鴻（震旦大學(xué)）、法學(xué)家吳經(jīng)熊（東吳大學(xué)）、民族學(xué)家楊堃（中法大學(xué)）、翻譯家朱生豪（之江大學(xué)）、企業(yè)家榮毅仁（圣約翰大學(xué)）、作家謝婉瑩（燕京大學(xué)）、記者蕭乾（輔仁大學(xué)）、詩人徐志摩（滬江大學(xué)）等。他們在科學(xué)研究、社會活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化傳播等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，為中國的現(xiàn)代化進(jìn)程作出了積極貢獻(xiàn)。

由上可見，私立大學(xué)與公立大學(xué)相比，固然在經(jīng)費(fèi)來源方面存在不同;但是，上述差異并不能掩蓋雙方在人才培養(yǎng)方面的一致目標(biāo)，也不能否認(rèn)私立大學(xué)產(chǎn)生的社會收益。因此，政府在出資興辦公立大學(xué)的同時，也應(yīng)當(dāng)為私立大學(xué)提供一定程度的財政補(bǔ)助。誠如時人所論：“國家對于大學(xué)制度的改善，與夫?qū)τ诖髮W(xué)發(fā)展的進(jìn)行，不應(yīng)當(dāng)只注重其國立者，并且要注重其私立者。私立大學(xué)雖然是由于少數(shù)人自由之創(chuàng)辦，但是其目的其效用，總是積極的對社會國家而發(fā)生影響，所以政府對他絕不能加以歧視?！瓏覍τ谒搅⒋髮W(xué)，應(yīng)該每年提出一定的巨額經(jīng)費(fèi)，作為獎勵津貼之用，視其學(xué)校之成績?nèi)绾味搭~分配之?！盵6]

（二）私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)困境

民國時期，除了洋人興辦的教會大學(xué)擁有相對穩(wěn)固的差會撥款之外，由國人開辦的私立大學(xué)只能依靠有限的學(xué)費(fèi)和社會捐款苦苦支撐，經(jīng)費(fèi)狀況大多難以與公立大學(xué)相媲美。從當(dāng)時的普遍情況來看，“至于私立大學(xué)，相形未免可憐，收入既無固定之來源，設(shè)備又不容簡陋，學(xué)費(fèi)本為進(jìn)項(xiàng)之大宗，然因受年來不景氣之影響，欠繳學(xué)費(fèi)者頗不乏其人，學(xué)校收入因之遂減，而支出非惟不能減除，因生活高漲之故，預(yù)算反而增加，財力雖竭，仍需維持，苦則苦矣”[5]。以1931年度為例，國立大學(xué)（13所）的經(jīng)費(fèi)共計13478760元，在校生13173人，生均經(jīng)費(fèi)1023.2元;其中，清華大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)最高，達(dá)到2839.6元，武漢大學(xué)和同濟(jì)大學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)也超過2000元，即使是生均經(jīng)費(fèi)最低的北平師范大學(xué)，也達(dá)到673.1元。相比之下，私立大學(xué)（10所，不含教會大學(xué)）的經(jīng)費(fèi)共計2985364元，在校生6003人，生均經(jīng)費(fèi)只有497.3元。除了中法大學(xué)因?yàn)閾碛兄蟹ɑ鸬南⒔鸷透钛a(bǔ)助而一枝獨(dú)秀以外，余者的生均經(jīng)費(fèi)均不足千元。生均經(jīng)費(fèi)最高的南開大學(xué)，也僅有781元;復(fù)旦大學(xué)和大夏大學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)更是低至100多元。至于私立學(xué)院和私立?？茖W(xué)校，經(jīng)費(fèi)狀況也普遍不如同級別的公立高校。[7]對此，時任大夏大學(xué)副校長歐元懷痛心地表示：“同為大學(xué)，而有如此驚人的差數(shù)，可知絕非合理的現(xiàn)象?！盵8]該校學(xué)生更是發(fā)出了“何幸而為‘國，何不幸而為‘私”的嗟嘆。[9]

在經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，許多私立大學(xué)在圖書設(shè)備購置和師資隊(duì)伍建設(shè)等方面陷入困境?！敖逃扛鞔髮W(xué)的視察報告中，對于私立學(xué)校的批評中，老是有三件不滿，第一便是設(shè)備不周，第二便是招生太濫，第三便是程度不均，然這三件事，都是由于經(jīng)濟(jì)不足而來?！盵10]1933年，教育部派員視察復(fù)旦大學(xué)就發(fā)現(xiàn)，“該校院系過多，財力有限，辦理難著成效……設(shè)備方面，圖書不多，理學(xué)院儀器藥品、各項(xiàng)實(shí)驗(yàn)設(shè)備，及土木系之模型標(biāo)本材料實(shí)驗(yàn)設(shè)備，均感缺乏”;此外，專任教員很少，兼課教師的比例竟然高達(dá)80%。兩年后，教育部再度派員視察，發(fā)現(xiàn)該校仍然存在著“經(jīng)費(fèi)頗多虧空”和“兼任教員數(shù)額尚嫌過多”等問題。[11]

客觀地看，復(fù)旦大學(xué)的窘境對于許多私立大學(xué)而言，并不鮮見。南開大學(xué)作為當(dāng)時私立大學(xué)的翹楚，也常常因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足而坐視師資流失。經(jīng)濟(jì)學(xué)家何廉講述：“在1929年夏季，許多工作多年的關(guān)鍵的教師，包括蕭遽、蔣廷黻、肖公權(quán)和李繼侗一起離開南開去清華了，這對教學(xué)工作和學(xué)校的聲譽(yù)都造成了不可挽回的損失。由于南開拿不出那么多的薪金，讓他們復(fù)職簡直是不可能的?！瓘埐咝ｉL對于南開的資金匱乏以及在一個根本談不上工業(yè)化的社會中提高薪水的困難均深有體會。”[12]1930年代，出于“矯正文法科教育之畸形發(fā)展，注重造就多數(shù)實(shí)科人才”的目的，教育部又對于各類高校文、法、商、教育等學(xué)科的招生規(guī)模進(jìn)行了限制。[13]在這種情況下，許多私立大學(xué)的收入來源受到?jīng)_擊，經(jīng)費(fèi)狀況進(jìn)一步惡化。對此，教育家邱椿擔(dān)憂地表示：“自限制招生令頒布以后，學(xué)費(fèi)一項(xiàng)收入已銳減，要想靠它來維持學(xué)校，那是不可能的?！晕迕蛞辉胍恍r的薄薪如何能聘請好教授呢？若將每生所交學(xué)費(fèi)額增高，在農(nóng)村破產(chǎn)和城市凋敝的今日，試問學(xué)生如何負(fù)擔(dān)得起？”[14]

由上可見，經(jīng)費(fèi)短缺已經(jīng)成為私立大學(xué)生存和發(fā)展的嚴(yán)重障礙。對此，社會輿論疾呼：“設(shè)備不足，管理不周，教學(xué)不力，這些都是不容否認(rèn)的事實(shí)。造成此種現(xiàn)象之原因當(dāng)然不止一端，但其中最重要的似乎仍是經(jīng)費(fèi)的支絀。國內(nèi)私立大學(xué)，除極少數(shù)外，沒有不鬧窮的，能做到薪水不欠，現(xiàn)狀能維持，校務(wù)不停頓，已是化盡心力了，那里有余力來添設(shè)備、謀改進(jìn)呢？……政府不謀私立大學(xué)的改進(jìn)則已，若仍不忍視其自生自滅，則除一方面補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)一方面積極指導(dǎo)外別無他途。”[15]從這個意義上講，政府對于私立大學(xué)進(jìn)行財政補(bǔ)助，具有現(xiàn)實(shí)層面的必要性和緊迫性。

二、財政補(bǔ)助的政策演進(jìn)

民國成立之后，官方對于私立大學(xué)的財政補(bǔ)助即告出現(xiàn)，并貫穿20世紀(jì)上半葉。財政補(bǔ)助以中央為主，地方個別省份在條件允許的情況下，也偶有補(bǔ)助。在不同的時間段，中央立足于私立大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)狀況，兼顧時局變化和特殊需要，采取了不同的補(bǔ)助方略。從整體上看，補(bǔ)助政策經(jīng)歷了從臨時性向經(jīng)常性的演進(jìn)趨勢;在受到戰(zhàn)爭影響的時候，還出現(xiàn)了以救濟(jì)和復(fù)員為目的的專項(xiàng)補(bǔ)助，成為私立大學(xué)維持辦學(xué)的主要動力。

（一）北洋政府時期的臨時性補(bǔ)助

民國肇始，中國迎來了私立大學(xué)的辦學(xué)熱潮。從數(shù)量來看，北洋政府時期的私立大學(xué)層出不窮，甚至一度與公立高校并駕齊驅(qū)。但是，這一時期，私立大學(xué)并沒有獲得長期穩(wěn)定的財政補(bǔ)助，主要是因?yàn)槿缦聝蓚€原因。其一，中央財政長期困難。辛亥之后，國內(nèi)政局長期動蕩，中央由各派勢力輪流坐莊，地方上則是軍閥割據(jù)狀態(tài)。在群雄逐鹿的環(huán)境下，各省財政自收自支，中央缺乏充足的財源，財政長期處于困境之中。[16]因此，新生的高等教育事業(yè)難以得到官方的有力扶持，不要說是民間投資的私立大學(xué)，即使是中央興辦的國立大學(xué)，也時常遇到經(jīng)費(fèi)困難。1920年代初，由于欠薪嚴(yán)重，北京大學(xué)、北京高等師范學(xué)校、北京法政專門學(xué)校等8所國立高校的教職員工被迫向政府發(fā)起了索薪運(yùn)動，以至于釀成了震驚中外的血案。[17]其二，私立大學(xué)辦學(xué)混亂。北洋政府時期，私人辦學(xué)門檻較低，其中有不少是以斂財為目的。因此，當(dāng)時的私立大學(xué)雖然數(shù)量繁多，但是辦學(xué)質(zhì)量卻大多低劣，名不副實(shí)者甚多。[18]由于政治環(huán)境動蕩不安，政府也沒有足夠的精力對私立大學(xué)進(jìn)行有效監(jiān)管，以至于不少學(xué)校根本不在政府的立案之列，雙方未能構(gòu)建良性互動的關(guān)系。

基于上述原因，政府只能在特殊情況下給予個別學(xué)校臨時性補(bǔ)助，作為應(yīng)急之用。1917年，中國與德國斷交，由德國人創(chuàng)建的同濟(jì)德文醫(yī)工學(xué)堂（同濟(jì)大學(xué)前身）立刻陷入絕境。在事關(guān)存亡的緊要關(guān)頭，經(jīng)過各方的努力，中央最終決定由華人董事接收辦學(xué)，改名為同濟(jì)醫(yī)工專門學(xué)校，并由財政部和江蘇省財政廳分別撥款每月4000元予以補(bǔ)助，幫助學(xué)校成功渡過難關(guān)，也在中國高等教育版圖上保住了這顆明珠。[19]相比之下，更有影響力的財政補(bǔ)助來自于庚款。1925年，官方?jīng)Q定從法國退還的部分庚子賠款中撥出150萬元作為臨時教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)給國立大學(xué)使用。消息傳出之后，位于北京的朝陽、中國、民國、平民、華北等5所私立大學(xué)積極向政府陳情，要求平均分配。[20]經(jīng)過不懈努力，中央最終決定撥款十萬，對上述5所私立大學(xué)進(jìn)行補(bǔ)助。[21]受到這項(xiàng)政策的鼓舞，國內(nèi)其他20多所私立大學(xué)也紛紛要求效仿;官方則以此為契機(jī)，要求對各校的設(shè)備、經(jīng)費(fèi)、教職員資格和學(xué)生程度進(jìn)行考核，并將立案作為申請補(bǔ)助的前提條件。[22]上述規(guī)定也成為日后國民政府清理私立大學(xué)辦學(xué)亂象，繼而實(shí)行經(jīng)常性財政補(bǔ)助的先聲。

（二）國民政府前期的經(jīng)常性補(bǔ)助

南京國民政府成立后，中央先后頒布了《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》（1927年12月）、《私立學(xué)校條例》（1928年2月）、《私立學(xué)校校董會條例》（1928年2月）等政策文件，著手對私立大學(xué)進(jìn)行整頓。從這個時候起，中國的私立大學(xué)逐步進(jìn)入規(guī)范化辦學(xué)階段，補(bǔ)助私立大學(xué)的長期性計劃也正式提上了議事日程。

1930年8月，國民政府頒布《私立大學(xué)、?？茖W(xué)校獎勵與取締辦法》，明確規(guī)定：“凡已經(jīng)立案之私立大學(xué)、學(xué)院及?？茖W(xué)校成績優(yōu)良者，得由中央或省市政府酌量撥款補(bǔ)助，或由教育部轉(zhuǎn)商各庚款教育基金委員會撥款補(bǔ)助?！盵23]1934年5月，國民政府又頒布《私立?？埔陨蠈W(xué)校補(bǔ)助費(fèi)分配辦法大綱》，正式規(guī)定了補(bǔ)助的具體細(xì)節(jié)，受助對象以“辦理成績優(yōu)良而經(jīng)費(fèi)困難，未得公私機(jī)關(guān)之充分補(bǔ)助者”為條件。其中，理、工、農(nóng)、醫(yī)學(xué)科的受助額度不低于70%，以便扶持其發(fā)展。經(jīng)費(fèi)為每年72萬元，規(guī)定70%用于補(bǔ)充設(shè)備，30%用于添設(shè)特種科目的教席。為此，教育部還專門設(shè)立審查委員會，對各校的申請條件進(jìn)行審查。[24]同年7月，經(jīng)過為期一周的審查，教育部決定對廈門大學(xué)、燕京大學(xué)等32所私立大學(xué)給予補(bǔ)助。在經(jīng)費(fèi)的分配方面，較原計劃有所調(diào)整：以科別而言，理工農(nóng)醫(yī)占比80.7%，文法商教育占比19.3%;以費(fèi)別而言，設(shè)備費(fèi)占比81.5%，教席費(fèi)占比18.5%。由于扣除5萬元作為臨時緊急救濟(jì)費(fèi)，補(bǔ)助總金額為67萬元。其中，廈門大學(xué)和燕京大學(xué)獲助經(jīng)費(fèi)最多，達(dá)到9萬元;最低的是武昌文華圖書館?？茖W(xué)校，金額為5000元。[25]

正是從1934年開始，南京國民政府對于私立大學(xué)的財政補(bǔ)助進(jìn)入制度化和常態(tài)化階段。兩年后，震旦大學(xué)、上海美專和東南醫(yī)學(xué)院等8所高校加入其中，受助院校增至40所，補(bǔ)助的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。[26]到了1937年，補(bǔ)助名稱改為“省私立專科以上學(xué)校補(bǔ)助費(fèi)?？睢?，河南大學(xué)、云南大學(xué)等省立大學(xué)也加入分配，總額則由72萬元增至為122萬元。[27]

（三）抗戰(zhàn)時期的救濟(jì)性補(bǔ)助

1937年7月，盧溝橋事變爆發(fā)，日本法西斯開始對中國發(fā)動全面入侵。國民政府未能在短期內(nèi)組織起有效的抵抗，被迫遷都重慶，并喪失了東南半壁江山。為了延續(xù)中華文脈，保存教育火種，許多大學(xué)先后內(nèi)遷至西南地區(qū)繼續(xù)辦學(xué)。在這一過程中，公私立大學(xué)的不少開支都來源于官方的援手;截止到1939年5月，國民政府已經(jīng)補(bǔ)助遷徙費(fèi)37萬元。[27]

由于戰(zhàn)爭對于私立大學(xué)的籌款途徑造成了嚴(yán)重破壞，為了維持辦學(xué)，政府及時伸出了援助之手。鑒于“自抗戰(zhàn)軍興，遷移后方，舉凡圖書儀器之運(yùn)輸，校舍之修建，校具之添置，在在需款，所費(fèi)甚鉅，而現(xiàn)在學(xué)生大半來自戰(zhàn)區(qū)，不特?zé)o力納費(fèi)，且需設(shè)法資助其生活，因之學(xué)校收入減少支出增加”的現(xiàn)狀，教育部于1939年度補(bǔ)助復(fù)旦大學(xué)13.86萬元和大夏大學(xué)9.24萬元。由于仍然不敷需要，教育部又分別追加補(bǔ)助15萬元和8萬元。[28]全面抗戰(zhàn)時期，獲得財政支持力度最大的是南開大學(xué)，“按南開現(xiàn)與北大、清華合并為西南聯(lián)大之一部，經(jīng)常經(jīng)費(fèi)年來均承政府全數(shù)撥付”[29]。

從經(jīng)費(fèi)用途來看，財政補(bǔ)助除了支付器材運(yùn)輸和校舍興建的費(fèi)用之外，還直接用于師生的救濟(jì)。1938年，教育部決定撥款12萬元，作為平津六校的教職員救濟(jì)金和校產(chǎn)保管費(fèi);其中，南開大學(xué)上半年的補(bǔ)助額度為8500元。[30]1941年，教育部又撥款100萬元補(bǔ)助遷川的各級私立學(xué)校，用于救濟(jì)師生的生活;其中，金陵大學(xué)、齊魯大學(xué)等9所私立大學(xué)分得49.7萬元。[31]值得一提的是，國民政府還先后撥款設(shè)立了貸金和公費(fèi)生制度，令不少私立大學(xué)的學(xué)子減輕了經(jīng)濟(jì)壓力。根據(jù)1938年《公立專科以上學(xué)校戰(zhàn)區(qū)學(xué)生貸金暫行辦法》規(guī)定，貸金分為全額（每月8元或10元）、半額（每月4元或5元）兩種;“家在戰(zhàn)區(qū)，費(fèi)用來源斷絕，經(jīng)確切證明必需救濟(jì)者”可以提出申請，“私立?？埔陨蠈W(xué)校得照本辦法參酌辦理”[32]。據(jù)統(tǒng)計，武昌中華大學(xué)有一半學(xué)生享受到貸金;復(fù)旦大學(xué)的覆蓋率也達(dá)到了30%。[33]1943年，官方將貸金制度取消，改行公費(fèi)生制度。私立大學(xué)的部分學(xué)生可以享受乙種公費(fèi)生待遇（免膳費(fèi)）;其中，醫(yī)、藥、工科的覆蓋率為70%，理、農(nóng)科則為50%。[34]1944年，內(nèi)遷成都的燕京大學(xué)招收新生380人，獲得的生活補(bǔ)助費(fèi)（25萬元）遠(yuǎn)超學(xué)費(fèi)（19萬元）。[35]

從總體上看，在全面抗戰(zhàn)期間，財政補(bǔ)助成為私立大學(xué)的生命之源，占?xì)q入的比重超過60%;其中，最高年份（1941年）占比高達(dá)78.2%。[36]因此，從經(jīng)費(fèi)來源的角度看，許多私立大學(xué)已經(jīng)呈現(xiàn)了公立大學(xué)的部分色彩，這也為復(fù)旦大學(xué)和南開大學(xué)走向“國立化”做了鋪墊。

（四）抗戰(zhàn)勝利后的復(fù)員性補(bǔ)助

1945年8月，中國人民經(jīng)過長期的浴血奮戰(zhàn)，終于取得了抗日戰(zhàn)爭的偉大勝利。隨著淪陷區(qū)的收復(fù)，復(fù)員工作隨即成為教育界的首要任務(wù)。然而，由于戰(zhàn)爭的摧殘，很多學(xué)校的硬件設(shè)施遭到破壞。以大夏大學(xué)而論，“自滬市淪陷后，本校原校址為敵人毀去者計：群力齋、群英齋、大禮堂，實(shí)驗(yàn)室、療養(yǎng)室，各種工場，膳廳及大廈新邨邨舍三十余棟全部夷為平地，僅二三邨舍剩得殘?jiān)Ａ⑻炜眨稳藨{吊”[37]。據(jù)統(tǒng)計，各校財產(chǎn)損失超過2200萬元：其中，南開大學(xué)和嶺南大學(xué)的損失高達(dá)300萬元以上;金陵大學(xué)、東吳大學(xué)、大夏大學(xué)、光華大學(xué)、滬江大學(xué)也遭受了數(shù)十萬乃至上百萬元的損失。[38]因此，復(fù)員工作的開展有賴于政府的扶助。正如南開大學(xué)校長張伯苓所言：“惟南開原有之校舍，設(shè)備圖書儀器，在戰(zhàn)前勉足敷用，均系逐漸添置，經(jīng)數(shù)十年積累而成，自遭敵毀，蕩然無存。今欲恢復(fù)原狀，一時驟難籌集巨款，實(shí)非政府資助不克有濟(jì)。”[39]

在這種情況下，教育部于1946年3月?lián)芸?00億元，用于復(fù)員工作;其中，私立學(xué)校分得50億元。[40]此后，鑒于“各校復(fù)原經(jīng)費(fèi)不敷甚巨”，國民政府又進(jìn)行了多次追加。[41]同年7月，教育部還撥出美金120萬元，加上聯(lián)合國善后救濟(jì)總署撥出的美金400萬元，用于購置農(nóng)、工、醫(yī)三項(xiàng)教育復(fù)員器材;其中，嶺南大學(xué)農(nóng)學(xué)院在普通農(nóng)業(yè)器材和獸醫(yī)器材分配次序中，分別排在第2位和第4位，優(yōu)先獲得了分配，實(shí)現(xiàn)了設(shè)備的充實(shí)。[42]在官方的經(jīng)費(fèi)支持和各方的共同努力下，私立各校的辦學(xué)工作逐步回歸正軌。復(fù)員后的廣州大學(xué)，先后完成了購置校地、擴(kuò)建禮堂和建筑校舍等基建工程;為此，教育部補(bǔ)助設(shè)備費(fèi)一億元，以資鼓勵。[43]

就在教育復(fù)員工作穩(wěn)步開展的同時，經(jīng)常性財政補(bǔ)助工作也繼續(xù)進(jìn)行。1947年，國民政府撥款51.00006億元，用于補(bǔ)助省私立?？埔陨蠈W(xué)校。[44]次年，受助學(xué)校增至112個，上半年補(bǔ)助金額就達(dá)到125億元。[45]為了補(bǔ)助費(fèi)分配公平合理，教育部還專門邀請立法院文教委員會委員和其他專家進(jìn)行多次討論，并經(jīng)教育部原有審查委員會詳加審查，“一致主張?jiān)擁?xiàng)補(bǔ)助費(fèi)中獎勵成績優(yōu)良而確有進(jìn)步之學(xué)校，應(yīng)占多數(shù)，其余則普遍補(bǔ)助”[46]。

遺憾的是，隨著內(nèi)戰(zhàn)加劇，國民政府濫發(fā)紙幣，引起物價飛漲。1948年下半年，通貨膨脹日益嚴(yán)重，上海的私立大學(xué)已經(jīng)陷入風(fēng)雨飄搖之中，被迫懇請國民政府施以援手。對此，教育部長朱家驊表示：“關(guān)于私立院校的補(bǔ)助教育部一向很關(guān)念，但限于預(yù)算，所發(fā)的補(bǔ)助費(fèi)只能表示中央鼓勵關(guān)懷之意。目前私立院校所遭遇經(jīng)費(fèi)的困難情形，比較以前更多，當(dāng)請行政院撥?？钛a(bǔ)助?！比欢?，按照教育部工作人員的說法，“這筆?？钊缯埖胶?，各校所能分到的恐怕為數(shù)很少”。在這種情況下，各校只得請求教育部向中央銀行進(jìn)行透支。[47]最終，隨著國民政府在大陸統(tǒng)治的崩潰，財政補(bǔ)助宣告終結(jié)，私立大學(xué)也即將迎來新的命運(yùn)。

三、財政補(bǔ)助的影響因素

民國時期，私立大學(xué)的財政補(bǔ)助在力度和分配方面受到多種因素的影響。具體而言，學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)和政府的財政狀況決定了補(bǔ)助力度，學(xué)校的辦學(xué)水平和校長的人脈關(guān)系則造成了補(bǔ)助的差異。上述因素不僅呈現(xiàn)出私立各校的不同面貌，也反映了政府與私立大學(xué)之間的微妙關(guān)系。

（一）學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)

如前所述，私立大學(xué)在科學(xué)研究、社會活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化傳播等領(lǐng)域均有重大貢獻(xiàn)，甚至在某些方面可以與公立高校一較高低，但是，政府對國立與私立大學(xué)的財政支持卻存在著天壤之別。1934年，經(jīng)常性補(bǔ)助政策出臺之后，歐元懷就感嘆道：“我們對此上不欲有所評論，惟盼今后將補(bǔ)助費(fèi)金額，大加擴(kuò)充，由七十二萬元增加到一百四十四萬元，因?yàn)檫@七十二萬元的補(bǔ)助費(fèi)，只得勉強(qiáng)比得上一所國立大學(xué)最低額的經(jīng)常費(fèi)，即使加上一倍的數(shù)目，成為一百四十四萬元，也還比本年度中央大學(xué)一校的經(jīng)費(fèi)少二十八萬元，比中山大學(xué)的經(jīng)費(fèi)少三十三萬六千元?！恍枘贸龆鶉⒋髮W(xué)里面一所還不到的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，便可以扶助三十三所私立大學(xué)?！盵8]抗戰(zhàn)勝利后，私立大學(xué)獲得的復(fù)員經(jīng)費(fèi)，也遠(yuǎn)較公立高校為遜;按照歐元懷的說法，“政府所給我們（大夏大學(xué)）的復(fù)員經(jīng)費(fèi)僅占國立大學(xué)數(shù)百分之一”[48]。

上述補(bǔ)助力度固然令人遺憾，但以私立大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)而論，卻屬于正?，F(xiàn)象。私立大學(xué)之所以“私立”，恰恰在于其主要經(jīng)費(fèi)來源于自籌。因此，在一般情況下，財政撥款不可能成為私立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)支柱，只能作為有益補(bǔ)充。從這個意義上講，財政補(bǔ)助的增加，往往也意味著政府干預(yù)力度的上升和私立大學(xué)獨(dú)立性的下降。正如曾經(jīng)執(zhí)教于南開大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家方顯廷所言：“一所私立學(xué)校由于其財政上的獨(dú)立，在一個經(jīng)受戰(zhàn)爭困擾的國家里，同時為它帶來的也有某種程度上的穩(wěn)定與持續(xù)。學(xué)校里的每一位教學(xué)人員都確信能夠保障有一個體面的生活，而不必為了保住自己的職位，不得不卷入到政治漩渦中。對于教職員工的任命標(biāo)準(zhǔn)，取決于才能和價值，而不取決于其政治背景。”[49]抗戰(zhàn)勝利后，當(dāng)張伯苓向政府提出“在最初十年所需之款，擬請按照北大、清華經(jīng)費(fèi)數(shù)目，由政府撥付”的請求時，政府就以“可與商改國立”為條件;此后，雖然張氏降低了補(bǔ)助要求，希望學(xué)校繼續(xù)保留“人民社團(tuán)立場”，但也未能阻止南開大學(xué)“國立化”的結(jié)局。[50]

（二）政府的財政狀況

民國時期，中國長期處于內(nèi)憂外患之中。群雄逐鹿的北洋政府時期自不待言，即使是南京國民政府在形式上統(tǒng)一全國之后，戰(zhàn)火也從未熄滅;全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國更是蒙受了人力、物力和財力的巨大損失。在這種情況下，一方面是軍費(fèi)開支居高不下，另一方面是政府財源遭到破壞，收不抵支的現(xiàn)象持續(xù)存在。因此，財政困難成為各屆政府所面臨的共同難題。由于軍事、行政和債務(wù)等剛性支出難以有效縮減，壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科教文衛(wèi)支出就成了必然選擇?？v觀民國年間，中央教育經(jīng)費(fèi)長期在低水平徘徊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)時西方國家的投入比例。北洋政府時期，教育經(jīng)費(fèi)占中央財政支出的比重僅在1%左右;南京國民政府成立后，教育投入雖有提升，多在2%至3%之間，但最高年份（1935年）也僅有3.7%;抗戰(zhàn)時期又出現(xiàn)跌落，預(yù)算平均值僅為2.44%，實(shí)際平均支出更是不到2%。至于地方教育支出，更是時常遭遇挪用和侵占。[51]在這種情況下，教育事業(yè)的生存和發(fā)展備加艱難。因此，官方即使在主觀上有意加大私立大學(xué)的補(bǔ)助力度，財政收入拮據(jù)和教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)實(shí)也在客觀上制約了補(bǔ)助計劃的擴(kuò)展。

需要指出的是，上文是就教育經(jīng)費(fèi)的整體投入水平而言，實(shí)際上，當(dāng)財政困難加劇的時候，本來就已經(jīng)捉襟見肘的補(bǔ)助計劃還可能遭遇進(jìn)一步的影響。1929年，福建省就因?yàn)椤澳壳柏斦щy，收支互抵不敷甚巨”，不得不將廈門大學(xué)“公債及現(xiàn)金各三萬元”的補(bǔ)助暫緩發(fā)放。[52]全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的財政危機(jī)，西北聯(lián)合大學(xué)、國立藝專、上海商學(xué)院、同濟(jì)大學(xué)等公立高校的經(jīng)費(fèi)均被削減，私立大學(xué)更是無法幸免。[27]從1937年9月開始，南開大學(xué)的兩項(xiàng)補(bǔ)助（經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助和建設(shè)事業(yè)?？钛a(bǔ)助）只能按七成撥付。[53]通過上述事例可以看出，健康穩(wěn)定的財政狀況是補(bǔ)助計劃順利開展的保證，也決定了補(bǔ)助計劃的落實(shí)情況。

（三）學(xué)校的辦學(xué)水平

從理論上看，辦學(xué)優(yōu)良的私立大學(xué)，得到政府的補(bǔ)助，可以進(jìn)一步增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力，提供更為優(yōu)質(zhì)的高等教育產(chǎn)品;反之，辦學(xué)不良的私立大學(xué)，不僅浪費(fèi)社會資源，也失去了獲得補(bǔ)助的理由。因此，財政補(bǔ)助不僅具有救濟(jì)的性質(zhì)，還包含獎勵的功能，體現(xiàn)了政府對受助者辦學(xué)水平的認(rèn)同與肯定。

民國時期，私立大學(xué)的辦學(xué)水平是政府實(shí)施財政補(bǔ)助的重要標(biāo)尺，這一點(diǎn)在國民政府成立之后表現(xiàn)得尤為明顯。1929年，教育部明確表示：“嗣后給予公費(fèi)補(bǔ)助費(fèi)之私立專門以上之學(xué)校，應(yīng)以已呈準(zhǔn)立案者為限;其有未經(jīng)呈準(zhǔn)立案，而已得公費(fèi)補(bǔ)助之私立專門以上之學(xué)校，倘延至十八年六月，而該校仍未經(jīng)核準(zhǔn)立案，應(yīng)即將補(bǔ)助費(fèi)立予停止?！盵54]根據(jù)《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》的規(guī)定，立案的基本條件包括三項(xiàng)：其一，經(jīng)費(fèi)（足以維持其學(xué)校之常年經(jīng)費(fèi)）;其二，設(shè)備（有自置之相當(dāng)校地、校舍、運(yùn)動場、圖書館、實(shí)驗(yàn)室等）;其三，教職員（教職員能合格勝任、專任教員占全數(shù)三分之一以上、校長由中國人充任）。上述各項(xiàng)指標(biāo)多為保證辦學(xué)水平的必要條件。對于已經(jīng)立案的私立大學(xué)，如果措施失當(dāng)或者成績不良，會被撤銷立案。[55]1930年，嶺南大學(xué)、中國公學(xué)、上海法政學(xué)院等11所私立大學(xué)獲準(zhǔn)立案，上海東亞大學(xué)、華國大學(xué)、光明大學(xué)等9校則因?yàn)檗k理不善被教育部勒令停閉。[56]

從1934年以后的受助名單來看，財政補(bǔ)助成為區(qū)分私立大學(xué)辦學(xué)水平的分水嶺。一些辦學(xué)不良的私立大學(xué)，大多因?yàn)閲?yán)重缺乏經(jīng)費(fèi)而生存艱難，加之無法獲取財政補(bǔ)助，最終被淘汰出局。因此，財政補(bǔ)助不僅成為受助高校辦學(xué)水平的體現(xiàn)，還在一定程度上起到了優(yōu)勝劣汰的功能，有利于高等教育環(huán)境的凈化。

（四）校長的人脈關(guān)系

與公立高校相比，私立大學(xué)缺乏穩(wěn)定可靠的財政投入，不得不調(diào)動社會各界的積極性，拓寬資金來源渠道。誠如張伯苓所言：“蓋私人經(jīng)營之學(xué)校，其經(jīng)濟(jì)毫無來源，其事業(yè)毫無憑借，非得教育同志之負(fù)責(zé)合作，在校或出校校友之熱烈愛護(hù)，與夫政府及社會各方之贊助與扶持，決不能奠定基礎(chǔ)而日漸滋長也?！盵57]在這一過程中，校長的人脈關(guān)系尤為重要，無論是社會捐贈還是財政補(bǔ)助的實(shí)現(xiàn)，都離不開校長的積極活動與運(yùn)作。

為了建立有效的人脈關(guān)系，各校校長紛紛利用自身資源，積極拓展社交領(lǐng)域。大夏大學(xué)校長王伯群身為同盟會元老，在政壇具有一定的影響力。在他的聯(lián)系動員下，吳鐵城、孫科、居正、葉楚傖、孔祥熙、何應(yīng)欽、王正廷等政界要員陸續(xù)擔(dān)任校董。[58]其中，何應(yīng)欽作為王伯群的妹夫，最為出力;特別是在艱苦的抗戰(zhàn)時期，何應(yīng)欽多次爭取到財政補(bǔ)助，為學(xué)校的維持作出了重要貢獻(xiàn)。對此，王伯群感言：“敬之（何應(yīng)欽）對我援助，對大夏愛護(hù)，非常可感，不知何以為謝。今年有此數(shù)，可與國立相比矣?！盵59]與大夏大學(xué)相較，南開大學(xué)從政府手中獲得財政補(bǔ)助的能力更為出色。張伯苓坦言：“南開在戰(zhàn)前由政府每年撥給之補(bǔ)助費(fèi)，約占全部經(jīng)費(fèi)三分之一?？箲?zhàn)開始，南開與國立北京、清華兩大學(xué)合組為西南聯(lián)合大學(xué)后，其經(jīng)費(fèi)全由政府撥發(fā)。”[39]客觀地看，南開大學(xué)之所以能夠獲得政府的重視和支持，不僅源于學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力和社會聲望，更與校長張伯苓的社交能力息息相關(guān)。辦學(xué)伊始，他就努力加強(qiáng)與政府要人的聯(lián)系，不僅邀請政界名流顏惠慶、周自齊等人加入學(xué)校董事會，并與手握實(shí)權(quán)的地方軍政大員張學(xué)良、傅作義等人積極交往，獲得了他們的援助。[60]特別值得一提的是，張伯苓還通過政治參與、輿論支持等方式，與蔣介石建立并保持了良好的私人關(guān)系，在1938年至1946年期間，蔣介石兩次參觀南開大學(xué)，五次拜訪張伯苓。二者之間的私誼也成為南開大學(xué)能夠多次受助的關(guān)鍵原因，張伯苓甚至可以繞開教育部，直接向蔣介石申請財政補(bǔ)助。[61]

四、余論

民國時期，私立大學(xué)在民間和政府的共同襄贊下，取得了較大程度的發(fā)展。1949年，全國共有高校205所，其中私立大學(xué)81所（含教會大學(xué)21所），占比39.5%，這還不包括已經(jīng)改為國立的南開大學(xué)（1946年）、復(fù)旦大學(xué)（1941年）、廈門大學(xué)（1936）和同濟(jì)大學(xué)（1927年）。[62]在辦學(xué)過程中，它們破除千難萬險，為國家和社會輸送了許多專業(yè)人才，得到了社會各界的認(rèn)同。特別是在民族危亡的歷史關(guān)頭，許多私立大學(xué)毅然承載起時代使命，為國家民族生存獨(dú)立而堅(jiān)持奮斗，在中國高等教育史上書寫了可歌可泣的輝煌篇章。

中華人民共和國成立后，隨著大規(guī)模院系調(diào)整工作的開展，私立大學(xué)經(jīng)過拆分與合并，全部改為公立。從這一時刻起，私立高等教育暫時告別了歷史舞臺。改革開放以后，國家對民間辦學(xué)的限制逐步放開，以浙江樹人大學(xué)、黃河科技學(xué)院為代表的私立大學(xué)先后出現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，在高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的大趨勢下，私立大學(xué)的隊(duì)伍也不斷壯大。以2019年為例，我國民辦高校共計757所（含獨(dú)立學(xué)院257所，成人高校1所），占比28.16%;普通本專科招生219.69萬人，占比24.01%。[63]“近年來，我國民辦高校發(fā)展迅速并取得很大成績，成為高等教育事業(yè)的重要組成部分。這對于滿足人民群眾接受高等教育的多樣化需求，為國家培養(yǎng)各類適用人才，以及深化高等教育辦學(xué)體制改革，具有重要的積極作用?！盵64]

需要指出的是，民辦高校在數(shù)量日益增長的同時，資金短缺的現(xiàn)象也愈加突出。目前，民辦高校過分依賴學(xué)費(fèi)收入維持辦學(xué)，社會捐贈和學(xué)校創(chuàng)收的效果均不理想;特別是普遍存在的“招生難”現(xiàn)象，更是加劇了經(jīng)費(fèi)的緊張。究其原因，主要是因?yàn)橹袊?dāng)代的民辦高校還處于成長階段，在師資建設(shè)、辦學(xué)質(zhì)量、校園文化等方面難以和公辦高校媲美，難以得到社會的高度認(rèn)可，由此引發(fā)生源危機(jī)和經(jīng)費(fèi)危機(jī)，并形成惡性循環(huán)。在這種情況下，一方面是民辦高校需要努力拓寬籌資渠道，例如，“新時期的民辦高校通過與企業(yè)的聯(lián)姻或以企業(yè)為后盾來改變依賴學(xué)費(fèi)收入的局面，可能是民辦高校辦出高水平的‘中國模式”[65]，另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)加大扶持力度，建立健全財政補(bǔ)助機(jī)制。誠如當(dāng)代學(xué)者所論：“公共財政的使命和民辦高等教育的屬性已經(jīng)充分說明了公共財政資助民辦高等教育的必要性與正當(dāng)性?！盵66]因此，當(dāng)代中國民辦高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，仍然離不開政府的關(guān)懷和支持;民國時期私立大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以提供一定的借鑒和啟示。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）

收稿日期：2021-04-12

作者簡介：劉巍，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士。（蚌埠/233030）