環(huán)境保護領(lǐng)域中的行政措施研究

葛成華

摘要：環(huán)境行政措施是我國環(huán)境行政主管機關(guān)在日常行政管理中不可或缺的手段。由于學界對其沒有給出統(tǒng)一的概念，且數(shù)量過多，又沒有法律法規(guī)加以規(guī)定，因而在實踐中面臨著制定主體與執(zhí)行主體相混同、司法審查制度不健全和缺乏監(jiān)督機制約束等問題。為了在法律框架內(nèi)合法、合理的實施環(huán)境行政措施，應(yīng)當明確制定主體與執(zhí)行主體相分離原則，完善司法審查制度和監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：行政措施;環(huán)境行政措施;監(jiān)督機制

中圖分類號：D922.1;D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2021）17-0007-03

當前，環(huán)境行政主管機關(guān)為了應(yīng)對眾多環(huán)境問題，需要及時制定各種行政措施。由于理論界和實務(wù)界對此沒有統(tǒng)一的概念，“行政措施”在日常運用中顯得十分混亂。為此，需要在厘清行政措施概念的基礎(chǔ)上，分析環(huán)境行政措施實施過程中面臨的困境，并就此提出完善環(huán)境行政措施的對策建議。

1環(huán)境行政措施的基本理論

作為環(huán)境管理的有效手段，環(huán)境行政措施的制定，需要厘清行政措施的概念，再結(jié)合具體環(huán)境問題進行確定。

1.1行政措施的概念

目前，學界對行政措施的理解主要有以下幾種：第一，按照傳統(tǒng)理論，行政措施即具體行政行為。第二，行政措施與行政行為基本相同，認為行政措施既包括某些具體行政行為，也含有大量的抽象行政行為[1]。第三，行政措施是指具有普遍約束力的抽象行政行為、規(guī)范性文件行為或者行政行為體系[2]。第四，也有學者提出要區(qū)分規(guī)章、規(guī)范性文件和行政措施[3]。

我國現(xiàn)行立法中，規(guī)定“行政措施”的主要方式有：（1）憲法?！稇椃ā芬?guī)定：國務(wù)院的職權(quán)包括“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”（第89條第1項）。（2）法律。其中，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府行使的職權(quán)包括“執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”（第59條第1項）。《立法法》規(guī)定，應(yīng)當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)（第82條第5款）。

筆者認為，行政措施是縣級以上各級人民政府或其行政機構(gòu)在行政管理活動中，依據(jù)行政管理法規(guī)對具體事件作出一般性規(guī)定的行為。

1.2環(huán)境行政措施的法律屬性與作用

為保護、改善、調(diào)節(jié)人們的生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染，政府或環(huán)境行政機關(guān)制定一系列行政措施（后文稱其為環(huán)境行政措施），以實現(xiàn)對環(huán)境合法有效的監(jiān)督管理。環(huán)境行政措施的法律屬性應(yīng)包括環(huán)境行政措施的成立、無效、廢止和撤銷。環(huán)境行政措施成立要件，即環(huán)境行政措施成立所必需的法律，法規(guī)要求的要件。環(huán)境行政機關(guān)作出的行政措施，必須符合一般要件，才能發(fā)生法律效力。環(huán)境行政措施的無效是指環(huán)境行政措施不能發(fā)生與其內(nèi)容相當?shù)姆尚ЧＲ驗榄h(huán)境行政措施屬于行政行為的一種，因此同一般行政行為一樣，環(huán)境行政措施的廢止和撤銷后均無效力。但廢止前的環(huán)境行政措施有效，而撤銷則是該環(huán)境行政措施自始無效。

環(huán)境行政機關(guān)對相對方采取處罰或其他行政行為時，在實踐應(yīng)用中往往存在執(zhí)行難的問題。筆者認為，環(huán)境行政措施是實施行政管理的有效手段，也是行政命令、行政決定以及與行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為的有效補充，具有預(yù)防、制止、保障和促進等作用，它的時效性更強。

2環(huán)境行政措施實施的現(xiàn)存問題

雖然目前環(huán)境行政主管機關(guān)采取多種環(huán)境行政措施來解決面臨的各種環(huán)境問題，但是環(huán)境行政措施本身仍存問題需要解決。

2.1制定主體與執(zhí)行主體同一

在環(huán)境行政管理的過程中，有權(quán)制定環(huán)境行政措施的行機關(guān)有很多。根據(jù)《立法法》的規(guī)定包括國務(wù)院及其各部委，省、自治區(qū)、直轄市和縣級人民政府等。按此規(guī)定，由當?shù)卣撠熎鸩菀?guī)定臨時性行政措施的環(huán)境規(guī)章和規(guī)范性文件，但是在此過程中往往缺乏有效的監(jiān)督機制和協(xié)商程序，會帶有利己主義痕跡。環(huán)境行政措施也往往淪為環(huán)境部門的利益保護工具。而且在整個制定到實施的過程中，有很大的自主性和靈活性，行政機關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)。

2.2司法審查缺位

環(huán)境行政措施一般都是通過規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來的。對環(huán)境行政措施進行司法審查，實質(zhì)上還是對其載體進行審查，而現(xiàn)有法律對規(guī)章以下規(guī)范性文件司法審查的規(guī)定是缺位的。環(huán)境規(guī)章以下規(guī)范性文件的司法審查相關(guān)制度明顯存在一些缺陷，一方面是受案范圍。《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審查具體行政案件時參照規(guī)章，表明了審判機關(guān)對規(guī)章具有間接審查權(quán)。環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件屬于一種抽象行政行為，不能成為行政訴訟的受案范圍，不能直接提起行政訴訟，但卻可以作為司法審查的對象[4]。因而，建立對環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件的司法審查制度就顯得尤其重要。

另一方面，司法審查機關(guān)的組織體制也存在明顯的不足。如果要將環(huán)境行政規(guī)章以下規(guī)范性文件納入到司法審查受案范圍之內(nèi)，則明顯對司法機關(guān)提出了更高的要求，它不僅要求審判機關(guān)掌握好審判權(quán)與行政權(quán)的界限，還要求其必須完全中立地對此類案件進行審判。環(huán)境行政措施的做出是否合理、是否緊急、是否符合比例原則，都是行政機關(guān)的首次判斷權(quán)的行使。審判機關(guān)應(yīng)當充分尊重行政機關(guān)對行政權(quán)的行使[5]?？陀^來說，法律雖然對審判機關(guān)審理行政案件作出明確規(guī)定，明確需要獨立行使行政審判權(quán)，但是在真正審判全程中卻經(jīng)常受到客觀環(huán)境的限制和影響，往往也會影響審判的公正性。

2.3監(jiān)督機制存在缺陷

同司法審查一樣，對環(huán)境行政措施的監(jiān)督，主要是對規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件進行監(jiān)督。從人大監(jiān)督角度來看，行政主體作出環(huán)境行政措施，需要監(jiān)督，否則行政主體合法、合理地制定與實施環(huán)境行政措施就很難得到有效保障。按照《憲法》等法律規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。另外，還規(guī)定相關(guān)備案審查制度。但是對于備案以后的具體審查工作卻缺乏法律程序，所以往往并沒有取得實際的效果，只是停留在工作層面象征性地看一看。這種沒有相應(yīng)的監(jiān)督程序予以保障的監(jiān)督是有名無實的，監(jiān)督效果也很難得到充分的發(fā)揮。

從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，監(jiān)督想要取得直接成效，應(yīng)當在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立監(jiān)督機制。《憲法》《地方組織法》規(guī)定國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章;改變或撤銷地方各級國家行政機關(guān)不適當?shù)臎Q定或命令;其他縣級以上的地方各級人民政府也具有相應(yīng)的權(quán)力。雖然在政府機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了備案審查科室，但是由于政府對其人員配置和職能設(shè)置上的忽視，使得備案審查并未很好的落實[6]。近年來，國務(wù)院多次組織對全國范圍內(nèi)規(guī)范性文件的清理，也發(fā)現(xiàn)也不少問題，及時予以解決。而具體到環(huán)境領(lǐng)域，很多看似完備的制度在實際監(jiān)督過程中效果并不如想象的那么明顯。存在這類現(xiàn)象的主要原因在于，這些監(jiān)督方式相對單一，局限于機關(guān)之間、職能部門內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督過程中缺少有效的程序規(guī)則，因而這類監(jiān)督就顯得剛性不足。

3環(huán)境行政措施的完善路徑

在厘清環(huán)境行政措施的基本理論和梳理了其存在的問題，筆者認為環(huán)境行政措施可以從以下幾個角度對其進行規(guī)制：

3.1確立主體分離原則

目前我國行政法實踐的格局是環(huán)境行政措施的制定主體和實行主體沒有分離，基本二者是合一的。為了限制行政權(quán)和保護行政相對人的合法利益，應(yīng)當確定制定環(huán)境行政措施與執(zhí)行環(huán)境行政措施主體分離原則，同時明確有權(quán)規(guī)定環(huán)境行政措施的主體的類型及層級。環(huán)境行政主體享有國家行政權(quán)，能以自己的名義使行政國家環(huán)境管理權(quán)，并能獨立地承擔法律責任[7]。目前，實施環(huán)境行政措施的行為主體已涉及到包括森林、土地、漁業(yè)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，覆蓋范圍很廣泛。同時，制定環(huán)境行政措施主體規(guī)定的范圍也在不斷的擴大，造成了行為主體較為龐大。環(huán)境行政主體不僅擁有執(zhí)法權(quán)還有立法權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力過于龐大，容易出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境法治建設(shè)較為混亂的局面。要改變這樣的局面，環(huán)境行政措施的制定主體與實施主體需要有效的分離，避免交差。從原則上講，應(yīng)該設(shè)立制定主體和執(zhí)行主體相分離原則，盡最大可能分離，這樣才能真正保護權(quán)利相對人的合法權(quán)益。但是也不能絕對分離，會影響環(huán)境行政措施的效率。

3.2完善司法審查制度

公民、法人和其他組織司法救濟程度受司法審查的范圍制約，也受司法權(quán)對行政監(jiān)督制約的影響。司法審查范圍的實質(zhì)是行政機關(guān)和法院之間權(quán)力與責任的分配。從某種意義上說，行政機關(guān)與法院決定權(quán)力和責任的分配就是指行政機關(guān)作出哪些決定，法院作出哪些決定，分配的結(jié)果將會影響到行政活動的效率和公民權(quán)益的保護[8]。作為行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系界限和標準的司法審查范圍應(yīng)當寬窄相宜，不宜偏頗。所以，應(yīng)該結(jié)合我國的國情以及法治發(fā)展的現(xiàn)狀，有步驟的逐步推進對環(huán)境行政措施的司法審查制度，不宜操之過急。

（1）賦予審判機關(guān)獨立審查權(quán)。目前，我國對規(guī)章以下的規(guī)范性文件的監(jiān)督相對零散，很多僅局限于黨紀黨規(guī)或黨內(nèi)監(jiān)察，而法律層面的監(jiān)督目前空白。而規(guī)章以下的規(guī)范性文件明顯具有數(shù)量較多、制定過程不嚴謹、與行政相對人的利害關(guān)系最為密切等特點，因此，這些才最需要，也是公眾最期待監(jiān)督的部分。從這個角度來說，更應(yīng)該盡快把這些規(guī)范性文件納入到司法審查的受案范圍之內(nèi)。

（2）進一步擴大司法審查受案范圍。應(yīng)將制定環(huán)境行政措施的規(guī)章納入到司法審查受案范圍。在目前法治實踐中，人民法院的受案范圍不包括規(guī)章和具有約束力的決定、命令。但同時《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院可以參照規(guī)章審理行政案件。相當于賦予審判機關(guān)對規(guī)章的間接審查權(quán)。既然如此，明確將規(guī)章納入到我國的司法審查受案范圍之內(nèi)，才能體現(xiàn)我國司法審查制度的完整性。

（3）可嘗試設(shè)立專門的行政法院。因為當前國情下，行政機關(guān)仍然掌握司法機關(guān)的財政大權(quán)。在這一現(xiàn)狀下，想讓司法機關(guān)中立、公正地對行政主體所作出的環(huán)境行政措施進行審查，是極其困難的[9]。從這一角度分析，筆者認為可以嘗試設(shè)立專門的行政法院來保障行政系統(tǒng)高效運行，同時也可以減少地方黨政部門對環(huán)境行政措施案件審理的干擾，以利于審判機關(guān)依法獨立、有效地對環(huán)境行政措施行使司法審查權(quán)。

3.3構(gòu)建多元化監(jiān)督格局

3.3.1加強權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督

我國權(quán)力機關(guān)對環(huán)境行政措施的監(jiān)督主要針對規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件合憲性、合法性的監(jiān)督。根據(jù)《憲法》《地方組織法》《人大監(jiān)督法》的規(guī)定（1），可以看出，全國人大常委會對政府及環(huán)保部門的環(huán)境行政措施實施監(jiān)督顯得尤為重要。目前存在的問題是沒有完善的監(jiān)督程序規(guī)則以利于實際操作，因此應(yīng)當對備案之后的審查工作進行具體的規(guī)定，如審查的期限，審查的內(nèi)容等?？梢哉f，備案審查是一種例行審查，也是一種主動審查，在實際操作中起到一定的作用。

3.3.2加強行政機關(guān)的監(jiān)督

行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督相對于權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督方式更為直接有效。首先是因為上級行政機關(guān)對環(huán)境管理這一領(lǐng)域尤其熟悉，更具有專業(yè)性，對于環(huán)境行政措施的合法合理性鑒別更加容易，因此自上而下的內(nèi)部監(jiān)控便更加有力。其次，對自身違法的環(huán)境行政措施監(jiān)督的糾正，對樹立行政機關(guān)的公正形象也很重要。最后，行政機關(guān)內(nèi)部可設(shè)立專門的備案審查委員會，對規(guī)定環(huán)境行政措施的規(guī)范性文件進行審查。

3.3.3加強社會化監(jiān)督

社會化監(jiān)督是對環(huán)境行政措施更為直接和有效的監(jiān)督手段。目前，環(huán)保部門都十分重視政務(wù)公開，將所作出的各類環(huán)保行政行為在一定范圍內(nèi)公開，接受群眾監(jiān)督，這是一種有效的手段，體現(xiàn)的是陽光行政。在現(xiàn)下微媒體時代，將環(huán)境行政措施主動公開，是保障公眾知情權(quán)、取得公眾認可和滿意的有效手段，也是防止違法環(huán)境行政措施的有力武器。如某地環(huán)保部門欲對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)開展挖除非法埋設(shè)管道的“清管行動”，在采取行政措施前，即邀請人大代表、公眾開展聽證會，這既讓公眾參與監(jiān)督，也有效消除公眾對環(huán)保行政機關(guān)的懷疑。這是一種變被動監(jiān)督為主動接受監(jiān)督的方式，值得借鑒。

4結(jié)語

綠水青山就是金山銀山。環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境資源是寶貴的公共資源，涉及公共利益。環(huán)境行政措施是對環(huán)境資源的利用與保護，同時可以使環(huán)境行政主體更為方便、靈活地對環(huán)境進行監(jiān)管和治理。只有在法律上確定其地位，有健全的司法審查制度和完善的監(jiān)督機制，在日常行政管理實施中才能取得較好的法律效果與社會效果，環(huán)境行政措施也才能得到公眾的認可與滿意，行政機關(guān)執(zhí)法公信力才能得到有效提升。

注釋

（1）《中華人民共和國憲法》第3條第3款規(guī)定：國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。第67條規(guī)定：全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會也有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第29條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。

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（責編：王錦）