雙向嵌入與公眾倡導：社會組織參與民族地區(qū)社會治理的創(chuàng)新路徑

楊先情 鄧國勝

（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

一、前言

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視生態(tài)文明建設，對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)格外關心，在不同場合多次強調，“綠水青山就是金山銀山”。2021年2月，習近平總書記到貴州考察時，第一站就實地查看烏江六沖河段的生態(tài)環(huán)境，再次叮囑貴州要守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線，“持之以恒推進生態(tài)文明建設”“在生態(tài)文明建設上出新績”，不斷做好綠水青山就是金山銀山這篇大文章。

貴州是長江、珠江上游的重要生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境總體良好但仍比較脆弱，全省88個縣（市、區(qū)、特區(qū)），有69個在長江防護林保護區(qū)范圍內，16個縣（市） 被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。近幾年，貴州省探索出一條欠發(fā)達省份經濟和生態(tài)“雙贏”的路子，對于全國而言具有重要意義。早在2015 年1月，貴州就率先在全國出臺省級生態(tài)文明建設促進條例，著力構建具有貴州特色的生態(tài)文明建設法規(guī)體系。同年，貴州還出臺了《生態(tài)環(huán)境損害黨政領導干部問責暫行辦法》，將黨委系統(tǒng)的干部納入到問責體系之中，強化生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”，壓實領導干部的生態(tài)責任。

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心內容之一。2016年10月，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，標志著“這一河流生態(tài)環(huán)境管理和跨界污染治理的創(chuàng)新性制度在全國范圍推廣”[1]。2017年，習近平總書記在新年賀詞中宣告：“每條河流要有‘河長’了”。由此，“河長制”成為中國生態(tài)文明建設的新實踐。

貴州全面推行河長制始于2017年1月。《貴州省全面推行河長制總體工作方案》創(chuàng)新性地提出了四級“雙總河長，由四大班子人人當河長”[2]。在發(fā)揮社會組織作用方面，貴州省也進行了創(chuàng)新探索，首創(chuàng)推行擁有實權的“省級民間河長”，動員全社會參與共建生態(tài)文明。2017年4月，貴州省第十二次黨代會確立大生態(tài)戰(zhàn)略，要求“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境”[3](P395)，“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”[4]。2017年6月，中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(貴州)實施方案》，并于10月正式印發(fā)，要求“發(fā)揮貴州生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和生態(tài)文明體制機制創(chuàng)新成果優(yōu)勢，探索一批可復制可推廣的生態(tài)文明重大制度成果”[5]。

“十三五”以來，貴州省深入踐行習近平生態(tài)文明思想，大力實施大生態(tài)戰(zhàn)略，積極推進生態(tài)文明試驗區(qū)建設，厚植生態(tài)底色、培育綠色動能，探索走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路。作為重要的治理主體之一，社會組織在培育社區(qū)社會資本、提供社區(qū)公共服務、促進社區(qū)公民參與、培育社區(qū)文化等方面發(fā)揮著重要作用。在貴州的生態(tài)文明建設，尤其是河長制的“貴州經驗”中，“民間河長”制度化無疑是一個亮點。本文以貴陽某環(huán)保公益組織（下文稱N組織） 參與貴州河長制的實踐為例，總結出環(huán)保社會組織參與貴州河流治理的行動邏輯及其策略，以期為其他社會組織參與民族地區(qū)社會治理提供有益借鑒。

二、雙向嵌入：環(huán)保公益組織參與河流治理的主體性邏輯

河長制并非一個單位的行動，而是一個行動系統(tǒng)。在這個行動系統(tǒng)之下，又分化為“官方河長系統(tǒng)”和“民間河長系統(tǒng)”兩個子系統(tǒng)，也就是通常所說的“雙河長制”。簡言之，就是“官方河長+民間河長”的雙河長治水模式。這是在原有官方河長的組織結構和責任機制的基礎之上，通過政府賦權或者購買社會組織服務的方式，將民眾融入治水體系，使部分民眾作為“民間河長”參與到河流治理的一線工作中。

當前，“雙河長制”已經成為一種普遍的治水模式，只是每個地方情況略有不同。貴州的民間河長始于2010年，不過，當時反饋渠道單一，雖然“民間河長”在巡河中發(fā)現(xiàn)很多問題，但實際上得到解決的還是比較少。隨著貴州深入推進大生態(tài)戰(zhàn)略行動以及全面推行“河長制”，有越來越多的環(huán)保社會組織介入到河流治理之中，使得“民間河長”成為一種制度。

在貴州實施的“雙河長制”實踐中，官方河長行動系統(tǒng)是一種自上而下的層級結構，每一個層級的河長由對應的河長辦負責協(xié)調。民間河長行動系統(tǒng)里，則包含省級民間河長、地方民間河長、基金會等，他們之間并不存在層級關系，只有當他們之間存在互動關系時，層級關系才體現(xiàn)出來。最初，省級河長辦面向社會招募33名省級志愿者（即省級民間河長），頒發(fā)聘書，這些志愿者將巡河情況反饋給省級河長辦，之后省級河長辦對其進行評價。理論上，民間河長行動系統(tǒng)里的行動主體都有權利向官方河長反饋并監(jiān)督他們，官方河長有義務向民間行動主體反饋執(zhí)行治理的情況。同時，官方河長行動系統(tǒng)里的行動單位可以通過購買社會組織服務的方式嵌入民間河長行動系統(tǒng)，社會組織則通過資助的方式激發(fā)草根組織的參與。

（一） 省級民間河長：以“專業(yè)性”嵌入政府

2017 年6月，貴州官方河長行動系統(tǒng)面向社會公開招募33名“青清河”保護河湖志愿者，即省級民間河長。其職責是：開展河湖監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時制止并上報；對市（州）、縣（市、區(qū)、特區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村各級河長及相關部門河長制工作履職情況進行監(jiān)督；定期不定期將監(jiān)督情況以書面形式向省河長制辦公室匯報。形成了團省委負責日常管理、省河長辦提供業(yè)務指導、多部門協(xié)作的“省級民間河長”管理模式。

作為貴州本土的環(huán)保社會組織，N組織獲知“青清河”保護河湖志愿者招募啟事后，根據33條河（湖） 的信息按照“就近、就便”原則，第一時間組織工作人員、核心骨干志愿者按要求提交報名資料。當時N組織共有5人通過審核，成為省級“青清河”保護河湖志愿者，經過培訓后與其他28 名志愿者一起成為貴州省級民間河長，通過定期巡河、環(huán)保宣傳等方式，參與貴州河湖保護工作。

與其他地方實施的民間河長不一樣，貴州省省級民間河長的最大特點是政府授權、公眾參與，團省委負責日常管理，省河長辦提供業(yè)務指導。省民間河長不僅可以關注自己的責任河流，還可以對省內其他河流進行監(jiān)督。在某種程度上可以說，主動申請成為省級民間河長是該環(huán)保公益組織為了獲得合法性身份而主動嵌入官方河長行動系統(tǒng)的過程。

正是基于以其專業(yè)性嵌入官方河長行動系統(tǒng)，成為具有實際監(jiān)督權的省級民間河長，N組織逐漸被官方所認可。2018年，某市購買了N組織的服務。借由省級民間河長身份，N組織與涉及區(qū)域的屬地河長辦等職能部門建立了一種良性互動機制———志愿者發(fā)現(xiàn)問題，職能部門解決問題。這種機制為民間力量參與環(huán)境監(jiān)督尤其是水環(huán)境保護提供了一個可供借鑒的模式。這避免了過去傳統(tǒng)媒體曝光與對抗的同時，也提高了問題處理效率，如2019年3月18日，N組織志愿者巡河發(fā)現(xiàn)問題后隨即轉交某市河長辦，很快就推動了問題的解決。2019年4月10日，某鎮(zhèn)人民政府就N組織巡河所發(fā)現(xiàn)的問題進行處理，并向其上一級政府部門河長辦反饋回復整改之后的意見。

（二） 搭建平臺：以“對話性”嵌入社區(qū)

社區(qū)是國家治理的基本單元，也是地方政府與社會組織互動的重要場域。毫無疑問，社會組織想要調動社會各方的力量，需要與社區(qū)治理多元主體產生互動關系，良性互動的實現(xiàn)要建立在有效的對話溝通上。因此，社會組織需要以“對話性”嵌入社區(qū)。如此才能增進互信，獲得社區(qū)的支持，使多方合作成為可能。

N 組織借助千禾社區(qū)基金會、阿里巴巴公益基金會等組織，以及共青團貴州省委、省河長辦、共青團貴陽市委、貴陽市慈善總會等相關單位的力量，撬動更多的組織、個人，參與到水源保護的行動之中來。N組織發(fā)起的“海菜花計劃”通過提供小額資助、專題培訓、技術咨詢與支持等形式，支持貴州本土團隊或個人開展河流調查、污染監(jiān)督、專項研究以及宣傳教育等活動，參與貴州水環(huán)境保護工作，發(fā)現(xiàn)問題除了通過原有渠道反饋，還可以借由貴州民間河長搭建的互動平臺進行解決。

當然，巡河行動者的成長也并非一蹴而就，而是一個“學習-行動-反思-成長”的循環(huán)過程。在嵌入社區(qū)的過程中，N組織始終把“陪伴”這一關鍵要素置于首要位置。所謂的陪伴，就是增進與行動者的感情，增強信任，提供盡可能多的幫助，讓每一個行動者成為“我們”。

三、行動策略：構建網絡、借助外力、公眾倡導、購買服務

（一） 構建行動者網絡：在積極履行責任中不斷擴大自身影響力

通過嵌入官方河長行動系統(tǒng)獲得“省級民間河長”這一身份后，N組織積極履行河長職責，對責任河流開展定期巡護，推動典型環(huán)境問題的及時處置，樹立典型。如2017年5月13日，N組織工作人員考察三岔河時發(fā)現(xiàn)三岔河流經威寧自治縣猴場鎮(zhèn)藤橋村后河水由清澈變成灰黑色，現(xiàn)場未發(fā)現(xiàn)排污情況。隨后，N組織邀請專家一起對該河段進行巡查，最終確認污染排放來自威寧自治縣某公司。N組織隨即取樣、拍照和視頻留存證據，并通過電話向威寧自治縣河長辦舉報，與此同時，通過微信提供了排污點定位、排污照片、排污視頻等相關信息，保存證據。巡查結束后，N組織以報告的形式向省河長辦提建議。2018年中旬，N組織工作人員對涉事河段重新核查，發(fā)現(xiàn)仍有污染排放的痕跡，于是向進駐畢節(jié)市開展環(huán)境保護督察組電話舉報。2018年10月10日，N組織接到電話反饋，涉事企業(yè)已被查處并罰款。

N 組織的省級民間河長一直以這種方式切實推動貴州河湖保護工作。相對于其他來源的民間河長，因省級民間河長具有政府部門賦予的實際監(jiān)督權，其自主性更強，更能體現(xiàn)民間參與的力量。由于全省省級民間河長實行動態(tài)管理，有進入和退出機制。N組織與團省委等主辦單位保持了良好溝通，一有人退出團省委便邀請N組織推薦適合的志愿者加入，同時N組織也積極主動推薦工作人員及優(yōu)秀志愿者加入省級民間河長網絡。此后，在貴州省省級民間河長隊伍里，N組織的工作人員和推薦的志愿者以及有密切合作關系的民間河長占了大多數(shù)。

（二） 借助外力：借力公益資金，全力孵化本土公益組織力量

為推動民間河長制，政府為民間河長提供一定的培訓和專業(yè)指導及每月100元的經費補助。不過，每月100元的經費并不足以支持民間河長有效開展責任河湖的保護工作。因此，N組織還積極爭取國內公益慈善機構的資助。2015年，N組織獲得了廣東千禾社區(qū)基金會的資助，構建了貴州水源守護志愿者網絡。2017年6月，N組織部分工作人員成為省民間河長并積極履職。同年7月，N組織獲得了阿里巴巴公益基金會項目資助。千禾、阿里兩個基金會的項目資助，有力保障了N組織有效開展全省河湖的巡護與環(huán)境監(jiān)督，這也讓相關政府部門看到了委托社會組織所帶來的杠桿撬動作用。通過借力公益資金，N 組織推出了“海菜花”計劃，該計劃旨在為環(huán)保草根組織和熱心環(huán)保的公益團隊提供技術咨詢、河流保護小基金、培訓等服務，全力動員和支持本地公益團隊參與到河流的保護之中。

成立于2014年8月的貴陽市花溪區(qū)某愛心社是N 組織的在地合作伙伴之一。2017年12月，該社成功申請到N組織“海菜花”項目的資助。2018年9 月15日，N組織對該社的16名骨干志愿者（各志愿服務隊隊長） 進行培訓，通過訂制培訓提升志愿者對河流保護的認知，學習巡河技巧和方法，以更專業(yè)的方式參與貴陽母親河的守護。在N組織“海菜花”計劃的支持下，該社的老志愿者定期對貴陽南明河、花溪河等河流進行巡護，他們通過污染舉報等形式推動環(huán)境問題處理，以實際行動保護貴陽河湖。

黔東南某生態(tài)公益發(fā)展中心是N組織另一個合作伙伴。N組織持續(xù)為其提供了資金支持、技術支持、項目設計、危機公關以及籌資協(xié)助等。當前，該中心已經復制N組織的工作模式，主動承擔黔東南地區(qū)的河流保護網絡建設。在N組織的協(xié)助和支持下，該中心2017年成功申請到成蹊計劃資助，也申請到創(chuàng)綠家資助和千禾環(huán)境基金的支持，資金額度也突破了十萬元級別，目前正在朝專業(yè)化的方向發(fā)展，成為地方性樞紐機構。

（三） 倡導全民參與：實現(xiàn)公眾就地就近巡河巡湖的“常態(tài)化”

河長制不僅需要政府推動，更需要全民的積極參與。一方面，N組織充分借助團委的力量，組建大學生志愿巡河隊伍。2018年7月，N組織與共青團貴陽市委組織聯(lián)合發(fā)起“貴陽市青年環(huán)保志愿者巡河”活動，旨在動員大學生志愿者通過定期巡河等形式參與貴陽河湖保護，為守護黔山秀水、建設生態(tài)貴陽、助力河長制貢獻力量。隨后，N 組織對招募到的大學生志愿者進行專場培訓。2018 年10月20日，貴陽舉行首次大學生巡河行動，來自貴州大學、貴州民族大學等8所高校的11 支巡河隊伍共計127名大學生志愿者參與巡河。隨著大學生巡河活動的開展，影響力也逐漸增大，活動由貴陽市推向安順、遵義、黔東南、畢節(jié)等地方。

另一方面，基于大學生巡河所發(fā)揮的作用，N 組織進一步將參與對象范圍擴大到全民參與。2019 年3月，N組織聯(lián)合了十多個貴州本土團隊共同發(fā)起“貴州河流日1+2行動”倡議，把每個月第三周周六定為“貴州河流日”，號召市民拿出1小時就近、就便巡護身邊2公里河流。以志愿服務助力河長制，從而形成了“人人關注貴州河流、人人參與貴州河流保護”的河流文化，用行動守護黔山秀水，留住碧水藍天。截至2021年1月22日，“貴州河流日1+2行動”活動已經舉辦了二十三期。該活動受到社會的廣泛關注，也得到了省級和中央媒體的高度關注，目前已經成為貴州生態(tài)文明建設的一個品牌活動。N組織積極創(chuàng)新公眾參與方式，創(chuàng)新社會服務模式，不再拘泥于具體的項目，而是提供公眾參與環(huán)境保護的解決方案?！百F州河流日1+2行動”已經不再是單純的巡河，而是已經變成倡導全民“常態(tài)化”參與的河湖保護文化。

（四） 推動政府購買服務：讓河長制從“有名”到“有實”轉變

加入省級民間河長隊伍后，N組織積極主動加強與團省委、省河長辦等相關部門的聯(lián)系，建立了順暢的溝通機制。加上出色的工作表現(xiàn)，N組織及機構人員先后獲得了國家級和省級多項獎勵，進一步擴大了N組織的影響力以及與政府的互動。正是因為與團省委、省河長辦的密切聯(lián)系，促成了政府購買服務，從而有效地推動了與屬地河長辦的互動，有助于推動各地環(huán)境問題的解決。

基于N組織的專業(yè)性和工作成效，2019年6月，貴州省水利廳購買了N組織服務，委托N組織對黔南、黔東南所有縣市進行暗訪巡查，建立四亂問題清單，上報省水利廳，由省水利廳跟進處理。N 組織負責制定總體暗訪計劃和詳細的月計劃并報省水利廳備案，省水利廳根據暗訪計劃適時派員參加暗訪。每月暗訪結束后與當?shù)厮姓鞴懿块T確認問題情況、發(fā)生時間、問題來由等，為下一步省水利廳以“一市一單”進行月通報，督促各地建立動態(tài)臺賬，加強整改落實提供依據。省水利廳針對暗訪發(fā)現(xiàn)的問題組織“回頭看”，根據各地上報的整改情況現(xiàn)場復核完成情況。

四、結論

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分和基礎保障。山川秀美，水是關鍵。治水共同體是一個復雜的共同體，它涵蓋了包括政府、企業(yè)、社會組織以及廣大普通民眾在內的多元行動主體。因此，需要群策群力，凝聚價值共識。一方面，要進一步優(yōu)化官方河長行動系統(tǒng)的相關制度，提升各級政府治理能力。另一方面，要充分發(fā)揮環(huán)保社會組織的專業(yè)性和公益性，通過多種渠道積極發(fā)動民眾參與，形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

從N組織參與民族地區(qū)河流治理的實踐來看，“雙向嵌入”是其最大的特色。它一方面以“專業(yè)性”嵌入官方河長行動系統(tǒng)，得到官方的賦權，成為具有實際監(jiān)督權力的“省級民間河長”。另一方面，通過“省級民間河長”構建水源守護者網絡、借助公益基金，以“對話性”嵌入社區(qū)，以項目資助的形式激活更廣泛的草根組織和志愿者參與到治水中來，不僅推動政府購買服務，也推動了“河長制”向“河長治”轉化。

當然，問題的關鍵還在于，環(huán)保社會組織能否朝著專職專業(yè)化的方向健康發(fā)展，能否充分利用大數(shù)據這個工具。環(huán)保社會組織這種“雙向嵌入”的河流治理行動邏輯是否適用于生態(tài)文明建設的其他領域，則有待于相關領域的研究者進一步探索。