當行政權力遇上民事權利——民事糾紛中的行政法問題探析

唐 芬

(西華師范大學 法學院， 四川 南充 637009)

一、源起：行政備案作為交房條件引發(fā)民事糾紛

2016年6月，王某與四川鴻天房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱“鴻天公司”)簽訂《商品房買賣合同》，其中第11條約定，出賣人應當在2017年12月31日前交付商品房，交付時出賣人應提供已取得的規(guī)劃驗收批準文件和建筑工程竣工驗收備案表；第15條約定，出賣人在交付房屋時，應該提供第11條約定的證明文件，如果出賣人出示的文件不齊全的，買受人有權予以拒絕收房，因此產(chǎn)生的逾期交房責任由出賣人承擔。2016年11月，王某與鴻天公司簽訂的《商品房買賣合同》補充協(xié)議第6條約定，《建設工程竣工驗收備案表》在辦理期間的，可由買受人購買商品房所在樓棟取得的經(jīng)建設、設計、施工、勘察、監(jiān)理單位共同出具的《竣工驗收報告》代替；除合同約定的交付條件外，買受人不得因法律法規(guī)對出賣人與行政部門間的管理性規(guī)定，要求出賣人達到超越合同約定的交付條件和承擔超過合同約定的交付責任及其他民事責任。2017年12月31日前，鴻天公司通過郵遞和報紙的方式發(fā)出《交房通知書》，但王某等業(yè)主以房屋質量不合格為由，拒絕辦理房屋交付手續(xù)。2018年4月18日，N市建設工程質量安全監(jiān)督管理站(以下簡稱“質監(jiān)站”)接到群眾信訪投訴，稱鴻天公司開發(fā)的樓盤未經(jīng)竣工驗收擅自交付各購房戶使用，質監(jiān)站根據(jù)國務院《建設工程質量管理條例》第58條和四川省《關于進一步加強建筑工程項目竣工驗收備案管理的通知》(川建質安發(fā)(2009)251號)作出了《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》，擬對鴻天公司處罰如下：一、責令鴻天公司立即停止違規(guī)交房，由職能部門對違規(guī)行為立案查處；二、將視整改情況對該違規(guī)行為的相關單位、人員按照行業(yè)相關規(guī)定從嚴從重處理。2018年9月，王某起訴鴻天公司，認為鴻天公司未按期交房，要求鴻天公司承擔違約責任。

在該案中，因為商品房買賣合同中約定的交房條件由最初的“交付時出賣人應提供已取得的規(guī)劃驗收批準文件和建筑工程竣工驗收備案表”，變更為后來的“《建設工程竣工驗收備案表》可《竣工驗收報告》代替”，其中的備案行為以及質監(jiān)站對房產(chǎn)公司的責令停止違規(guī)交房行為等，涉及行政法律關系，使得該案由一個單純的民事糾紛變得相對復雜。雖然一二審法院均認定：案涉《補充協(xié)議》中有關逾期交房責任的條款為格式條款，并根據(jù)《建設工程質量管理條例》第49條、《建筑工程施工質量驗收統(tǒng)一標準》第6.0.7條等規(guī)定，認為該條款將竣工驗收合格并經(jīng)備案登記這一法定交付條件予以了變更，違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，應屬無效。鴻天公司案涉房屋在庭審辯論終結前未經(jīng)驗收合格，也未取得建筑工程竣工驗收備案表，已構成逾期交房，應承擔相應的違約責任。但是，建筑工程竣工驗收備案行為以及質監(jiān)站對房產(chǎn)公司的責令停止違規(guī)交房行為的法律性質究竟是什么？備案行為是否屬于法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定？質監(jiān)站是否有權以自己名義作出責令改正行為？要解決該民事法律糾紛，除了要分析當事人之間的民事法律關系，還必須對以上問題以及行民交織等行政法理論知識，逐一進行分析和判斷，從而為最終解決此類行民交織案件提供理論和技術支持。

二、爭議：民事法律糾紛中的行政法問題

在現(xiàn)代社會，行政主體在管理國家事務時，與民事法律行為及權利“相遇”的情形越來越多。王某訴鴻天公司商品房買賣合同案是一個民事法律糾紛，但由于該案商品房買賣合同中約定的交房條件涉及行政法律關系，其中諸多行政法問題需要厘清，否則這一民事糾紛將無法得到實質性化解。

(一)有關行政備案法律性質的爭議

正如前文介紹所言，商品房買賣合同中，約定出賣人交房時必須提供建筑工程竣工驗收備案表，因此必須首先明確該建筑工程竣工驗收備案的法律性質，其是否是交房的法定條件？

我國《行政許可法》實施以及政府職能轉變之后，行政備案在現(xiàn)代行政中的作用越來越突出，但行政法學者們對此的理論關注度并不高。行政實踐中行政備案的種類繁多，性質多樣，在行政法規(guī)范層面涵義多重，學界對其解讀也各有不同。學者朱最新、曹延亮通過對相關法律文件的梳理，發(fā)現(xiàn)“備案”一詞在我國法律文件中的涵義，按其性質主要有行政許可意義上的備案、行政確認意義上的備案、告知意義的備案、監(jiān)督意義的備案等。此外，朱最新、曹延亮還對“備案”的理論界定進行了評析，認為行政法學界沒有明確“備案”一詞的定義。由于在法規(guī)范意義上“備案”的涵義多元，有關“備案”的理論探討也是眾說紛紜。朱最新、曹延亮認為，公民、法人或者其他組織根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，向行政機關報送與行政管理具體事務相關的材料，行政機關對報送材料予以收集、整理、存檔備查，這樣的一種程序性事實行為的行政法律制度即行政備案。但是，現(xiàn)行有關法規(guī)范體系充分擴張了行政備案的內(nèi)涵，“行政備案”承載的功能不再局限于“當事人移送資料給主管資料保存，以備查考”這一初始含義[1]。

盡管“備案”的各種理論界定有一定的合理性，但是法制統(tǒng)一原理要求，法律規(guī)范里“備案”的涵義應該保持一致，否則必須在法律規(guī)范中進行特別解釋。因此，在對“備案”沒有進行統(tǒng)一科學界定之前，還得結合具體法律規(guī)定分析行政備案的性質。

(二)有關責令改正法律性質的爭議

我國法律法規(guī)中對于“責令改正”的規(guī)定十分混亂。行政執(zhí)法機關經(jīng)常會對違法當事人作出責令其停止排污，停止違法施工，停止生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品，停止無照經(jīng)營等“責令改正行為”的決定。但是，這些不同的法律文件往往任意使用不同詞匯。立法術語混亂導致學術理解困擾，相關學術研究陷入立法用語中無法自洽。據(jù)學者統(tǒng)計，包含“責令改正”字樣的法律文件近2.5萬篇，包含“責令整改”字樣的法律文件近6千篇，包含“責令限期整改”的法律文件近 9千篇。因此，“責令改正”在概念、適用范圍和法律屬性上的混亂，需要從理論和實踐進行厘清。對于責令改正行為的法律性質，目前至少存在行政處罰說、行政強制措施說、行政命令說、行政指導說、多樣性質說等觀點[2]。學者黃锫認為，責令改正是一種獨立的、與行政強制、行政處罰等行政行為并列的、可型式化的行政執(zhí)法行為[3]。

那么，質監(jiān)站對未及時進行工程竣工備案的建設單位作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》，究竟是行政處罰還是其他什么性質的行政行為？

(三)有關行政授權與行政委托的爭議

在我國，行政授權是指法律法規(guī)直接將某些行政職權授予行政機關以外的組織行使的法律制度。但“行政委托”的內(nèi)涵始終未在法律規(guī)范層面得到澄清。當前主流的界定為：行政委托是某一行政主體為了行政管理的需要，依照法律規(guī)定，將自己的行政職權委托給另一行政主體或其他組織以及個人，后者以委托人之名義代為行使行政職權，并由委托人承擔行為法律責任的法律制度[4]。此外，行政委托在我國大致扮演著三種角色：“無法律、法規(guī)、規(guī)章授權”時的權宜之計、行政體制內(nèi)的權力組織方式以及一種公私合作方式[5]。

關于權力的來源，行政授權是來自于法律法規(guī)的授權條款，而行政委托的權力卻是行政機關與受委托人之間的行政委托協(xié)議[6]。一般認為：當法律法規(guī)直接授權某些機關或組織行使一定的行政職權時，則為行政授權；當法律法規(guī)未明確授權，而是由行政機關委托某些機關或組織行使一定的行政職權時，則為行政委托。然而，行政處罰權涉及行政秩序、行政制度和行政權威的維護等公共利益，《行政處罰法》對行政處罰權的委托采取的是嚴格的要件法定說，即：法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定+在其法定權限內(nèi)+委托符合法定條件的組織[7]。

質監(jiān)站作出《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》的行為，究竟是法律法規(guī)授予自己的法定職權還是受建設主管部門的委托而行使的行政職權？如果本案中的責令整改是行政處罰，那么該行政處罰權是否可以委托給質監(jiān)站行使？

(四)有關行民交織案件處理方式的爭議

行政訴訟法和民事訴訟法都是為了解決糾紛的訴訟程序方面的法律，二者共通之處很多。在許多國家，行政訴訟法都是從民事訴訟法中逐步分離而產(chǎn)生的。因此，制定行政訴訟法時，便從民事訴訟法中吸取了相關的程序規(guī)則。根據(jù)目前的法律規(guī)定，在這兩種訴訟中，行政爭議與民事爭議交織時的處理主要兩種方式。

1.行政時一并審理民事。這主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第61條第1款之中：對于涉及行政登記、行政許可、行政征收、行政征用以及行政裁決的行政訴訟中，如果當事人請求一并解決相關的民事爭議，人民法院可以一并審理。

2.先民事后行政。《行政訴訟法》第61條第2款規(guī)定：行政訴訟中，如果人民法院認為需要以民事訴訟裁判為行政案件的依據(jù)，可以裁定中止行政訴訟的審理。最高院適用《行政訴訟法》的解釋第138條第3款則對當事人沒有請求人民法院一并審理相關民事爭議時人民法院的告知義務進行了進一步明確。如果婚姻、贈與、買賣、抵押等民事法律關系是作出相關行政行為的基礎，當事人以這些民事法律關系無效或應當撤銷為由，對相關行政行為提起行政訴訟，法院應當告知當事人先行解決民事爭議；行政案件已經(jīng)受理的，法院應裁定中止訴訟。

除了上述兩種處理方式之外，如果民事法律行為的效力要以行政行為為前提或依據(jù)，為了更好更快地解決民事爭議，是否應該建立“先行后民”制度，即：是否可以先審理相關行政爭議，待相關行政爭議解決之后再處理民事爭議？下面筆者結合本案對以上問題一一進行探討分析。

三、厘清：行政權力遇上民事權利相關問題之優(yōu)化回應

(一)工程竣工驗收備案的法律性質

根據(jù)《建設工程質量管理條例》的規(guī)定，行政機關對建設工程質量的監(jiān)督管理方式是“備案式”。但是如前所述，我國行政備案制度并不完善，對于“備案”的內(nèi)涵和性質均無定論，從而導致對工程竣工驗收備案行為的可訴性分歧在實踐界和學術界越來越大。根據(jù)上述有關備案性質的理論分析以及《建設工程質量管理條例》相關規(guī)定，建設主管部門在備案過程中，如果發(fā)現(xiàn)建設單位驗收結果違反法律或相關管理規(guī)定，行政機關有要求其停用并進行整改的權力。為了對工程建設進行管理，建設主管部門應依法審查房產(chǎn)公司備案的事由、材料的真實性、合法性、完備性等，符合要求的存檔備查，不符合要求的即要求房產(chǎn)公司及時糾正，并可依法進行行政處罰。建設工程竣工驗收備案行為，對建設工程質量驗收而言非常重要。但是，此備案行為屬于事后的審查監(jiān)督，對于報送備案事項本身不會有直接法律效果的產(chǎn)生，其目的僅僅是保障備案事項無害于公共利益。但是，該備案行為卻能夠影響甚至決定建設工程竣工驗收的最終結果，是具備對驗收結果“實質審查”的過程，是建設主管部門對建設工程竣工驗收事項所作出的具體行政行為[8]。

最高人民法院《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,為司法實踐中正確及時審理商品房買賣合同糾紛案件提供了重要依據(jù)，同時也有許多亟需完善的地方。如，司法解釋并沒有明確規(guī)定，商品房買賣合同中涉及的商品房竣工驗收備案手續(xù)是否是商品房交付的前提條件，而司法實踐中則大多傾向于認定商品房竣工驗收備案手續(xù)是商品房交付的前提條件，甚至于最高人民法院很多案例均是作如此認定。對此，筆者認為：房屋竣工驗收報告?zhèn)浒竷H僅是一種行政監(jiān)督手段，當事人是否辦理備案手續(xù)并不是認定民事合同效力的法定理由。

首先，房屋竣工驗收報告?zhèn)浒竷H僅是一種行政監(jiān)督手段。房屋竣工驗收報告?zhèn)浒竷H僅是行政機關對建設單位進行行政法上的事后審查和監(jiān)督，本身并不產(chǎn)生法律上的直接效果，因此，備案手續(xù)不應該是房屋交付的條件。即使根據(jù)《建設工程質量管理條例》第16條“建設單位……應當組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行竣工驗收。……建設工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用”的規(guī)定，“建設工程經(jīng)驗收合格”是交房條件，但并不等于必須將房屋竣工驗收報告表進行備案后才能交付使用。“工程驗收合格”與“驗收報告?zhèn)浒浮辈⒉皇峭粋€行為。“工程竣工驗收”是由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行的，而“驗收報告?zhèn)浒浮笔恰膀炇蘸细瘛焙蠼ㄔO行政主管部門的一項事后審查監(jiān)督行為。

其次，是否辦理備案手續(xù)并不是認定民事合同效力的法定理由，只要合同約定不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，就應該認定其效力。即使《建設工程質量管理條例》有關“建設工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用”的規(guī)定屬于法律法規(guī)強制性規(guī)定，但由于“工程驗收合格”與“驗收報告?zhèn)浒浮辈⒉皇峭粋€行為，“驗收報告?zhèn)浒浮眱H僅是監(jiān)督意義上的備案，并非《合同法》中違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定而認定合同無效的情形，其不能否定出賣人和買受人之間關于交付房屋條件的合同約定的法律效力。

本案《商品房買賣合同》補充協(xié)議第六條約定，“《建設工程竣工驗收備案表》在辦理期間的，可由買受人購買商品房所在樓棟取得的經(jīng)建設、設計、施工、勘察、監(jiān)理單位共同出具的《竣工驗收報告》代替；除合同約定的交付條件外，買受人不得因法律法規(guī)對出賣人與行政部門間的管理性規(guī)定，要求出賣人達到超越合同約定的交付條件和承擔超過合同約定的交付責任及其它民事責任。”并未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，應當認可其法律效力。這也跟最高院《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規(guī)定是一樣的法理：當事人以商品房預售合同沒有按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，“請求確認合同無效的，不予支持”，也即：行政備案僅僅是一種行政監(jiān)督手段，當事人是否辦理備案手續(xù)并不是認定民事合同效力的法定理由。

(二)違規(guī)交房責令整改的法律性質究竟是什么

任何單一的性質認定說都無法滿足完整理解“責令行為”的性質，應根據(jù)不同行政違法行為判別“責令行為”的性質。據(jù)此分析，N市質監(jiān)站《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》的法律性質，應該屬于行政強制措施。

根據(jù)《建設工程質量管理條例》第58條的規(guī)定：建設單位有下列行為之一的，責令改正，處……罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任：(一)沒有組織竣工驗收，擅自交付使用；……。雖然從該條規(guī)定的字面上看，責令改正與罰款同時適用，而且N市質監(jiān)站在《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》中也使用了“處罰”二字，似乎無法判斷責令改正是否就是行政處罰的一種，但是從責令改正的目的來看，責令立即停止違規(guī)交房不是該監(jiān)督管理的目的，而是為了強制鴻天公司辦理商品房竣工驗收備案手續(xù)；再者，責令改正符合行政強制措施的特征，即它是臨時性措施，適用條件寬松，不需確定有危害性等特征，因此，《建設工程質量管理條例》的規(guī)定“責令改正”和N市質監(jiān)站《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》的法律性質，應該屬于行政強制措施。

(三)質監(jiān)站行使監(jiān)督管理職權行為究竟是行政委托還是行政授權

首先，N市質監(jiān)站行使監(jiān)督管理職權的行為是行政委托。根據(jù)《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》第3條第2款之規(guī)定：縣級以上地方政府建設主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的工程竣工驗收的監(jiān)督管理，具體工作可委托所屬的工程質量監(jiān)督機構實施。工程竣工驗收的監(jiān)督管理職權是屬于縣級以上地方人民政府建設主管部門的，N市質監(jiān)站本身不具有工程竣工驗收的監(jiān)督管理職權，其作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》是受建設主管部門的行政委托而實施的具體監(jiān)督管理工作。既然是行政委托的受委托方，N市質監(jiān)站便不能以自己的名義行使行政職權，本案中其以自己名義作出《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》，其法律責任應該由N市建設主管部門承擔。

其次，如果鴻天公司認為N市質監(jiān)站作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》侵犯了其合法權益，應該以委托機關即N市建設主管部門為被告。工程質量監(jiān)督機構不是行政機關，也不是法律法規(guī)或規(guī)章授權主體?！缎姓V訟法》第26條第5款規(guī)定，行政機關委托的組織作出行政行為，被告是委托的行政機關。但在司法實踐中，必須結合案件具體情況來具體分析并確認適格被告。比如，如果受委托者本身是行政主體，雖以自己的名義作出，但行使的并不屬于自己職權范圍的職權，而是委托權限范圍內(nèi)的行政行為，誰是適格被告？因為此時涉及被訴行政行為的職權來源合法性，如果該行政主體被訴后以該行為是受委托實施為由提出被告不適格，應由被告舉證證明其是受委托實施該行為，如證明屬實，則由法院告知原告變更被告為委托的行政主體。如果被告雖然提出該行為是受委托實施，但不(能)提供受委托的合法證據(jù)，則應以作出行政行為的行政主體為被告。

(四)行民交織：行政爭議與民事爭議交織時該如何處理

在行政爭議與民事爭議交織的案件中，除了“在行政案件中一并審理民事爭議”和“先民后行”這兩種處理方式之外，是否還有第三條道路？

1.能否在民事案件中一并審理行政爭議。畢竟行政訴訟與民事訴訟的性質不同，因此行政訴訟法和民事訴訟法在立法宗旨、訴訟當事人、舉證責任分配和審判程序等方面還是有很大差別的。俗稱“民告官”的行政訴訟，只有獨特的舉證責任和審判方式才能保證實現(xiàn)行政訴訟的立法宗旨，而目前我國法院大多數(shù)民事庭法官還不能一下子從民事審判思維方式轉變到行政審判思維方式上來，無法保證行政審判符合行政訴訟的立法宗旨從而實現(xiàn)行政審判的公正性。

具體到本案，王某認為既然N市質監(jiān)站都已經(jīng)對鴻天公司作出了停止違規(guī)交房的通知，說明鴻天公司不符合交房條件，要求鴻天公司承擔商品房買賣合同違約責任，屬于民事法律糾紛。但是，鴻天公司認為，自己符合雙方簽訂的商品房買賣合同約定的交房條件，而N市質監(jiān)站對自己作出的停止違規(guī)交房的通知，本身既不合法，也影響了自己在商品房買賣合同糾紛中的權益。如果鴻天公司不服N市質監(jiān)站對鴻天公司作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》，是否可以一并在該商品房買賣合同糾紛中一并提出審理呢？從目前《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等規(guī)定來看，沒有對在民事案件中一并審理行政糾紛的法律依據(jù)，顯然如果鴻天公司不服N市質監(jiān)站對鴻天公司作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》，并不能在該商品房買賣合同糾紛中一并提出審理。

2.可否先行后民。那么，在民事訴訟中，如果民事法律行為的效力要以行政行為為前提或依據(jù)，可不可以先審理相關行政爭議然后再處理民事爭議呢？

有人認為，由于我國目前沒有相關的明確法律依據(jù)，不能反過來“先行后民”。盡管在王某訴鴻天公司的商品房買賣合同糾紛的民事訴訟中，因為N市質監(jiān)站對鴻天公司作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》是否是該商品房買賣合同糾紛中不能按期交房的原因，需要相關行政訴訟對其作出裁判，并作為審理該商品房買賣糾紛的依據(jù)，但是由于沒有“因為民事案件的審理需以行政訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止民事訴訟”的明確法律依據(jù)，所以該案不能“先行后民”。但是，我們認為，《民事訴訟法》第150條第六項“其他應當中止訴訟的情形”作為兜底條款，并沒有排除“先行后民”的可能。從法理角度來看，雖然不能在民事訴訟中一并審查該行政行為的合法性，但是既然該行政行為對當事人之間民事合同法律效力有著決定性影響，也即：民事案件需以行政訴訟的裁判為依據(jù)才能繼續(xù)審理，為了正確審理相關民事案件，法院應當中止民事訴訟而“先行后民”。為了解決此類法律糾紛的司法困境，需要相關法律或者司法解釋作出“可以中止民事訴訟”的明確規(guī)定。這樣，本案就可以先行中止王某訴鴻天公司的商品房買賣合同糾紛的民事訴訟，待相關行政訴訟對N市質監(jiān)站作出的《關于XX工程違規(guī)交房責令整改的通知》是否是該商品房買賣合同糾紛中不能按期交房的原因作出裁判后，再行審理該商品房買賣合同糾紛，該民事爭議的解決才會更公平公正。

在現(xiàn)代社會，行政主體在管理國家事務時與民事法律行為及權利“相遇”的情形越來越多。有些行政制度影響民事法律關系，影響民事法律責任的承擔。王某訴四川鴻天房地產(chǎn)公司商品房買賣合同案，就是因為該商品房買賣合同中約定的交房條件涉及行政法律關系，而讓合同雙方當事人之間的法律責任承擔變得相對復雜。隨著我國《民法典》的頒布，在這樣一個公私法融合的時代，現(xiàn)代行政法將進一步影響著民法的發(fā)展，反過來，民法也會“感化”著行政法，平等、自由等民法理念將讓行政法變得更加柔軟。這就要求：行政執(zhí)法人員必須樹立權利意識、區(qū)隔意識，讓民事的歸民事、行政的歸行政，不僅要尊重和保護行政相對人享有的行政法權利，同時也要尊重和保護其作為民事主體的各項民事權利。