國家治理體系下的檢察建議研析

廣西壯族自治區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：檢察建議是一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督措施，對(duì)助推國家的治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮重要作用。但實(shí)踐中管理不規(guī)范，質(zhì)效不高，影響了其社會(huì)治理效能的充分釋放。應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，健全完善線索評(píng)估、調(diào)查核實(shí)、專家論證、備案審核制度，落實(shí)跟蹤問效、監(jiān)督銜接、效果評(píng)估措施，規(guī)范管理，提升質(zhì)效，充分發(fā)揮檢察建議在國家治理體系中的重要作用。

關(guān)鍵詞：國家治理 檢察建議 質(zhì)效提升

“檢察建議自誕生之初，就以法律監(jiān)督之名，與社會(huì)治理密切相關(guān)?！盵1]，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要抓手。

一、檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的司法實(shí)踐

2020年，G省共制發(fā)各類檢察建議3929份。其中，糾正違法類型1253份，占比31.89%;公益訴訟類型1878份，占比47.79%;社會(huì)治理類型432份，占比11.00%;再審類型172份，占比4.38%;其他類型194份，占比4.94%;回復(fù)率為92.44%。[2]檢察建議監(jiān)督從傳統(tǒng)的糾正違法向深層次社會(huì)治理延伸，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.發(fā)展不平衡。從業(yè)務(wù)條線看，公益訴訟、民事和行政三大檢察居多，合計(jì)占比81.16%，其它業(yè)務(wù)占比18.84%。從制發(fā)數(shù)量看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)制發(fā)數(shù)量較多，數(shù)量均為300件以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠后地區(qū)制發(fā)數(shù)量在100件左右[3]。

2.類型上呈現(xiàn)“兩大一中兩小”特點(diǎn)。“兩大”為公益訴訟檢察建議和糾正違法類檢察建議，占比均達(dá)到了30%以上，二者合計(jì)占比79.68%;“一中”為社會(huì)治理類檢察建議，占比11%;“兩小”為再審檢察建議和其他類檢察建議，占比均不足5%。[4]

3.被建議對(duì)象以執(zhí)法司法部門為多。共向行政執(zhí)法部門、公安、司法機(jī)關(guān)分別發(fā)出檢察建議2015份、1693份，兩項(xiàng)合計(jì)占比94.37%;向企事業(yè)單位制發(fā)檢察建議100份，占比2.55%;向其他單位制發(fā)檢察建議121份，占比3.08%。[5]

二、檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的價(jià)值體現(xiàn)

（一）在服務(wù)和保障黨委、政府的中心工作中，促進(jìn)法律監(jiān)督與行政管理的有效銜接

服務(wù)和保障黨委、政府中心工作是檢察機(jī)關(guān)重要職責(zé)使命，不宜采用傳統(tǒng)剛性監(jiān)督手段。通過能動(dòng)司法檢察工作，選擇相對(duì)柔和的檢察建議對(duì)政府職能部門在行政管理過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤、偏差，管理漏洞提出建議，督促行政管理職能部門糾正錯(cuò)誤和偏差、健全規(guī)章和制度、及時(shí)堵塞管理方面的漏洞，促進(jìn)依法依規(guī)行使管理權(quán)限，推動(dòng)社會(huì)治理或管理法治化水平的提升，進(jìn)而促進(jìn)國家的治理體系完善。如在新冠肺炎疫情期間，G省檢察機(jī)關(guān)細(xì)致查找和梳理檢察業(yè)務(wù)與疫情防控的銜接口，通過檢察建議積極協(xié)助地方黨委政府加強(qiáng)依法抗疫。全省制發(fā)涉疫情防控檢察建議43份（2020年1月1日至2020年12月31日）。[6]其中，針對(duì)快遞公司未落實(shí)收寄驗(yàn)視要求可能影響疫情防控問題，向郵政管理部門制發(fā)檢察建議被采納，促進(jìn)了行政管理職能部門既服務(wù)保障了疫情防控，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 。[7]

（二）在履行法律監(jiān)督職責(zé)使命中，助推國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程

1.推進(jìn)源頭治理和系統(tǒng)治理。通過個(gè)案剖析、類案分析，主動(dòng)分析查擺預(yù)防違法犯罪方面制度不健全、不落實(shí)問題，向相關(guān)部門制發(fā)檢察建議，及時(shí)堵塞管理漏洞，推動(dòng)相關(guān)部門注重從源頭上做好預(yù)防，在系統(tǒng)內(nèi)抓好治理。如2020年， W市檢察院在辦理萬某某等人涉嫌組織賣淫罪、強(qiáng)奸罪系列案件中發(fā)現(xiàn)該案涉及該市多所中小學(xué)校在校學(xué)生，存在部分被害人轉(zhuǎn)變?yōu)榍趾θ说摹皭耗孀儭爆F(xiàn)象，違法犯罪行為通過未成年人之間相互感染并在校園中不斷蔓延，該市教育主管部門在校園管理和學(xué)生安全保護(hù)方面存在漏洞，制發(fā)檢察建議39份，要求教育部門查擺整改問題208處，有效促進(jìn)了該市校園環(huán)境的治理。[8]

2.規(guī)范司法行為，維護(hù)司法公正。對(duì)審判機(jī)關(guān)確有錯(cuò)誤的生效判決、裁定和損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書，依法及時(shí)提出再審檢察建議，督促審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審程序，及時(shí)糾正確有錯(cuò)誤的生效裁判和調(diào)解書，對(duì)公安或司法機(jī)關(guān)在偵查、審判、執(zhí)行活動(dòng)中出現(xiàn)的違法行為，及時(shí)提出糾正意見建議，督促執(zhí)法司法機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為，維護(hù)司法公正。如2019年以來，G省檢察機(jī)關(guān)共計(jì)制發(fā)再審檢察建議141份，啟動(dòng)再審案件33件，成功改判94件，就審判活動(dòng)違法問題制發(fā)檢察建議228份，法院采納191份，占比83.77%。[9]

3.維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。通過檢察建議督促有關(guān)部門履職盡責(zé)，挽回國有資產(chǎn)損失，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。如2017年以來，G省檢察機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)扶貧資金補(bǔ)貼專項(xiàng)清理監(jiān)督，指導(dǎo)全省檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議132份，促進(jìn)扶貧資金規(guī)范管理、分配和使用，加強(qiáng)涉案財(cái)物追贓挽損、快速返還，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失7.51億元。[10]

三、檢察建議存在的主要問題及原因探析

分析發(fā)現(xiàn)，G省檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議促進(jìn)國家治理方面還存在一些問題。

（一）以類案促行業(yè)系統(tǒng)治理作用不夠明顯

以2020年為例，G省制發(fā)個(gè)案糾正違法檢察建議1169份，類案84份，后者僅占6.7%。[11]糾正違法類的檢察建議絕大部分以個(gè)案為主，針對(duì)某一行業(yè)系統(tǒng)類案背后的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)進(jìn)行評(píng)估分析，以類案檢察建議封堵行業(yè)或系統(tǒng)漏洞相對(duì)較少，距離“查處一案，治理一片”的目標(biāo)要求還存在較大差距。

（二）釋法說理不夠透徹

有的檢察建議書分析問題籠統(tǒng)空泛，浮于表面，沒有很好結(jié)合辦案，敏銳發(fā)現(xiàn)隱藏在案件背后的一些傾向性、苗頭性的問題，并結(jié)合案發(fā)地區(qū)或案發(fā)部門在管理上存在的漏洞，對(duì)產(chǎn)生問題的深層次原因進(jìn)行分析，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用的論證說明不足，對(duì)策措施空洞寬泛，缺乏針對(duì)性、指導(dǎo)性、操作性。

（三）宣告送達(dá)占比較低

2020年為例，G省檢察機(jī)關(guān)書面送達(dá)的檢察建議3801份，占比96.74%;宣告送達(dá)的僅有128份，占比3.26%[12]，適用比例仍處于較低水平。

（四）跟蹤督促落實(shí)力度不夠高

有些檢察建議書一發(fā)了之，對(duì)被建議單位整改情況不深入了解和跟進(jìn)督促。有的地方甚至把收到書面回復(fù)視為工作完成，未跟蹤回訪、實(shí)地復(fù)查，對(duì)是否真正整改、整改效果如何等后續(xù)情況掌握不夠。究其原因：

1.主觀上檢察人員對(duì)檢察建議在國家治理體系中的作用認(rèn)識(shí)不到位，習(xí)慣于舊思維和老套路，沒有自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，推動(dòng)解決案件背后的國家治理深層次問題。

2.客觀上統(tǒng)管制度落實(shí)不到位。（1）審核制度難以落實(shí)?；鶎訖z察院沒有設(shè)置法律政策研究室部門，負(fù)責(zé)檢察建議工作的同志身兼多職，很多還不是檢察官，難以承擔(dān)“三性”審核把關(guān)任務(wù)。（2）對(duì)備案制度重視不夠。檢察建議書制發(fā)后既未報(bào)上級(jí)對(duì)口業(yè)務(wù)部門，亦未提交法律政策研究部門備案，導(dǎo)致上級(jí)檢察院沒能把好審查關(guān)。（3）質(zhì)量效果考核、評(píng)估制度落實(shí)不到位。沒有將檢察建議列為檢察官辦案業(yè)績考評(píng)指標(biāo)，缺乏激勵(lì)倒逼機(jī)制，檢察人員辦理檢察建議的主動(dòng)性、積極性不高。（4）統(tǒng)管工作存在“兩張皮”現(xiàn)象。法律政策研究部門只統(tǒng)籌管理，不具體辦理檢察建議，業(yè)務(wù)部門具體辦理檢察建議，但不注重條線管理。

四、國家治理體系視域下提升檢察建議質(zhì)效的路徑

（一）強(qiáng)化四個(gè)理念，主動(dòng)服務(wù)保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

1.強(qiáng)化法治理念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，以深化依法治國實(shí)踐檢驗(yàn)法治建設(shè)成效，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理制度化、程序化、規(guī)范化、法治化?！盵13]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出積極引領(lǐng)社會(huì)法治意識(shí)，通過促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，規(guī)范社會(huì)行為、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚。檢察人員處理社會(huì)治理問題要有法治思維，發(fā)揮檢察建議的法治引領(lǐng)作用，促進(jìn)全民法治觀念養(yǎng)成，推動(dòng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，促進(jìn)完善中國特色社會(huì)主義法治監(jiān)督體系。

2.強(qiáng)化能動(dòng)司法理念。《意見》明確提出通過法律監(jiān)督促進(jìn)訴源治理，意味著檢察監(jiān)督已從末端治理向前端治理轉(zhuǎn)變?！兑?guī)定》對(duì)檢察建議的啟動(dòng)方式采取主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、履行職責(zé)發(fā)現(xiàn)、辦理案件發(fā)現(xiàn)三種方式，這要求檢察人員樹立能動(dòng)司法理念，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，日常履職中主動(dòng)關(guān)聯(lián)思考社會(huì)治理是否存在管理漏洞、安全隱患等問題。

3.強(qiáng)化在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督檢察理念。檢察建議作為行使檢察權(quán)的重要方式之一，其源于案件卻又超出案件本身[14]。應(yīng)將檢察建議工作與新時(shí)代新發(fā)展階段、社會(huì)治理更高要求緊密結(jié)合起來，不能機(jī)械辦案，簡單追求案結(jié)事了，而是要特別注意發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的社會(huì)管理漏洞和可能出現(xiàn)的安全隱患。

4.強(qiáng)化雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念。檢察建議監(jiān)督的價(jià)值追求并非“你錯(cuò)我對(duì)”“你輸我贏”，而是要實(shí)現(xiàn)不同主體的利益平衡和社會(huì)和諧發(fā)展。應(yīng)秉持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，做好溝通聯(lián)系和釋法說理工作，努力讓被建議單位全面理解、接受法律監(jiān)督，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、配合檢察建議工作的良性檢察監(jiān)督氛圍。

（二）健全完善五項(xiàng)制度，做到質(zhì)量為本

1.建立線索評(píng)估制度。應(yīng)注意和法院、公安及相關(guān)行政部門建立重大社會(huì)治理情況通報(bào)或聯(lián)席會(huì)議制度，做好執(zhí)法司法與檢察監(jiān)督有效銜接，探索建立社會(huì)治理管理信息共享平臺(tái)，暢通與司法機(jī)關(guān)、行政部門、企業(yè)間的會(huì)商和信息互通共享機(jī)制，整合大數(shù)據(jù)資源匯聚，加大拓展線索來源力度。借助“大數(shù)據(jù)”和區(qū)塊鏈等技術(shù)，充分發(fā)揮數(shù)字賦能增效的作用，將檢察官人工審查發(fā)現(xiàn)線索的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榇髷?shù)據(jù)信息比對(duì)分析、檢索排查等智能模式，彌補(bǔ)檢察官線索發(fā)現(xiàn)能力的不足，提升研判和處置的能力。對(duì)線索實(shí)行檢察官自行評(píng)估、檢察官聯(lián)席會(huì)議評(píng)估和檢委會(huì)集體評(píng)估相結(jié)合方式，確保檢察建議的精準(zhǔn)性。

2.完善調(diào)查核實(shí)制度?！兑?guī)定》明確了檢察官7項(xiàng)調(diào)查核實(shí)措施，但未對(duì)保障措施予以明示。實(shí)踐中，由于辦案時(shí)間緊，調(diào)查核實(shí)時(shí)間不足，存在疏于調(diào)查核實(shí)或調(diào)查核實(shí)不認(rèn)真、不充分的情況。應(yīng)完善調(diào)查核實(shí)的保障措施，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)和問題漏洞，客觀系統(tǒng)分析問題根源，確保問題點(diǎn)得透、原因找得準(zhǔn)、建議提得實(shí)。如與偵查機(jī)關(guān)建立社會(huì)調(diào)查核實(shí)協(xié)作機(jī)制，賦予檢察官在提前介入和補(bǔ)充偵查階段引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)社會(huì)治理隱患事實(shí)的權(quán)利。完善民事、行政案卷調(diào)閱制度，推動(dòng)落實(shí)審判正、副卷一并調(diào)閱審查制度。

3.建立論證制度。邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)專家、被建議單位的上級(jí)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)人員對(duì)擬制發(fā)的檢察建議進(jìn)行論證，充分聽取專業(yè)意見，在提升檢察建議的專業(yè)性、必要性、說理性、可行性的同時(shí)，爭(zhēng)取被建議單位上級(jí)部門的支持，使檢察建議更具權(quán)威性。

4.完善審核制度?；鶎訖z察院在檢察官配備時(shí)應(yīng)考慮至少明確一名業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)“三性”進(jìn)行審核把關(guān)。同時(shí)，根據(jù)親歷性司法的重要原理，適時(shí)修改《規(guī)定》，賦予負(fù)責(zé)審核的檢察官閱卷權(quán)和參與調(diào)查權(quán)，強(qiáng)化對(duì)檢察建議的“三性”審核把關(guān)。

5.完善雙備案制度。建議將檢察建議書“發(fā)出后五天”修改為“制定后五天”報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)部門和研究室雙備案，強(qiáng)化兩部門事前實(shí)質(zhì)審查責(zé)任。

（三）落實(shí)三項(xiàng)措施，增強(qiáng)監(jiān)督剛性

1.落實(shí)跟蹤問效。檢察建議能否整改落實(shí)到位，很大程度上取決于被建議單位的支持和配合，以及檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)后“沒完沒了”的督促。應(yīng)落實(shí)定期走訪、隨機(jī)回訪機(jī)制。做足事前溝通，變“文來文往”為“人來人往”。完善事中共商，充分聽取被建議單位整改意見建議。強(qiáng)化事后跟蹤，緊盯落實(shí)，防止“一發(fā)了之”“一回了之”。

2.落實(shí)監(jiān)督銜接。推動(dòng)完善人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督有效銜接，形成監(jiān)督合力。如完善與人大立法監(jiān)督銜接，推動(dòng)人大出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的意見或決議，建立法律監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，對(duì)被建議單位無正當(dāng)理由拒不按規(guī)定回復(fù)、采納和落實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)可按程序提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督。推動(dòng)把檢察建議整改情況納入地方黨政部門考評(píng)指標(biāo)體系，借助黨委、人大、政府和社會(huì)力量，提升檢察建議的社會(huì)支持度和認(rèn)可度。協(xié)調(diào)績效部門將檢察建議工作效果納入地方年度綜治平安建設(shè)的考核范圍，被建議單位拒不回復(fù)、推衍塞責(zé)、整改不到位的，將有關(guān)情況通報(bào)被建議的單位的上級(jí)或同級(jí)黨委，以績效考評(píng)指揮捧督促整改落實(shí)。對(duì)整改落實(shí)不力、瀆職失職問題線索，及時(shí)移送同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委。對(duì)拒不回復(fù)，不整改落實(shí)的，依法及時(shí)向法院提起公益訴訟，切實(shí)維護(hù)檢察建議的權(quán)威性和公信力。

3.落實(shí)效果評(píng)估。在制發(fā)、宣告送達(dá)和整改落實(shí)環(huán)節(jié)中，可視情邀請(qǐng)人民監(jiān)督員對(duì)檢察建議的調(diào)查核實(shí)、督促落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督?？商剿魑械谌綑C(jī)構(gòu)對(duì)檢察建議的整改落實(shí)情況開展群眾滿意度測(cè)評(píng)，廣泛聽取被建議行業(yè)、領(lǐng)域?qū)φ男Ч脑u(píng)價(jià)，確保整改效果評(píng)估的客觀性、全面性、有效性。