淺析涉多方責任主體安全生產(chǎn)事故行政處罰案件的爭議化解

李榮辰　崔天明

摘 要：安全生產(chǎn)事故往往存在多元責任主體，規(guī)范安全生產(chǎn)行政處罰，應(yīng)遵循公平公正原則。檢察機關(guān)辦理此類行政處罰監(jiān)督案件，既要注重對法院裁判結(jié)果的依法監(jiān)督，又要充分發(fā)揮檢察建議作用促進規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)法行為，同時要從行政爭議實質(zhì)性化解的思路入手做實行政檢察工作，回應(yīng)當事人對涉多個責任主體的安全生產(chǎn)行政處罰行為存在的實質(zhì)困惑，消除不滿情緒，做好當事人服判息訴工作，促進案結(jié)事了政和。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)事故 行政處罰 釋法說理

一、案件難點與辦理思路

該案的爭議焦點集中于以下兩點：一是材料公司主張涉案行政處罰存在不公的理由是否成立，主要是指涉案安全生產(chǎn)事故涉及多方責任主體，行政機關(guān)對其他責任主體處罰與否與對材料公司所作處罰的公正性是否存在必然聯(lián)系;二是涉案事故現(xiàn)場存在多方單位現(xiàn)場同時進行交叉作業(yè)的情況，法院認定涉案事故相應(yīng)違法事實的責任主體為材料公司是否正確。

由于涉案事故發(fā)生于在建施工現(xiàn)場，存在交叉平行作業(yè)的多個施工單位，且事故的發(fā)生直接行為起因也是因設(shè)計公司員工誤按卷簾門啟動按鈕引發(fā)，加之是建設(shè)項目施工現(xiàn)場范圍內(nèi)發(fā)生的安全生產(chǎn)責任事故。在此種涉及多個責任主體或存在不同違法行為的安全生產(chǎn)事故中，材料公司被行政機關(guān)依法處罰后認為其不應(yīng)作為涉案事故行政處罰的責任主體，并提出行政機關(guān)對其他責任主體未作出處罰或處罰不公等質(zhì)疑，正如材料公司法定代表人在檢察機關(guān)辦理該案過程中堅持認為行政處罰不公，提出案涉事故的生產(chǎn)經(jīng)營組織者系項目建設(shè)公司，事故發(fā)生系第三方（設(shè)計公司）違規(guī)操作直接導致，與材料公司沒有直接因果關(guān)系，材料公司也是受害者，所受處罰過重。這是本案當事人的疑慮和心結(jié)，需要加強釋法說理。

通過結(jié)合案件事實和證據(jù)，檢察機關(guān)如何做好向當事人闡明事理、釋明法理、講明情理，為當事人解心結(jié)、釋法結(jié)是促進本案爭議化解的關(guān)鍵。該事故屬于綜合責任事故，相關(guān)行政機關(guān)在裁量范圍內(nèi)依法對材料公司、建設(shè)公司、監(jiān)理方都作了處罰，事故各方承擔了相應(yīng)的責任，程序上基本公正，法院判決并無不當。檢察機關(guān)圍繞申請人核心訴求和困惑焦點進行釋法說理，使申請人理解了行政機關(guān)遺漏對其他責任主體的處罰并不影響本案中對材料公司所作的行政處罰，同時對檢察機關(guān)將就行政機關(guān)在該次安全生產(chǎn)事故中遺漏追究相關(guān)主體責任問題通過檢察建議方式監(jiān)督其依法全面履職的意見表示認可。

二、案件辦理的啟示

（一）發(fā)揮領(lǐng)導干部帶頭辦案的示范作用

2019年4月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關(guān)問題的意見》對領(lǐng)導干部辦案作出了具體規(guī)定和要求。

檢察機關(guān)領(lǐng)導干部在工作中發(fā)揮帶頭作用，既是積極適應(yīng)司法責任制改革的實踐，也是檢察隊伍職業(yè)化專業(yè)化建設(shè)的基本要求。領(lǐng)導干部發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，落實責任，在工作中融入檢察智慧，總結(jié)經(jīng)驗和方法，有助于帶動整個隊伍提升能力水平。作為司法工作人員的檢察機關(guān)領(lǐng)導干部，更應(yīng)增強政治自覺，主動作為，努力在推進全面依法治國中勇于擔當、能夠擔當、善于擔當。

（二）釋法說理工作應(yīng)注重對當事人訴求的有效回應(yīng)

第一，要注重準確把握當事人的實質(zhì)性訴求，了解爭議才能解決爭議，才能準確地并有針對性地釋疑解惑，引導當事人放棄不合理的訴求和期待，圍繞合理訴求開展工作。第二，要有較高的交流技巧和溝通方法，這是做好行政爭議化解工作的捷徑。優(yōu)秀的溝通技巧和工作方法往往能夠快速拉近與當事人的心理距離，增加信任感，增強當事人對檢察辦案人員釋法說理意見的認可度。第三，必須具備扎實的法律功底和業(yè)務(wù)能力。爭議化解工作要在依法查辦監(jiān)督案件的前提下進行，只有具備較高的法律素養(yǎng)，能夠?qū)Π讣嚓P(guān)法律關(guān)系作出正確認定，才能運用法理明辨是非，明確觀點，釋法析理，讓當事人信服。

（三）將依法辦案與推進社會治理相結(jié)合

1.加強監(jiān)督行政機關(guān)全面、依法履職。本案事故系在多方主體、因素共同影響下發(fā)生，設(shè)計公司主張其自身雖有不當，但現(xiàn)場其他責任單位材料公司員工茍某個人違規(guī)操作，啟動非本單位設(shè)備，屬嚴重違章行為，是事故直接原因之一。涉案專家調(diào)查報告已認定設(shè)計公司安全教育培訓不到位，對員工茍某日常安全教育不足，系導致事故的間接原因之一。但行政機關(guān)對設(shè)計公司、該公司有關(guān)責任人員及員工茍某是否應(yīng)當承擔相關(guān)事故責任并未進行深入調(diào)查，也未作出任何行政處罰，存在遺漏相關(guān)責任單位和責任人員。對此，檢察機關(guān)在本案中依法監(jiān)督涉案行政機關(guān)啟動了補充調(diào)查，對遺漏涉案主體移送行業(yè)主管部門進行處理并開展事故警示約談。對于履職不全面等類似情形，檢察機關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮檢察建議監(jiān)督作用，督促行政機關(guān)對照整改建議及時開展補充調(diào)查核實工作，確保執(zhí)法必嚴、違法必究。

2.注重審查是否遺漏認定違法事實。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第45條規(guī)定，兩個以上生產(chǎn)經(jīng)營單位在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，可能危及對方生產(chǎn)安全的，應(yīng)當簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責和應(yīng)當采取的安全措施，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進行安全檢查與協(xié)調(diào)。從調(diào)查情況看，材料公司、設(shè)計公司等多家單位在事故現(xiàn)場平行施工，但各方并未簽訂“安全生產(chǎn)管理協(xié)議”，導致現(xiàn)場安全管理混亂，存在安全隱患。對此專家調(diào)查報告及事故調(diào)查組的調(diào)查報告均有記載，但行政機關(guān)對這一違法事實未予認定，也未據(jù)此對相關(guān)單位作出行政處罰。本案所發(fā)檢察建議就上述問題提出的同時也督促涉案行政機關(guān)進一步建章立制，該行政機關(guān)采納了檢察建議，建立了案件審核委員會制度，以避免此類情形發(fā)生。檢察機關(guān)對所發(fā)出的檢察建議內(nèi)容應(yīng)注重增強針對性和前瞻性，從個案辦理入手推進行政機關(guān)健全和完善相應(yīng)工作機制，進而提高促進社會治理的實效性。

3.監(jiān)督促進執(zhí)法活動合法嚴謹，維護行政執(zhí)法公信力。本案中行政機關(guān)對認定違法事實的依據(jù)審查把關(guān)不嚴。涉案事故專家調(diào)查報告，援引《企業(yè)安全生產(chǎn)標準化基本規(guī)范》（AQ/T9006-2010），認定事故直接原因之一為材料公司員工未設(shè)置安全警示標志，屬違章操作。但該規(guī)范已于事故發(fā)生前的2017年4月1日廢止。行政機關(guān)對“專家調(diào)查報告”疏于審查，以此作為認定違法事實和作出行政處罰的主要證據(jù)存在明顯瑕疵，致使當事人對行政處罰依據(jù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，引發(fā)爭議。這些是工作中的瑕疵，也反映了行政機關(guān)執(zhí)法能力和水平仍需要進一步提高，在檢察機關(guān)的監(jiān)督下，涉案行政機關(guān)進一步充實了更加專業(yè)的執(zhí)法人員，更加重視并大力加強行政執(zhí)法能力建設(shè)。