行政爭(zhēng)議與民事糾紛一并化解路徑探析

北京市人民檢察院第一分院行政檢察專案辦案團(tuán)隊(duì)

摘 要：人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)把實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為“監(jiān)督權(quán)力”和“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)。對(duì)與行政爭(zhēng)議直接相關(guān)的民事糾紛應(yīng)一并審查，促進(jìn)各方達(dá)成和解，通過解決民事糾紛促進(jìn)行政爭(zhēng)議的一并化解，及時(shí)有效保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解 民事糾紛與行政爭(zhēng)議交織 一并化解

一、案件難點(diǎn)與辦理思路

（一）提請(qǐng)抗訴與否均無(wú)法實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了

本案的第一個(gè)監(jiān)督難點(diǎn)在于無(wú)論是否支持申請(qǐng)人都無(wú)法實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，即使支持申請(qǐng)人，最好的結(jié)果莫過于法院確認(rèn)行政程序違法，但申請(qǐng)人仍然無(wú)法在實(shí)體上獲得行政賠償，反而陷入新一輪“程序空轉(zhuǎn)”。為此，辦案團(tuán)隊(duì)沒有簡(jiǎn)單作出決定，而是把“案結(jié)事了政和”作為監(jiān)督的目標(biāo)。本案中，從申請(qǐng)人權(quán)利受損看，直接原因是政府“拆違”，但根本原因是文化公司“違建”;從權(quán)利救濟(jì)看，通過“拆違”的“官民”行政訴訟并不能使申請(qǐng)人獲得行政賠償，而通過“違建”的“民民”買賣合同關(guān)系，則有助于申請(qǐng)人權(quán)益的維護(hù)。為此，辦案組把行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解作為“監(jiān)督權(quán)力”與“保障權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)。

（二）申請(qǐng)人的對(duì)立情緒導(dǎo)致心結(jié)難解

為緩解申請(qǐng)人與文化公司、培訓(xùn)學(xué)校和鎮(zhèn)政府的對(duì)立情緒，辦案團(tuán)隊(duì)走進(jìn)群眾，以心換心，疏導(dǎo)情緒，解開心結(jié)。第一，正視訴求多傾聽。辦案組通過電話、騰訊會(huì)議、微信視頻、加入申請(qǐng)人“為真理而奮斗”維權(quán)群，先后撥打和接聽電話300余次，“屏對(duì)屏”132人次，微信交流近3000條，全面傾聽申請(qǐng)人訴求，讓申請(qǐng)人在訴求表達(dá)中體會(huì)到“受尊重”、“有尊嚴(yán)”，對(duì)檢察機(jī)關(guān)從質(zhì)疑轉(zhuǎn)向認(rèn)同。第二，重視訴求想辦法。針對(duì)申請(qǐng)人復(fù)雜多樣的訴求，采取領(lǐng)導(dǎo)包案，檢察長(zhǎng)親自辦案、帶案接訪。針對(duì)大部分申請(qǐng)人無(wú)法到京“表達(dá)意見”的特殊情況，分管副檢察長(zhǎng)帶領(lǐng)辦案組一行6人兩次趕赴山西大同“上門服務(wù)”，開展為期10天的“見面”聽取意見、和解基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確認(rèn)等工作，讓申請(qǐng)人切身體會(huì)檢察機(jī)關(guān)的親民、為民，對(duì)檢察機(jī)關(guān)從懷疑轉(zhuǎn)向信任，為辦案組打開和解之門。

（三）涉案主體多元利益交織難以平衡

一方面，準(zhǔn)確識(shí)別利益相關(guān)方利益。以“違建”為連接點(diǎn)，本案利益相關(guān)方分別為“違建者”文化公司、“購(gòu)違者”申請(qǐng)人、“違建”回購(gòu)者培訓(xùn)學(xué)校、“拆違者”鎮(zhèn)政府 。申請(qǐng)人作為權(quán)益受損者，最終訴求是獲得合理補(bǔ)償。鎮(zhèn)政府作為屬地政府，訴求是消除“拆違”遺留隱患，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)落地。培訓(xùn)學(xué)校作為大學(xué)城的建設(shè)者，訴求是以可控的支出解決涉案糾紛，破除發(fā)展障礙。文化公司作為“違建者”，訴求是由培訓(xùn)學(xué)校出資完成房屋回購(gòu)，消除與申請(qǐng)人多年積怨。另一方面，努力平衡利益相關(guān)方利益。文化公司、鎮(zhèn)政府作為“違建者”和“拆違者”，即是各方利益實(shí)現(xiàn)的依賴者，又依賴于各方利益的實(shí)現(xiàn)，但兩者不具有決定性作用。各方利益能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于培訓(xùn)學(xué)校的“可控預(yù)算”是否與申請(qǐng)人的“可期賠償”相平衡。因此，辦案組把實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)學(xué)校與申請(qǐng)人的利益平衡，同時(shí)避免已退房人員的失衡，作為推動(dòng)民事和解的抓手。為此，辦案團(tuán)隊(duì)走進(jìn)政府，強(qiáng)調(diào)問題解決，構(gòu)建良性、互動(dòng)關(guān)系，影響鎮(zhèn)長(zhǎng)傳導(dǎo)檢察工作要求，組織各方磋商會(huì)談，共同督促培訓(xùn)學(xué)校積極作為，完成資金落實(shí)。經(jīng)過全面摸排，辦案團(tuán)隊(duì)篩選出了申請(qǐng)人中的組織者、中間人、“對(duì)抗者”，把主要精力集中在對(duì)組織者的疏導(dǎo)、引導(dǎo)上，發(fā)揮其引領(lǐng)作用，同時(shí)穩(wěn)住“對(duì)抗者”，避免其從反面“道德綁架”中間者，減少矛盾和對(duì)立，形成和解的最大公約數(shù)。最終，基于民事法律關(guān)系的相對(duì)性，首先由培訓(xùn)學(xué)校向文化公司履行“委托”義務(wù)，支付回購(gòu)資金，完成資金落實(shí);其次由文化公司向申請(qǐng)人承擔(dān)“違建”責(zé)任，簽訂和解協(xié)議，支付和解款項(xiàng)。最后由申請(qǐng)人撤回監(jiān)督申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議化解，解決各方矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)各方利益訴求。

二、案件辦理的啟示

（一）溯源解紛：實(shí)質(zhì)性化解行民交叉案件爭(zhēng)議的有效路徑

在“拆違”行政訴訟監(jiān)督案件中，申請(qǐng)人提起行政訴訟在于獲得房屋被拆補(bǔ)償。但行政機(jī)關(guān)“拆違”程序上的違法，并不導(dǎo)致其對(duì)違法建筑本身承擔(dān)行政賠償責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過依法促成“購(gòu)違者”申請(qǐng)人與“售違者”第三方達(dá)成民事和解，由“售違者”承擔(dān)因“違建”而給申請(qǐng)人帶來(lái)的損失，將“官民”拆違行政爭(zhēng)議化解轉(zhuǎn)向“民民”違建民事糾紛化解，把政府從與申請(qǐng)人的“對(duì)抗”角色轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯暾?qǐng)人解決問題的“為民”角色，民事爭(zhēng)議化解了，行政爭(zhēng)議也就迎刃化解。

（二）法治方式：實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的基本前提

在“拆違”案件中，由違法建筑建設(shè)者承擔(dān)因“違建”而給申請(qǐng)人帶來(lái)的損失，既“名正言順”，又于法有據(jù)。同時(shí)，2014年修改的行政訴訟法增設(shè)了在行政訴訟中一并審理民事爭(zhēng)議的制度，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。這為檢察機(jī)關(guān)一并解決行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議提供了法律上的依據(jù)。

相比于行政和解，民事和解以當(dāng)事人意思自治為中心。檢察機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)、明晰法律關(guān)系、厘清是非責(zé)任基礎(chǔ)上，秉持服務(wù)大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場(chǎng)，在不損害國(guó)家利益、公共利益和公序良俗的基礎(chǔ)上，充分尊重當(dāng)事人對(duì)民事權(quán)利的處分，依托基層政府積極搭建和解平臺(tái)，回應(yīng)當(dāng)事人訴求，以中立第三方的身份引導(dǎo)當(dāng)事人在合法合理范圍內(nèi)達(dá)成民事和解，能夠有效解決“程序空轉(zhuǎn)”問題，節(jié)約司法資源，減少訴累，實(shí)現(xiàn)行民爭(zhēng)議的一并化解。

（三）檢察建議：實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議不能代替的法律監(jiān)督

在制發(fā)檢察建議過程中做到以下三點(diǎn)：首先，開展調(diào)查核實(shí)，提高檢察建議精準(zhǔn)性。在全面審閱卷宗、調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)執(zhí)法漏洞產(chǎn)生的深層次原因，準(zhǔn)確把握問題的源頭，從行政執(zhí)法工作實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地提出建議，確保檢察建議內(nèi)容精準(zhǔn);其次，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督對(duì)象的認(rèn)可度。在制發(fā)檢察建議前，主動(dòng)走進(jìn)行政機(jī)關(guān)，通過座談磋商，建立化解矛盾的檢政協(xié)調(diào)機(jī)制，讓政府從對(duì)監(jiān)督的“抵觸”轉(zhuǎn)向?qū)Α敖鉀Q問題”的支持，贏得行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的認(rèn)可;最后，組織宣告送達(dá)，提高檢察建議的實(shí)效性。為保證檢察建議落地見效，可通過公開送達(dá)、宣告送達(dá)等方式，進(jìn)一步增進(jìn)與行政機(jī)關(guān)的溝通，推動(dòng)檢察建議落到實(shí)處。