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    淄川區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革調(diào)研報(bào)告

    2016-12-20 21:26:13郝光茂
    機(jī)構(gòu)與行政 2016年11期
    關(guān)鍵詞:綜合執(zhí)法行政處罰人才隊(duì)伍

    郝光茂

    黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出深化行政執(zhí)法體制改革,通過整合執(zhí)法主體,相對(duì)集中執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法,著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。淄博市淄川區(qū)作為全市綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)區(qū),按照中央省市對(duì)綜合執(zhí)法體制改革的政策規(guī)定要求,穩(wěn)妥有序地推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革工作。

    一、淄川區(qū)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

    淄川區(qū)總面積960平方千米,總?cè)丝?4萬,轄3個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)和1個(gè)開發(fā)區(qū)。全區(qū)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)有35家,人員編制872人(其中公安、司法兩個(gè)部門,涉及人員編制424人)。一是從執(zhí)法機(jī)構(gòu)分,部門單設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)18家,由部門直接承擔(dān)執(zhí)法的17家。在部門單設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)3家,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位5家,公益類事業(yè)單位10家。二是從人員編制分,行政編制人員442人,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員101人,公益一類事業(yè)單位人員318人,公益二類事業(yè)單位人員30人,公益三類事業(yè)單位人員82人。

    從數(shù)據(jù)分析,發(fā)現(xiàn)有以下幾個(gè)問題:一是多頭交叉執(zhí)法。部門內(nèi)存在多支執(zhí)法隊(duì)伍。如,區(qū)交通運(yùn)輸系統(tǒng)、區(qū)安全監(jiān)察系統(tǒng)、區(qū)環(huán)保系統(tǒng)有多支隊(duì)伍同時(shí)執(zhí)法。二是基層執(zhí)法力量薄弱。目前隨著行政審批制度改革的推進(jìn),大量的行政職能工作轉(zhuǎn)移到基層承擔(dān),但相應(yīng)沒有下劃編制和人員,造成基層人員緊張。如,區(qū)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))食品藥品所編制為65名,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5名,基層食品藥品監(jiān)管面廣量大,執(zhí)法力量明顯不足,影響了執(zhí)法的力度。

    二、綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)情況

    淄川區(qū)作為淄博市綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)區(qū),本著穩(wěn)妥、有序、漸進(jìn)的原則,扎實(shí)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。主要做法是:

    (一)推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合工作。在同一個(gè)部門領(lǐng)域內(nèi)設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍,或存在多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的,整合為一支執(zhí)法隊(duì)伍。重點(diǎn)在食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法。如,區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域,整合了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運(yùn)輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé),組建區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì),不僅解決了內(nèi)部多支隊(duì)伍執(zhí)法問題,而且將所屬的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合,按照人員隨職責(zé)走的原則,同步調(diào)整職能、編制和人員,解決了執(zhí)法力量不足問題。

    (二)合理確定綜合執(zhí)法范圍。在探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法時(shí),主要考慮目前在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的部分領(lǐng)域,按照先易后難、逐步擴(kuò)大的原則,合理確定具體范圍。將全區(qū)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市園林綠化、城市規(guī)劃(法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的除外)、市政、環(huán)境保護(hù)、工商、交通、水務(wù)、食藥監(jiān)等領(lǐng)域內(nèi)的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)納入綜合執(zhí)法范圍,由整合組建的區(qū)綜合行政執(zhí)法局集中行使。

    (三)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作。一是對(duì)這次暫未納入跨部門整合范圍的系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍,在系統(tǒng)內(nèi)整合的基礎(chǔ)上下沉執(zhí)法力量。二是區(qū)綜合行政執(zhí)法局派駐機(jī)構(gòu)發(fā)揮派駐地綜合行政執(zhí)法平臺(tái)的主體作用,實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式,業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo),日常管理和考核以鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))為主,其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)整,應(yīng)征得派駐地黨工委同意。建立鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))綜合執(zhí)法平臺(tái),與執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公,完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制,由鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量,開展聯(lián)合執(zhí)法。

    三、改革取得的主要成效及面臨的突出問題

    (一)主要成效

    一是責(zé)任主體更加明確,解決隊(duì)伍分散問題。區(qū)級(jí)部門原有監(jiān)管主體比較多,導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重復(fù)執(zhí)法的矛盾比較突出。推行綜合執(zhí)法后,同一領(lǐng)域、同一區(qū)域的執(zhí)法職能得以整合歸并。以前由多個(gè)科室和多個(gè)部門監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng),現(xiàn)由一支隊(duì)伍集中綜合行使,解決了內(nèi)部多支隊(duì)伍執(zhí)法和多部門聯(lián)合執(zhí)法的問題。

    二是執(zhí)法力量得到強(qiáng)化,解決了隊(duì)伍力量問題。推行綜合執(zhí)法后,將部門所屬的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合,按照人員隨職責(zé)走的原則,同步調(diào)整職能、編制和人員,實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。如區(qū)交通運(yùn)輸領(lǐng)域,整合了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方道路管理處、區(qū)客貨運(yùn)輸管理中心和區(qū)汽車維修行業(yè)管理所等行政執(zhí)法職責(zé),組建了區(qū)交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì),核定編制29名。

    三是完善基層執(zhí)法體系,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體執(zhí)法體制。結(jié)合淄川區(qū)實(shí)際情況,統(tǒng)籌區(qū)和鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))執(zhí)法管理工作,實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式,業(yè)務(wù)工作由區(qū)綜合行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo),日常管理和考核以鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))為主。建立鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))綜合執(zhí)法平臺(tái),鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室,與執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公,完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制,由鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法力量,開展聯(lián)合執(zhí)法。通過此舉,有效地解決了“鎮(zhèn)街看得見的管不著,部門管得著的看不見”等突出問題,提高了執(zhí)法效率,降低了協(xié)調(diào)成本。

    (二)面臨的突出問題

    一是管與罰的界限仍難明確。比如,對(duì)一些審批類行政事項(xiàng),其行政許可由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé),行政處罰由綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé),對(duì)中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查工作,盡管理論上可按“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)源頭監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管”的原則來明確各自職能,但實(shí)際工作中兩者的邊界很難清晰劃分。

    二是執(zhí)法隊(duì)伍人員身份不統(tǒng)一,影響了整合。如在編制劃轉(zhuǎn)工作中有公益一類、公益二類和公益三類事業(yè)單位人員,同時(shí)還涉及承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位人員,待遇不同,會(huì)導(dǎo)致思想不穩(wěn)定。不僅會(huì)在執(zhí)法人員中形成不利的攀比心理,在日后的提拔重用方面也會(huì)存在諸多問題。如區(qū)交通運(yùn)輸部門的行政執(zhí)法職責(zé)整合后,由于執(zhí)法人員的編制性質(zhì)不統(tǒng)一,導(dǎo)致部分執(zhí)法職能難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合,造成新的不平衡。

    三是現(xiàn)有部分執(zhí)法事業(yè)機(jī)構(gòu)不是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,不符合執(zhí)法資格要求。主要表現(xiàn)在人員執(zhí)法身份不符合中央提出的行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理人員要求,下一步可能會(huì)存在無執(zhí)法資格條件再去一線開展執(zhí)法就是違法現(xiàn)象。如區(qū)食品藥品稽查大隊(duì)和城管執(zhí)法大隊(duì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu),都未列為承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

    四是相對(duì)集中行政處罰權(quán)及行政強(qiáng)制權(quán)需要按程序報(bào)省審批,影響了工作進(jìn)度。納入到綜合行政執(zhí)法的職權(quán)需要按程序報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后,再以區(qū)政府名義向社會(huì)公告。職責(zé)劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)編制人員調(diào)整等工作完成后,權(quán)力清單、責(zé)任清單的調(diào)整公布工作也是一項(xiàng)浩大的工程。

    四、深化綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

    一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),理順各層級(jí)政府執(zhí)法職責(zé),推進(jìn)大部制綜合執(zhí)法。加快對(duì)跨部門、跨領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)及行政強(qiáng)制權(quán)審批的工作,合理劃分職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單,明確責(zé)任邊界。加強(qiáng)工作會(huì)商,及時(shí)研究解決管理與執(zhí)法工作中的問題,形成事前預(yù)防、事中檢查、事后查處有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。建立職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間信息共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)行政許可、行政處罰等各類行政管理、執(zhí)法信息資源共享,推進(jìn)工作落到實(shí)處。

    二是根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)要求,在資源配置上按照重心下移,力量下沉的要求,下劃一部分行政編制到區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),充實(shí)執(zhí)法力量,解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

    三是加強(qiáng)執(zhí)法與司法銜接。建立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度,實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序,細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。

    四是加強(qiáng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)范化管理。加快綜合執(zhí)法專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè),綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政執(zhí)法人員應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行錄用和管理,加強(qiáng)綜合執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立持證上崗制度,并配備與執(zhí)法任務(wù)相匹配的裝備和設(shè)施,提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。此外,綜合執(zhí)法應(yīng)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),嚴(yán)格執(zhí)行處罰與收繳分離的法定原則,樹立規(guī)范執(zhí)法的良好形象?!踝髡呦抵泄沧痛▍^(qū)委組織部副部長(zhǎng)、區(qū)編辦主任 ?E:CWK

    關(guān)鍵詞:綜合執(zhí)法 人才隊(duì)伍 行政處罰

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