案管部門踐行雙贏多贏共贏理念妥善處理十個關系

邢曉冬

摘 要：雙贏多贏共贏是檢察機關案件管理工作的基本理念之一，在踐行中應妥善處理好單獨管理和業(yè)務管理樞紐、監(jiān)督與服務、宏觀管理與微觀管理、嚴格監(jiān)督與尊重檢察官辦案自主權、單向監(jiān)督與雙向協(xié)商、案管部門工作成效與辦案部門工作成效、對內監(jiān)督與對外監(jiān)督、人工管理與信息化管理、精細化管理與便捷化管理、內部監(jiān)督與引入外部監(jiān)督等關系，與其他管理部門、辦案部門形成管理合力，共同提升檢察機關辦案質效。

關鍵詞：雙贏多贏共贏 監(jiān)督 服務 業(yè)務管理樞紐

近年來，最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）張軍檢察長到高檢院案件管理（以下簡稱“案管”）辦公室和山東、云南、黑龍江等地調研，以及在2019年大檢察官研討班上，把雙贏多贏共贏作為案管工作的重要要求。高檢院案管辦公室把雙贏多贏共贏作為案管工作的基本理念之一，指導各地案管部門樹立科學的管理政績觀，增強管理主動性，提高管理智慧，改進管理方法，與其他管理主體、辦案部門共同提升檢察機關法律監(jiān)督的水平。但一些地方還存在思想認識不統(tǒng)一、具體舉措有偏差等問題?，F(xiàn)根據工作中掌握的情況，對案管部門踐行雙贏多贏共贏理念需要重點處理的十個關系談個人認識，以期對這一理念在案管工作中的踐行有所裨益。

一、處理好單獨管理和業(yè)務管理樞紐的關系，在做好本職工作的同時，重點發(fā)揮業(yè)務管理的樞紐作用，形成案件管理的合力

檢察機關業(yè)務管理主體包括檢察委員會、檢察長、辦案部門、檢察官辦案組和案件管理部門、檢務督察部門等，構成了以檢察長和檢察委員會宏觀業(yè)務管理為統(tǒng)領，以辦案部門和檢察官辦案組自我管理為基礎，以案管部門集中管理為樞紐，以政工、督察等部門綜合管理為支撐的立體業(yè)務管理體系。在這個立體管理體系中，檢察長和檢察委員會宏觀業(yè)務管理是統(tǒng)領、是核心，其他部門的管理都是通過不同的方式落實這一管理要求，案管部門是落實檢察長和檢委會宏觀業(yè)務管理要求的樞紐部門。確立案管部門是業(yè)務管理樞紐的職能定位，主要是引導改變“案件管理是案管部門一家的事情”的片面觀念，指導案管部門加強與各業(yè)務管理主體之間的感情暢通、信息暢通、工作暢通，善于借力聚力，變“單打獨斗”為“聯(lián)合作戰(zhàn)”。比如，案管部門通過業(yè)務數據分析研判，匯總各辦案部門的意見建議，服務院領導管理調度業(yè)務工作;案管部門在案件質量評查中，把違紀違法線索及時移送檢務督察部門，通過追究司法責任，提高案件質量評查效力等等。

二、處理好監(jiān)督與服務的關系，在把監(jiān)督作為主責主業(yè)的同時，注重寓監(jiān)督于服務之中，通過優(yōu)質服務實現(xiàn)更加科學的監(jiān)督

在監(jiān)督與服務關系上，有的案管人員重服務輕監(jiān)督，認為監(jiān)督職責對案管人員的工作能力提出了很高要求，并且涉及到與辦案部門的溝通協(xié)調，費時費力，工作比較困難，更愿意開展事務性服務工作。有的案管人員重監(jiān)督輕服務，認為服務工作低人一等，不愿意被稱為服務部門，認為案管工作的價值就是監(jiān)督辦案部門依法辦案，希望通過監(jiān)督獲得認可。我們認為，監(jiān)督和服務都是案管部門的核心職能，重監(jiān)督輕服務會導致監(jiān)督的效果不盡人意，重服務輕監(jiān)督會導致案管工作浮于表面，任何一項的偏頗都不能達到雙贏多贏共贏的效果。首先，案管部門的立身之本就是監(jiān)督，沒有監(jiān)督活動，雙贏多贏共贏就是一句空話。因而要敢于監(jiān)督，始終把對案件的實體監(jiān)督、程序監(jiān)督、數據監(jiān)督擺在重要位置。其次，要認識到在現(xiàn)代人本管理的背景下，服務是管理的本質要求，高效的管理必須依托于優(yōu)質的服務，因而杜絕通過板起面孔、以高人一等的態(tài)勢進行監(jiān)督，而是要以平等的立場履行監(jiān)督的職能，融監(jiān)督于服務之中，通過服務領導決策、服務司法辦案、服務訴訟參與人、服務人民群眾，更大程度地得到辦案部門的理解，最大限度地凝聚共識，達到更好的監(jiān)督效果。

三、處理好宏觀管理與微觀管理的關系，在針對具體個案開展微觀管理的同時，重點針對檢察權運行情況開展宏觀管理，提升管理的質效

微觀管理主要針對個案開展，比如案件受理審查、案件流程監(jiān)控、案件質量評查、業(yè)務數據監(jiān)管等，是對一個個具體的案件辦理流程、處理結果和業(yè)務數據進行監(jiān)管。微觀管理很有必要，但也容易產生權威性不強、辦案部門有抵觸情緒、監(jiān)督事項過于繁瑣等問題。宏觀管理主要是指業(yè)務數據分析研判、案件質量評價指標體系、“案-件比”、檢察官業(yè)績考評等，并不針對具體案件，而是對檢察權運行整體態(tài)勢進行的管理，針對某地區(qū)、某條線、某專題辦案總體情況的管理，一般不會引起辦案部門和辦案人員的反感，容易達到雙贏多贏共贏的目標。比如，案管部門通過業(yè)務數據分析研判，指出某一項工作數據發(fā)生異常，要求業(yè)務部門予以關注;通過“案-件比”評價指標，發(fā)現(xiàn)“兩退三延”過于頻繁，要求相關地區(qū)、相關條線予以調整。對方一般都比較理解配合，很少提出不同意見。因此，案管部門在開展微觀管理的同時，可以變換工作思路，多采取宏觀管理模式，既獲得院領導的肯定認可，也協(xié)調了與辦案部門的關系，達到更好的工作效果。

四、處理好嚴格監(jiān)督與尊重檢察官辦案自主權的關系，在加強監(jiān)督的同時，不要影響檢察官對辦案的實體處分權利，嚴格落實司法責任制

司法責任制改革突出了檢察官的辦案自主權，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責，同時又要求加強監(jiān)督制約，對案件管理提出了許多新要求。在司法實踐中，各地順應改革要求、加強和改進業(yè)務管理工作的總體情況是好的，但也存在一些問題。部分案管部門畏手畏腳，不敢監(jiān)督，監(jiān)督表面化、淺層化;部分辦案人員以辦案自主權為由，質疑案管部門的監(jiān)督;個別案管部門混淆了案件管理與辦理的界限，侵犯了檢察官的辦案自主權。比如，有的案管部門在案件辦結前開展質量評查，有的強制控制退回補充偵查的次數，有的在檢察官權力清單沒有改變的情況下要求退回補充偵查必須報請檢察長審批等等。我們認為，辦案人員在親歷審查的基礎上，對案件進行定性處理，是檢察官辦案自主權的體現(xiàn)，也是承擔司法責任的體現(xiàn)。因此，案管部門要把握好工作的度，特別是對于案件辦理的實體處分問題，要注意工作方法，控制時間節(jié)點，慎重介入管理，以實現(xiàn)案管人員與辦案檢察官的雙贏多贏共贏。

五、處理好單向監(jiān)督與雙向協(xié)商的關系，更加注重與辦案部門的溝通協(xié)調，更加注重吸收辦案人員參與到管理中來，促進監(jiān)督意見更加容易接受

案件管理雖然是對辦案部門的辦案活動進行提醒和糾錯，但這種管理與強制性的“權威式管理”有著本質不同，更多地是一種“參與式管理”，因而需要遵從參與式的原則開展工作。比如，案管部門在開展案件流程監(jiān)控、案件質量評查、業(yè)務數據督查過程中，如果不與業(yè)務部門溝通，直接發(fā)出案件流程監(jiān)控通知書、直接通報數據填錄問題、直接指出評查中發(fā)現(xiàn)的問題，就容易引起辦案人員的反感。但是，如果案管部門在開展這些案件管理活動時，主動加強辦案部門的溝通協(xié)調，吸收辦案部門的人員組成督查組、評查組，與辦案部門共同發(fā)現(xiàn)問題、通報問題、解決問題，就能夠起到較好的監(jiān)督效果。此外，在業(yè)務數據分析研判、檢察官業(yè)績考評、案件質量評價指標等工作中，如果單獨由案管部門分析數據變化情況、設置考評考核指標，這些分析結果和指標就很難獲得辦案部門的認同，只有主動吸收辦案人員參與到這些工作中來，把案管部門的監(jiān)督意見轉變?yōu)檗k案部門自己改進工作的需求，監(jiān)督意見就容易被接受，達到雙贏多贏共贏的結果。

六、處理好案管部門工作成效與辦案部門工作成效的關系，在注重發(fā)現(xiàn)問題的同時，樹立“命運共同體”的理念，把提升辦案質量作為案管部門和辦案部門共同的業(yè)績

案管部門糾正司法辦案中的不規(guī)范行為，對于案管部門來說是成績，對于辦案部門來說就是問題，如何引領開展案管工作，就涉及到政績觀問題，是以發(fā)現(xiàn)問題作為政績觀，還是以真正改進檢察業(yè)務工作作為政績觀?？陀^地講，案管部門與業(yè)務部門是一種對立統(tǒng)一關系，案管部門是監(jiān)督部門，業(yè)務部門是被監(jiān)督部門，案管部門的成績，不可避免地就是辦案部門的問題。但是，案管部門和辦案部門同屬檢察機關，根本目標一致，就要求我們改進工作方式方法，求同存異，盡量地緩和這種對立關系，更不應該激化矛盾，否則就會影響工作的開展。比如，在開展檢察官業(yè)績考評工作中，案管部門牽頭設置考評指標，要充分聽取辦案部門的意見建議，特別是某一條線的考評指標，應當主要依托該條線制定，這樣的指標適用后，既體現(xiàn)了案管部門推動工作的成效，也能夠有效地指導業(yè)務工作開展，是案管部門和業(yè)務部門共同的成績。比如，個別地區(qū)在考評中，把流程監(jiān)控意見、評查問題數量、數據填錄錯誤數量等作為案管部門的正面指標，同時又把這些情形設置為辦案部門的負面指標，就容易激化案管部門與辦案部門的矛盾，不利于工作的開展。

七、處理好對內監(jiān)督與對外監(jiān)督的關系，在對檢察機關辦案部門開展內部監(jiān)督的同時，選擇適合的辦案類型，適時開展對外法律監(jiān)督，和辦案部門共同提升法律監(jiān)督的效果

長期以來，案管部門一直被定位為內部監(jiān)督部門，基本符合案件管理機制改革的初衷。但是，檢察機關內部設多個業(yè)務部門，在于這些內設部門與被監(jiān)督對象的職責具有非常緊密的關聯(lián)性，比較容易發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象的執(zhí)法司法不規(guī)范行為，比較方便開展法律監(jiān)督。因此，按照與被監(jiān)督對象職責的承接關系、融合程度，來確定檢察機關行使法律監(jiān)督職責的部門，符合檢察機關內設部門分類開展法律監(jiān)督的基本依據。具體到案管工作，案管部門在收送案審查中直接與公安機關、人民法院發(fā)生關聯(lián)，在律師接待中直接接觸律師，在涉案財物管理中直接與監(jiān)察委、公安機關、審判機關進行交接，能夠較早、也比較容易發(fā)現(xiàn)公安機關、人民法院等執(zhí)法司法中的不規(guī)范問題，具有開展法律監(jiān)督的便利條件。由案管部門針對這些特定的執(zhí)法司法行為開展法律監(jiān)督，有利于節(jié)約檢察機關法律監(jiān)督資源，提高法律監(jiān)督效果。當然，我們要認識到案管部門與辦案部門主責主業(yè)的不同，以及由辦案部門開展監(jiān)督活動的專業(yè)性，更傾向于把相關法律監(jiān)督線索及時移送辦案部門，積極督促和聯(lián)合辦案部門履行對外法律監(jiān)督職能，既達到法律監(jiān)督的目的，又實現(xiàn)了與辦案部門的共贏。

八、處理好人工管理與信息化管理的關系，在充分發(fā)揮信息化優(yōu)勢的同時，針對不同的案件管理類型，合理調整人工管理與信息化管理的權重

案件管理工作經歷了從人工管理向信息化管理的轉變，近年來，各地依托統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，部署應用了很多信息化管理軟件，運用信息化手段進行監(jiān)督管理，充分發(fā)揮軟件的全程、及時、客觀等優(yōu)勢，辦案部門也容易接受并整改不規(guī)范問題，達到了嚴管與厚愛的統(tǒng)一，實現(xiàn)了共贏與多贏。但是，對于信息化的作用要全面辯證地看待。在服務職能方面，如律師接待、涉案財物管理等，信息化軟件具有人工管理不可比擬的優(yōu)勢，可以說是“多多益善”。在程序和證據的合法性審查方面，信息化軟件可以節(jié)省大量人力，有效解決案管部門“案多人少”“事多人少”等問題。在對案件證據的綜合判斷、司法價值判斷方面，信息化軟件尚無法取代人工審查。因此，對于流程監(jiān)控、案件質量評查的組織等工作，可以更多地依靠信息化手段進行，更容易取得辦案部門的接受和認同。而對于案件實體性評查、業(yè)務深度分析研判等工作，仍需要通過人工的方式進行，還需要與辦案部門進行溝通協(xié)商，共同履行好法律監(jiān)督職責，實現(xiàn)雙贏。

九、處理好精細化管理與便捷化管理的關系，在促進管理更加精細科學的同時，把便捷化擺在重要位置，促進管理工作不但內容科學，而且方便易行、合理可行

經過多年的發(fā)展，案件管理工作總體上由粗放型向精細化轉型。特別是案管部門開展了業(yè)務數據分析研判、案件質量主要評價指標體系，會同政治部共同開展檢察官業(yè)績考評，每一項工作都涉及大量的數據、大量指標。比如，業(yè)務數據分析研判是對數以萬計的數據開展分析，案件質量主要評價指標體系涉及51組87項指標，檢察官業(yè)績考評涉及79類業(yè)務、160項質量指標、106項效率指標、46項效果指標等等。對比之前的人工管理、寬泛管理、個案管理，這種通過數據、指標開展的管理，無疑更加精細、更加科學，也容易被辦案部門接受，容易形成雙贏多贏共贏的局面。但是，這種管理也帶來了一定的問題，比如辦案人員填錄負擔太重、考評內容過于繁瑣復雜、在實踐中可能有造假行為等等。因此，案管部門要妥善處理好管理的精細化和便捷化的關系，既要使得管理科學精細，更要盡最大的努力，注重過程的便利性合理性。比如，要通過信息化的方式直接提取各種數據、直接形成各種比率，減輕填錄和考評負擔。合理設置一些考評指標的閥值，在合理范圍內即為正常，不再進行通報和扣分，防止不切實際地推動某項指標的升降等等。

十、處理好內部監(jiān)督與引入外部監(jiān)督的關系，在重點開展內部監(jiān)督的同時，積極引入外部監(jiān)督力量，提升內部監(jiān)督的效力

依照案管職能包含的外部因素成分，案管工作可以分為單純的內部監(jiān)督、內外部有機結合的監(jiān)督。長期以來，無論是案件流程監(jiān)督、實體監(jiān)督、數據監(jiān)督，案管部門都是單純的內部監(jiān)督，是一種檢察機關內部各部門之間的監(jiān)督和服務關系。但是，2014年案管部門開展了案件信息公開工作，2018年人民監(jiān)督員工作劃歸案管部門負責，2019年建立按季度常態(tài)化公開檢察業(yè)務數據機制，案管部門的工作方式發(fā)生了微妙的變化，開始引入外部監(jiān)督力量，促進監(jiān)督檢察機關辦案活動。嚴格來講，人民監(jiān)督員工作屬于檢務公開的范疇，主要依靠外部監(jiān)督力量促進規(guī)范司法。案件信息公開和業(yè)務數據公開也有引入外部監(jiān)督的性質，公開了案件辦理節(jié)點和承辦人，當事人就會主動關注案件辦理情況，倒逼辦案人員嚴格規(guī)范司法，辦案人員知道自己的文書一旦確定就要公開，就會特別小心謹慎，自覺地避免辦案中的程序性、實體性問題。工作中，對于一些重大的司法不規(guī)范問題，特別是比較嚴重的程序性問題、實體性問題、以及有爭議的問題，案管部門和辦案部門的意見并不完全一致，剛性地開展監(jiān)督往往容易事與愿違。但是，如果能夠引入外部監(jiān)督的力量，通過人民監(jiān)督員、案件信息公開等方式，把這些問題亮出來，辦案部門就會非常重視，就會更加自覺地開展整改，達到雙贏多贏共贏的目的。