完善社會治理檢察建議工作的思考

劉洋

摘 要：社會治理檢察建議工作近年得到高度重視和有力推進(jìn)。在總體態(tài)勢良好的情況下，需要正面直視工作中所暴露出的質(zhì)量不高、程序不嚴(yán)、文書不當(dāng)、對象不準(zhǔn)、說理不足、措施不精、監(jiān)督不全、督促不力等突出問題，理性認(rèn)識導(dǎo)致上述問題的思想認(rèn)識、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、配套機(jī)制等制約因素，并從轉(zhuǎn)變理念、完善機(jī)制、融合雙智、加強(qiáng)協(xié)同等方面入手，將社會治理檢察建議工作繼續(xù)做實(shí)做優(yōu)做強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 協(xié)調(diào)統(tǒng)籌 規(guī)范性 剛性

一、形勢總體良好：社會治理檢察建議工作的發(fā)展機(jī)遇

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的重要方式，但在較長的司法實(shí)踐中，直接涉及社會綜合治理的檢察建議并未得到充分重視，地方檢察機(jī)關(guān)更多是基于個案辦理和訴訟需要，制發(fā)再審、公益訴訟、糾正違法等檢察建議。

近年來，檢察機(jī)關(guān)自上而下對“立足檢察職能、積極參與社會治理”提出更高要求。通過檢察建議推動提升社會治理的外部環(huán)境、內(nèi)部規(guī)范、工作氛圍均有明顯提升。其一，《人民檢察院組織法》正式從國家法律層面將檢察建議明確為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的履職方式，并規(guī)定相關(guān)單位負(fù)有書面回復(fù)義務(wù)，檢察建議的法律效力、外部剛性得到顯著強(qiáng)化;其二，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》細(xì)化了檢察建議類型，理順了社會治理檢察建議和其他檢察建議的邏輯關(guān)系和適用范圍;其三，各級檢察機(jī)關(guān)積極參與優(yōu)秀社會治理檢察建議和依法履職促進(jìn)社會治理指導(dǎo)性案例評選，通過正向評價(jià)指標(biāo)，提高社會治理檢察建議工作的積極性。

二、問題逐步暴露：社會治理檢察建議工作的疑難困惑

社會治理檢察建議需由法律政策研究部門進(jìn)行“必要性、合法性、說理性”審核。筆者通過審核文書、交流訪談、資料梳理，發(fā)現(xiàn)社會治理檢察建議工作總體推行良好，但也存在一些問題。

（一）類案建議不夠普遍，部分個案建議質(zhì)效不高

相關(guān)通報(bào)數(shù)據(jù)顯示，各省市制發(fā)的社會治理檢察建議，個案占絕大多數(shù)。個案與類案的數(shù)量差異，有其客觀因素，因?yàn)闄z察官通常都是在辦案過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，進(jìn)而提出建議。但有兩個跡象需要引起注意：其一，個案檢察建議的制發(fā)數(shù)量存在周期性差異，不少基層院都是集中在臨近目標(biāo)考核的第三季度制發(fā);其二，部分個案檢察建議未達(dá)到預(yù)期效果，例如針對某個事項(xiàng)，前后基于不同個案制發(fā)數(shù)份檢察建議，但仍未得到有效整改，后續(xù)形成類案建議，才得到被建議單位有效落實(shí)。

（二）調(diào)查核實(shí)不夠細(xì)致，部分案件啟動程序倒置

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》要求，制發(fā)檢察建議前，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并撰寫調(diào)查終結(jié)報(bào)告，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，再決定是否制作發(fā)送檢察建議。但實(shí)踐中，個別承辦人在擬制好檢察建議書后才補(bǔ)充制作調(diào)查報(bào)告，或者將擬制的檢察建議書和調(diào)查終結(jié)報(bào)告一并報(bào)送審簽，出現(xiàn)程序倒置。還有部分承辦人將辦案過程中的“審查案卷材料、訊問犯罪嫌疑人、聽取被害人意見”等同于調(diào)查核實(shí)，沒有切實(shí)聽取被建議單位意見、未進(jìn)行走訪查驗(yàn)就制發(fā)檢察建議書。

（三）類型適用不夠清晰，多類檢察文書交叉混用

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》細(xì)化了檢察建議的類型，并在其第12條對檢察建議書和糾正違法通知書、檢察意見書進(jìn)行了區(qū)分。但實(shí)踐中仍有檢察官出現(xiàn)文書適用錯誤，例如，對于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法院生效判決過程中存在普遍性、傾向性違法問題，應(yīng)當(dāng)適用糾正違法檢察建議，但部分檢察官按照社會治理檢察建議進(jìn)行制作發(fā)送;又如一些檢察官未準(zhǔn)確區(qū)分個案中的違法取證行為和工作中普遍性、傾向性違法問題，混淆適用糾正違法通知書和檢察建議書。

（四）發(fā)送對象不夠準(zhǔn)確，工作層級職責(zé)權(quán)限失當(dāng)

社會治理檢察建議的發(fā)送對象包括涉案單位、行業(yè)主管部門、公安機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門。實(shí)踐中，基層檢察院在選取發(fā)送對象時(shí)存在一些困惑：其一，有些涉案人員沒有具體所在單位，相關(guān)行業(yè)沒有對應(yīng)行業(yè)協(xié)會，相關(guān)部門無直接管理職責(zé)權(quán)限，例如一些新興服務(wù)領(lǐng)域的零散中介人員、自由從業(yè)人員在客觀上處于“監(jiān)管盲區(qū)”，難以找到適格監(jiān)管主體作為建議對象;其二，在黨政機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，很多職能實(shí)際由同一個行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，有些檢察官擔(dān)心短期內(nèi)向一個單位發(fā)送多份檢察建議，易引發(fā)對方抵觸情緒;其三，有些社會治理中的問題在全市乃至全省范圍普遍存在，基層行政單位缺乏有效治理能力和工作動力，基層檢察院的檢察建議難以達(dá)到預(yù)期推動效果;其四，有些社會管理事項(xiàng)需要多個單位共同參與，檢察官在制發(fā)檢察建議時(shí)，會有應(yīng)該“一對一”向相關(guān)單位分別發(fā)送還是要“一對多”向各個單位同步建議的困惑。

（五）釋法說理不夠充分，法理情理論證缺乏力度

一些社會治理檢察建議書篇幅短、內(nèi)容少，集中于指出問題、提出對策，對于問題為什么會發(fā)生、被建議單位為何需要完善監(jiān)管、所提對策的法律依據(jù)，缺乏分析論證。此外，很多檢察建議書完全沒有提到檢察機(jī)關(guān)為何需要、依何權(quán)限制發(fā)檢察建議。一些被建議單位對檢察建議工作存在誤解，認(rèn)為接受和回復(fù)檢察建議，是在配合檢察機(jī)關(guān)工作，未認(rèn)識到檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的法定履職方式。

（六）建議措施不夠精準(zhǔn)，針對性可行性不強(qiáng)

部分檢察建議書的建議措施偏“空洞化、口號化”，如建議“嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)規(guī)定、加強(qiáng)監(jiān)督管理、強(qiáng)化宣傳教育培訓(xùn)”，卻未點(diǎn)明具體的操作方法。被建議單位則簡單回復(fù)“已組織學(xué)習(xí)、已加強(qiáng)教育”。還有些檢察建議在表述時(shí)側(cè)重檢察辦案立場，對其他單位提出“希望不要……”“建議禁止……”的建議，但其建議的“義務(wù)”有時(shí)缺乏法律依據(jù)，有強(qiáng)人所難之嫌，也違背了雙贏多贏共贏的工作理念。

（七）制發(fā)程序不夠規(guī)范，公開建議存在一定顧慮

社會治理檢察建議在制發(fā)前應(yīng)當(dāng)接受必要性、合法性、說理性審核，制發(fā)之后還需及時(shí)進(jìn)行備案。但有部分檢察官對社會治理檢察建議的制發(fā)、備案程序不了解不重視。有的承辦人希望法律政策研究部門替其撰寫報(bào)告和文書，有的承辦人則在已經(jīng)征得檢察長同意后再向研究室通報(bào)，研究室審核容易流于形式。檢察建議制發(fā)、被建議單位回復(fù)后，一些承辦人也未及時(shí)進(jìn)行備案，導(dǎo)致本院和上級院對檢察建議工作情況缺乏及時(shí)充分了解。

筆者還注意到，很多省市都對檢察建議公開工作進(jìn)行了探索。但實(shí)踐中公開宣告送達(dá)文書、檢察建議文書公開的比例不高。一些檢察官表示，發(fā)出一份檢察建議已屬不易，如果再公開宣告送達(dá)甚至公開法律文書，工作將更難推進(jìn)。

（八）督促落實(shí)不夠到位，文來文往現(xiàn)象較為普遍

2019年10月，最高人民檢察院下發(fā)《人民檢察院檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管工作辦法》，對檢察建議督促落實(shí)作了更嚴(yán)格具體規(guī)定。但從實(shí)際運(yùn)行情況來看，一些檢察官更多是坐等對方回復(fù)、電話提醒回復(fù)，收到回復(fù)即視為采納，文來文往、一送一達(dá)。至于回復(fù)材料中是否切實(shí)回應(yīng)檢察建議內(nèi)容，被建議單位回復(fù)所稱的整改措施是否真正實(shí)施到位，有時(shí)缺乏深入核實(shí)。

三、工作存在瓶頸：社會治理檢察建議工作的制約因素

社會治理檢察建議工作中的不足，主要是基于以下限制因素：

（一）認(rèn)識不夠到位，影響工作動力和程序規(guī)范

1.對延伸職能參與社會治理的認(rèn)識不足。以上級院的目標(biāo)任務(wù)為指揮棒，沒有將自覺參與社會治理作為主動力。對于辦案過程中發(fā)現(xiàn)的社會治理隱患挖掘力度不夠、規(guī)律總結(jié)不深。在制發(fā)檢察建議時(shí)心存顧慮，害怕向黨委政府提建議會影響工作關(guān)系，擔(dān)心向企業(yè)發(fā)送建議書會影響企業(yè)聲譽(yù)。

2.對檢察建議制發(fā)程序規(guī)范的認(rèn)識不足。一些檢察官對檢察建議工作的相關(guān)規(guī)定、最新要求了解不深，習(xí)慣按照原有工作思路開展檢察建議工作，多數(shù)案件秉著“案結(jié)事了”的思路點(diǎn)結(jié)流程，即便是發(fā)送了檢察建議的案件，有時(shí)也未規(guī)范審批備案、深入督促落實(shí)。

（二）協(xié)調(diào)不夠通暢，影響工作效果和外部剛性

1.部門溝通有待加強(qiáng)。社會治理檢察建議的制作主體是業(yè)務(wù)部門、牽頭部門是法律政策研究部門，但法律政策業(yè)務(wù)部門不參與案件具體辦理、無查閱在辦案卷和直接參與調(diào)查的權(quán)限，對社會治理檢察建議往往只能進(jìn)行書面審核、事后統(tǒng)計(jì)，在社會治理普遍性問題的挖掘剖析、督促落實(shí)的分析研判、工作經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)、優(yōu)秀案例的培育打造等方面，尚未發(fā)揮整體效能。

2.上下聯(lián)動有待提高。上級院對檢察建議工作提出了較高要求，但社會綜合治理往往涉及多個行政執(zhí)法部門，甚至需要上級黨委政府進(jìn)行統(tǒng)一部署，基層檢察機(jī)關(guān)會存在層級不夠、底氣不足的情況。雖然《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確了層報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的情形，但實(shí)踐中，該條款較少得到運(yùn)用。

3.外部銜接有待優(yōu)化。制發(fā)檢察建議前需要與被建議單位進(jìn)行充分溝通。在向企業(yè)制發(fā)檢察建議時(shí)，企業(yè)往往是相關(guān)案件的受害單位或犯罪嫌疑人工作單位，會有“被調(diào)查者”“被保護(hù)者”“被督促建議者” 的不同心理感受，從而產(chǎn)生不同態(tài)度。在向相關(guān)主管部門尤其是行政執(zhí)法單位制發(fā)檢察建議時(shí)，由于其也會收到行政公益訴訟訴前檢察建議，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向其制發(fā)督促履職、完善監(jiān)管漏洞的社會治理檢察建議時(shí)，如果銜接不夠到位，可能引發(fā)對方抵觸情緒。

（三）配套不夠完善，影響工作效率和統(tǒng)籌效果

制發(fā)檢察建議在客觀上增加了工作量，如果具體操作不夠智能快捷，容易影響檢察官的積極性、規(guī)范性，也將影響全院檢察建議工作統(tǒng)籌管理的實(shí)效。從當(dāng)前工作運(yùn)行情況來看，相關(guān)配套措施稍顯滯后。

其一，在程序啟動方面，線索發(fā)現(xiàn)和梳理的方式較為單一。絕大部分社會治理檢察建議是依托個案辦理而進(jìn)行，這就容易導(dǎo)致前述的類案建議較少、條線各自為陣、重復(fù)同質(zhì)化等問題;其二，在制作發(fā)送環(huán)節(jié)，規(guī)范流程的指導(dǎo)培訓(xùn)不夠。檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)升級后配置了檢察建議辦案流程和各類文書，但檢察業(yè)務(wù)部門均未接受過系統(tǒng)培訓(xùn)，承辦人不知如何規(guī)范化操作;其三，在監(jiān)督管理層面，監(jiān)控評查、督導(dǎo)分析相關(guān)工作流程尚待落實(shí)完善。根據(jù)規(guī)定，檢委會應(yīng)當(dāng)對檢察建議落實(shí)效果進(jìn)行評估研究，案管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行流程監(jiān)控和質(zhì)量評查，并將檢察建議工作情況納入檢察官績效考核，各級院還應(yīng)成立檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組。雖然很多院都出臺了工作文件，但具體操作方法和工作流程還不夠健全，主要還是依靠事后數(shù)據(jù)通報(bào)的方式進(jìn)行，檢察官的工作質(zhì)效，檢察建議的成效尚未得到及時(shí)準(zhǔn)確分析評價(jià)。

四、科學(xué)系統(tǒng)推進(jìn)：社會治理檢察建議工作的完善建議

社會治理檢察建議工作中所暴露的問題與遭遇的困境障礙，是各種因素綜合疊加所致。要持續(xù)完善社會治理檢察建議工作，應(yīng)從工作理念、工作機(jī)制、工作方法、工作氛圍等方面齊抓共進(jìn)、系統(tǒng)提升。

（一）轉(zhuǎn)變理念，樹立更強(qiáng)履職意識

應(yīng)先解決愿不愿、敢不敢的理念認(rèn)識問題，再進(jìn)一步解決會不會、好不好的方法效果問題，最終形成良性循環(huán)。具體而言，檢察人員要樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的思維理念，在辦案過程中，適當(dāng)跳出書面卷宗、開展調(diào)查分析，總結(jié)案發(fā)規(guī)律、剖析案發(fā)原因，梳理社會治理中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞、矛盾隱患，精準(zhǔn)提出合適治理建議。

例如，刑事檢察部門可以充分利用好捕訴一體辦案節(jié)奏優(yōu)勢。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，以往未檢部門制發(fā)社會治理檢察建議的數(shù)量頻率相對較高，這固然與未成年人保護(hù)的大背景相關(guān)，但也與未檢案件較早實(shí)施捕訴一體有較大關(guān)聯(lián)。在當(dāng)前捕訴一體辦案機(jī)制下，案件承辦人對案件相關(guān)背景有更充裕的時(shí)間、更多樣的渠道進(jìn)行挖掘剖析，有助于社會治理檢察建議工作的推進(jìn)優(yōu)化。

（二）完善機(jī)制，構(gòu)建更優(yōu)評價(jià)體系

從事后向事前延伸，重視上級院的指導(dǎo)統(tǒng)籌。上級檢察機(jī)關(guān)對檢察建議工作實(shí)施定期通報(bào)制度，有效增強(qiáng)了檢察建議的工作力度。為進(jìn)一步提升檢察建議的外部剛性，上級檢察機(jī)關(guān)可以將工作適當(dāng)提前，注意收集基層院反映的相關(guān)線索，總結(jié)個案中常見多發(fā)的社會治理問題，例如對轄區(qū)內(nèi)的普遍性問題，可以考慮工作提級，由市級院、省級院制發(fā)類案檢察建議，從而提升檢察建議的剛性和效果。

從數(shù)量向質(zhì)量發(fā)展，提高檢察官的履職自覺。對于檢察官制發(fā)社會治理檢察建議的具體數(shù)量，不宜一刀切、絕對化，可以設(shè)置更多正向指標(biāo)，例如將調(diào)查核實(shí)過程詳實(shí)、原因剖析深刻、建議精準(zhǔn)可行、制發(fā)類案建議、督促落實(shí)到位等作為加分項(xiàng)目，并落實(shí)推動“優(yōu)秀社會治理檢察建議文書”“參與社會治理優(yōu)秀案例”等評選活動，形成積極導(dǎo)向，促進(jìn)工作發(fā)展。

從文書向流程拓展，實(shí)現(xiàn)全流程的質(zhì)量評價(jià)。當(dāng)前，社會治理檢察建議主要依靠文書審簽、文書備案的方式進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，除了案件承辦人，其余審批或監(jiān)督評價(jià)主體，主要是通過書面報(bào)告來評估了解“該不該制發(fā)建議”“有沒有被回復(fù)采納”，至于“制發(fā)程序是否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范”“督促落實(shí)有無具體行動”則難以及時(shí)有效評估把關(guān)。案件管理部門著力于傳統(tǒng)案件的監(jiān)督評查，對于社會治理檢察建議難以及時(shí)開展、有效進(jìn)行。對此，筆者建議舉辦檢察建議辦理流程和操作步驟的專門培訓(xùn)，推動檢察建議規(guī)范化辦理;案件管理部門適時(shí)開展社會治理檢察建議專項(xiàng)評查，讓文本規(guī)范成為工作習(xí)慣。

（三）融合雙智，實(shí)現(xiàn)更高工作質(zhì)效

充分發(fā)揮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層院將法律政策研究部門、案件管理部門、檢察信息技術(shù)部門進(jìn)行整合的新形勢，讓案件辦理和案件管理工作融合政策研究智囊和檢察技術(shù)智能這兩個“智”，提升質(zhì)效。

其一，在文書審簽流轉(zhuǎn)方面，法律政策研究工作人員可以聯(lián)同檢察技術(shù)人員，深入業(yè)務(wù)部門講解檢察建議制發(fā)的程序步驟，通過示范操作、及時(shí)溝通，確保程序規(guī)范，推動辦案人員形成習(xí)慣;其二，在必要性、說理性、合法性審核方面，法律政策研究工作人員嚴(yán)格履行審核職責(zé)，對業(yè)務(wù)部門提供審核的社會治理檢察建議進(jìn)行仔細(xì)分析，提出合理建議，并將制發(fā)事由、發(fā)送對象進(jìn)行梳理匯總，如果發(fā)現(xiàn)一定時(shí)間段內(nèi)，多名檢察官就類似情況報(bào)簽檢察建議書，則提醒業(yè)務(wù)部門制發(fā)類案檢察建議。同時(shí)，發(fā)揮“筆桿子”作用，協(xié)同辦案人員優(yōu)化檢察建議文書的文字表述和說理論證;其三，在流程監(jiān)控和質(zhì)量評查方面，法律政策研究人員在對社會治理檢察建議發(fā)送前的“必要性、合法性、說理性”審核和發(fā)送后的文書備案時(shí)，形成工作臺帳并與案件管理人員進(jìn)行共享，共同提升檢察建議質(zhì)量評查、效果評估、督導(dǎo)落實(shí)、績效考評的工作效能。

（四）加強(qiáng)協(xié)同，營造更好共治氛圍

檢察官在與被建議單位溝通時(shí)的種種顧慮，主要是沒有切實(shí)領(lǐng)會和貫徹雙贏多贏共贏理念，還沒形成與企業(yè)民眾及相關(guān)部門良性互動、協(xié)同共進(jìn)的方法尺度。筆者認(rèn)為，在向相關(guān)單位制發(fā)檢察建議時(shí)，不能僅關(guān)注“發(fā)送”這個中間環(huán)節(jié)，更要注意前期溝通和后續(xù)跟蹤。

在前期溝通時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要心中有數(shù)、腦中有術(shù)。做到認(rèn)真調(diào)查核實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)分析研究，找準(zhǔn)社會治理中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，提出具體可行的措施、建議，讓被建議單位體會到，檢察機(jī)關(guān)不是來“挑刺找茬”“刷存在感”，而是真正服務(wù)發(fā)展大局、參與社會治理，不是單方面找問題、提要求，而是互動式查漏洞、防風(fēng)險(xiǎn)。在后續(xù)跟蹤時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要手中有招、腳下有路。做到及時(shí)充分聯(lián)絡(luò)、支持理解配合，例如與相關(guān)行業(yè)協(xié)會、主管單位座談會商，到相關(guān)企業(yè)開展法律風(fēng)險(xiǎn)防控宣講培訓(xùn)，以檢察機(jī)關(guān)的切實(shí)行動促進(jìn)被建議單位積極行動，形成社會治理的更大合力、更優(yōu)效果。