檢察公益訴訟管轄制度存在的問題及對(duì)策

韓東成

摘 要：民事檢察公益訴訟在級(jí)別管轄制度的規(guī)定上存在結(jié)構(gòu)性問題，應(yīng)在相關(guān)立法中明確民事檢察公益訴訟由基層檢察院管轄。而破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、危害食品藥品安全等刑事案件實(shí)行集中管轄，可能會(huì)帶來檢察機(jī)關(guān)之間在刑事附帶民事公益訴訟案件線索、案件發(fā)展上的不均衡問題。在深化跨行政區(qū)劃檢察改革背景下，檢察公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄可以分為“省內(nèi)跨”和“跨省”兩種模式。就前者而言，可以具體分為“橫向模式”和“縱向模式”;就后者而言，需關(guān)注案件范圍、訴訟體系、體制保障等方面的問題。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 集中管轄 跨行政區(qū)劃管轄 跨行政區(qū)劃檢察改革

一、民事檢察公益訴訟級(jí)別管轄的結(jié)構(gòu)性問題

當(dāng)前，關(guān)于民事檢察公益訴訟級(jí)別管轄制度的相關(guān)規(guī)定，見之于2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“兩高解釋”）第5條第1款的規(guī)定，“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄?！贝饲埃嚓P(guān)規(guī)定分見于2015年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第2條第1款的規(guī)定，“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄”。2016年最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第5條規(guī)定，“人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”。

但追根溯源，或始于2014年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第285條第1款的規(guī)定，“公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”。有論者認(rèn)為，這種提級(jí)管轄的規(guī)定，契合了環(huán)境民事公益訴訟案件涉及面廣、影響大的特點(diǎn)，有利于排除地方干擾，中級(jí)法院在案件數(shù)量、人員素質(zhì)方面，也更加符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求。[1]但筆者認(rèn)為，時(shí)移世易，在最高人民檢察院黨組強(qiáng)調(diào)刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的新時(shí)代，如果基層檢察院不能行使民事公益訴訟管轄權(quán)，那么，對(duì)于基層檢察院而言，“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展恐怕很難實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而也會(huì)影響到檢察機(jī)關(guān)整體的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

盡管2018年最高人民檢察院制定的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》中也進(jìn)一步明確了可以通過“管轄權(quán)轉(zhuǎn)移”的方式將民事公益訴訟案件交由基層檢察院管轄，但筆者認(rèn)為，不宜將“例外”作為“一般”，應(yīng)在相關(guān)立法中明確規(guī)定民事公益訴訟由基層檢察院管轄。

二、刑事案件集中管轄?zhēng)淼男淌赂綆袷鹿嬖V訟案件管轄問題

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)方案”）明確將“跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食藥品安全刑事案件等”規(guī)定為跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄范圍，據(jù)此，上海市人民檢察院第三分院（以下簡(jiǎn)稱“上海三分檢”）在2014年底成立之后，即開始集中管轄上海市域范圍內(nèi)與之級(jí)別管轄相對(duì)應(yīng)的環(huán)資、食藥刑事案件。之后，作為改革試點(diǎn)的“向下延伸”，根據(jù)上海市委政法委牽頭召開的專題會(huì)議中確定的“一次規(guī)劃、分步實(shí)施”原則，上海鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡(jiǎn)稱“上海鐵檢院”）分別于2016年9月、2018年1月實(shí)現(xiàn)了對(duì)上海市域范圍內(nèi)一審環(huán)資、食藥刑事案件的集中管轄。近年來的辦案實(shí)踐表明，環(huán)資、食藥等刑事案件的集中管轄，對(duì)于統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、排除地方干擾等發(fā)揮了積極作用，初步彰顯了跨行政區(qū)劃檢察改革的價(jià)值。

但就檢察公益訴訟而言，結(jié)合上海檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐，相關(guān)刑事案件集中管轄可能導(dǎo)致刑事附帶民事公益訴訟存在以下兩個(gè)方面的問題：

一方面，集中管轄環(huán)資、食藥等刑事案件的檢察機(jī)關(guān)與其他檢察機(jī)關(guān)之間存在刑事附帶民事公益訴訟案件線索、案件發(fā)展不均衡等問題。如前所述，試點(diǎn)方案將環(huán)資、食藥等刑事案件作為跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，與民事檢察公益訴訟的案件范圍即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，具有一定程度的重合性。集中管轄環(huán)資、食藥刑事案件的檢察機(jī)關(guān)，無論是在相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)，還是在提起訴訟的案件數(shù)量方面，均占有一定優(yōu)勢(shì)。以上海為例，2018年12月至2019年11月，在上海全市檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的221件民事公益訴訟案件線索中，上海鐵檢院有143件，約占65%;2020年4月至8月，在上海全市檢察機(jī)關(guān)提起的21件刑事附帶民事公益訴訟案件中，上海鐵檢院有14件，約占58%。這在一定程度上可能會(huì)影響其他檢察機(jī)關(guān)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

另一方面，刑事案件集中管轄推進(jìn)過程中存在檢察機(jī)關(guān)“一對(duì)多”帶來的刑事附帶民事公益訴訟案件“一對(duì)多”問題。以上海為例，在跨行政區(qū)劃檢察改革之始，由上海鐵路運(yùn)輸法院（以下簡(jiǎn)稱“上海鐵法院”）集中審理上海市域范圍內(nèi)一審環(huán)資、食藥刑事案件，故而彼時(shí)上海鐵檢院在辦理此類案件時(shí)，只需對(duì)應(yīng)上海鐵法院。但伴隨法院對(duì)于環(huán)境資源審判庭建設(shè)力度的不斷加強(qiáng)，上海市高級(jí)人民法院又將一審環(huán)資刑事案件交由此前已經(jīng)成立了環(huán)境資源審判庭的崇明、青浦、金山三區(qū)基層法院審理。如此，當(dāng)前上海鐵檢院在辦理環(huán)資刑事案件時(shí)，需對(duì)應(yīng)上海鐵法院以及崇明、青浦、金山四個(gè)基層法院。根據(jù)兩高解釋第20條第2款規(guī)定，“人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”故當(dāng)前上海鐵檢院在提起刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)也需到前述四個(gè)法院開庭。前述情況或?qū)賯€(gè)例，但需引起關(guān)注的是，未來無論是開展刑事案件集中管轄，抑或是檢察公益訴訟管轄制度設(shè)計(jì)時(shí)，均需考慮檢察機(jī)關(guān)與法院的管轄銜接問題。

三、檢察公益訴訟的跨行政區(qū)劃管轄與跨行政區(qū)劃檢察院改革

誠如最高人民檢察院張軍檢察長所言，不少危害社會(huì)公益的案件帶有區(qū)域性、流域性。[2]故而，在論及檢察公益訴訟管轄時(shí)，必然要論及檢察公益訴訟的跨行政區(qū)劃管轄。而在筆者看來，檢察公益訴訟的跨行政區(qū)劃管轄又與跨行政區(qū)劃檢察改革有著密切的聯(lián)系。當(dāng)前，對(duì)跨行政區(qū)劃檢察改革有兩種思路：一種是受限于各種體制機(jī)制因素，“省內(nèi)跨”也是跨;另一種是立足中央改革意旨，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“跨省”實(shí)踐探索。無論跨行政區(qū)劃檢察改革采用前述哪一種模式，檢察公益訴訟的跨行政區(qū)劃管轄均為重要的制度依托。

（一）“省內(nèi)跨”管轄模式

如前所述，就民事檢察公益訴訟而言，基于“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的要求，基層檢察院均應(yīng)享有管轄權(quán)，不宜跨行政區(qū)劃管轄。當(dāng)然，對(duì)于前述由于刑事案件集中管轄而帶來的刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展不均衡問題，需進(jìn)一步思考，是否可以通過線索調(diào)節(jié)等方式予以優(yōu)化。對(duì)于行政公益訴訟，由于其所具有的兩個(gè)特征：一是訴前程序和訴訟程序相分離的特殊構(gòu)造;二是特殊的案件發(fā)展規(guī)律，即訴前程序與提起訴訟的案件比例關(guān)系，共同決定了對(duì)于行政公益訴訟可以實(shí)行訴前程序和訴訟程序相分離的跨行政區(qū)劃管轄模式。[3]初步設(shè)想可以分為橫向、縱向兩種模式：一是橫向模式，即訴前程序由地方基層檢察院開展，起訴程序則相對(duì)集中由鐵路運(yùn)輸基層檢察院辦理，該模式此前已有地方實(shí)踐探索;二是縱向模式，即訴前程序由地方基層檢察院開展，或交由鐵路運(yùn)輸基層檢察院相對(duì)集中開展，起訴程序則由地方市級(jí)檢察院辦理，或交由（位于省內(nèi)的）鐵檢分院辦理。

（二）“跨省”管轄模式

1.案件范圍。首先需要明確的是，根據(jù)前期跨行政區(qū)劃檢察改革試點(diǎn)情況，相較于其他種類案件“前端”受制于公安機(jī)關(guān)、“后端”受制于法院，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件上享有較大的主動(dòng)權(quán)。因此，檢察公益訴訟是“跨省”管轄的重要“突破口”和“支撐點(diǎn)”。再者，檢察公益訴訟就其制度功能而言，雖多指行政公益訴訟，如最高人民檢察院張雪樵副檢察長在“2020黃（渤）海濕地公益保護(hù)檢察研討會(huì)”“第二屆渝川黔滇藏青六省（區(qū)、市）長江上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作聯(lián)席會(huì)”等會(huì)議上提出“以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題為導(dǎo)向，加快構(gòu)建公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄機(jī)制”。[4]但在“跨省”管轄、辦案的語境下，案件范圍若不包括作為公益訴訟案件線索重要來源、辦理案件重要抓手的環(huán)資、食藥等相關(guān)刑事案件，或?qū)p損相關(guān)制度設(shè)計(jì)的實(shí)操性。

2.訴訟體系。首先需要明確的是，跨行政區(qū)劃管轄和一般意義上的“檢察協(xié)作”有著質(zhì)的區(qū)別，也有別于“個(gè)案指定”。從一個(gè)層面而言，跨行政區(qū)劃檢察改革，正是為了解決“個(gè)案指定”帶來的不確定性和對(duì)于司法效率的影響。在具體的訴訟體系建構(gòu)上，當(dāng)前對(duì)于涉及鐵路的檢察公益訴訟案件，一般是由鐵路運(yùn)輸基層檢察院立案，采用與地方基層檢察院共同制發(fā)檢察建議的形式，協(xié)力解決相關(guān)問題的工作模式。但需要思考的是，如果這類案件進(jìn)入訴訟階段，該由哪級(jí)檢察機(jī)關(guān)提起？如果由鐵路運(yùn)輸基層檢察院提起，二審如何設(shè)置？如果由（位于外省的）鐵檢分院起訴，訴往哪級(jí)、哪個(gè)法院？若由處于外省的法院審理，效力如何？這些均為檢察公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄在具體的訴訟體系建構(gòu)中需要提前考慮的問題。

3.體制保障。結(jié)合此前上海三分檢辦理的最高人民檢察院指定管轄的“洪澤湖”案件，除一般意義上檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中遇到的共性問題外，檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃尤其是“跨省”辦理公益訴訟案件，首先需要明確權(quán)力來源問題?！昂闈珊卑讣M管是最高人民檢察院交由上海三分檢及其下轄的徐州、合肥鐵路運(yùn)輸基層檢察院共同辦理，但在辦案過程中，相關(guān)各方難以理解為何是由鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)跨省辦理該案，進(jìn)而導(dǎo)致配合程度亦為有限的問題。再者就是需要進(jìn)一步理順跨行政區(qū)劃檢察改革背景下的鐵檢分院與鐵路運(yùn)輸基層檢察院之間的關(guān)系問題。當(dāng)前，鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與人財(cái)物管理相分離的模式，當(dāng)出現(xiàn)鐵檢機(jī)關(guān)分屬不同省份時(shí)，易導(dǎo)致當(dāng)涉及省際利益，難以保持應(yīng)有立場(chǎng)。此亦為未來檢察機(jī)關(guān)在跨行政區(qū)劃尤其是跨省辦理公益訴訟案件相關(guān)制度設(shè)計(jì)中需要解決的體制保障問題。