未成年人審查逮捕制度運(yùn)行中的矛盾及其化解

葉惠琴 張洋 陳中丁

摘 要：近年來未成年人逮捕率逐年下降，但同時也暴露出未成年人審查逮捕制度的三大矛盾：低逮捕率與高再犯率之間的矛盾、對危險性評估的實(shí)質(zhì)化需求與形式化現(xiàn)實(shí)之間的矛盾、保護(hù)未成年人目的與特殊程序虛置之間的矛盾。出現(xiàn)這三大矛盾的原因在于，單純以考核指標(biāo)引導(dǎo)審查逮捕，相關(guān)配套措施不完善，且既有配套措施在實(shí)踐運(yùn)行中效用不大。為化解上述矛盾，必須在堅持“嚴(yán)格限制適用逮捕措施”的同時，完善程序保障措施。

關(guān)鍵詞：審查逮捕 逮捕率 社會危險性 法律援助 合適成年人

在國內(nèi)外均提倡對涉罪未成年人應(yīng)當(dāng)盡量采取非羈押措施的背景之下，我國涉罪未成年人的逮捕率[1]也在逐年下降。最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮（2014-2019）》顯示，2014-2019年全國檢察機(jī)關(guān)對涉罪未成年人的平均逮捕率分別為73.34%、70.59%、68.34%、66.41%、65.87%、65.57%。在某些地區(qū)，逮捕率下降更為明顯，以筆者調(diào)研的C市為例[2]，2016年至2020年全市該數(shù)據(jù)為65.67%、59.94%、60.10%、45.20%、51.92%。[3]在獲得可喜成績的同時，也暴露出未成年人審查逮捕制度的三大矛盾：低逮捕率與高再犯率[4]之間的矛盾、對危險性評估的實(shí)質(zhì)化需求與形式化現(xiàn)實(shí)之間的矛盾、保護(hù)未成年人目的與特殊程序虛置之間的矛盾。為此，筆者深入考察C市N區(qū)檢察院未成年人審查逮捕制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，分析上述矛盾產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)的解決方案，以期為完善未成年人審查逮捕制度貢獻(xiàn)綿力。

一、未成年人審查逮捕制度運(yùn)行的三大矛盾

（一）矛盾一：低逮捕率與高再犯率

所謂低逮捕率與高再犯率之間的矛盾是指，雖然未成年人逮捕率下降，但是與此同時再犯率上升，兩者呈負(fù)相關(guān)。就C市N區(qū)檢察院而言，近六年中逮捕率最高值與最低值之差值逾45%。2015年和2016年，該區(qū)逮捕率高于全國平均水平;2017年逮捕率大幅度下降，當(dāng)年降幅超15%，并自此后低于全國平均水平;2019年低至36.36%，雖然因疫情原因2020年數(shù)據(jù)有所回升至48.71%，但仍可以稱之為低逮捕率。對比來看，在逮捕率較高的兩年中，再犯人數(shù)均為0;自2017年逮捕率大幅度下降始，再犯率不斷攀升，至2019年再犯率為16.67%。換言之，在2019年不捕的42人中，有16.66%屬于錯不捕。[5]以現(xiàn)有數(shù)據(jù)觀之，甚至可以預(yù)測，在逮捕率進(jìn)一步下降之時，再犯率還有上升的可能。

（二）矛盾二：對危險性評估的實(shí)質(zhì)化需求與形式化現(xiàn)實(shí)

對危險性評估的實(shí)質(zhì)化需求與形式化現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，即為貫徹對涉罪未成年人“嚴(yán)格限制適用逮捕措施”的規(guī)定，需要對其是否具有社會危險性進(jìn)行全面調(diào)查、深入分析、準(zhǔn)確評價，但司法實(shí)踐中卻忽視了此逮捕條件，呈現(xiàn)形式化評估。需要注意的是，這并非是說檢察人員在斟酌是否批準(zhǔn)逮捕時就完全不考慮涉罪未成年人的社會危險性。以雷某某搶劫案為例，雷某某（14周歲）等人以暴力威脅方式搶劫肖某2萬余元及一部iPhone手機(jī)（經(jīng)鑒定，價值4500元），雷某某無前科、系從犯、罪后坦白。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為雷某某可能判處10個月至1年2個月有期徒刑，并以其“可能實(shí)施新的犯罪”為由批準(zhǔn)逮捕。從罪質(zhì)及犯罪數(shù)額來看，可認(rèn)定雷某某具有一定的社會危險性，但檢察人員并未再就其再犯可能性、管教條件等深入調(diào)查、分析。[7]就已查明情節(jié)來看，本案并不具備《最高人民檢察院、公安部關(guān)于逮捕社會危險性條件若干問題的規(guī)定（試行）》第5條規(guī)定的任一情形。從此案可以窺見，檢察人員對社會危險性條件分析不足，未達(dá)到實(shí)質(zhì)評估的要求。實(shí)質(zhì)評估社會危險性至少應(yīng)包括以下方面：犯罪性質(zhì)、犯罪后果、預(yù)期刑罰、前科、罪后表現(xiàn)、成長經(jīng)歷、犯罪原因、生活環(huán)境、管教條件及同案犯到案情況等。

（三）矛盾三：保護(hù)未成年人目的與特殊程序虛置

未成年人正處在成長發(fā)育階段，對其適用羈押措施帶來的身心影響及社會影響較成年人更為嚴(yán)重[8]，為堅持“教育、感化、挽救”方針，體現(xiàn)對未成年人的特殊保護(hù)，應(yīng)采取與成年人相區(qū)別的審前羈押措施。為此，刑事訴訟法對未成年人規(guī)定了特殊的審查逮捕程序，但這些程序在實(shí)踐中處于虛置狀態(tài)，未能發(fā)揮預(yù)期作用，主要體現(xiàn)于三方面：社會調(diào)查不到位，法律援助無作用，合適成年人在場制度形式化。

首先，刑事訴訟法第279條規(guī)定了社會調(diào)查制度，希望司法機(jī)關(guān)能全面了解涉罪未成年人犯罪情況，但實(shí)踐中在審查逮捕階段僅有一半左右嫌疑人有社會調(diào)查報告。[9]此外，社會調(diào)查報告粗糙、內(nèi)容不全面，輕易得出“建議批捕”結(jié)論。如表2所示，近三年中，C市N區(qū)檢察院社會調(diào)查報告建議不批捕率最高也僅為24.24%?？梢哉f，社會調(diào)查報告對檢察人員作出決定的參考意義極其有限。

其次，刑事訴訟法第278條規(guī)定，涉罪未成年人無辯護(hù)律師的應(yīng)當(dāng)指派法律援助律師，但實(shí)踐中審查逮捕階段法律援助律師參與率很低。[10]從表3可以看出，近兩年法援律師參與率有所提升，至2020年該數(shù)據(jù)為58.97%。但遺憾的是，數(shù)據(jù)雖有提升，但作用仍未發(fā)揮。幾乎所有法援律師提出的意見均為“希望依法處理”“希望從輕處理”“鑒于系未成年人犯罪，希望不批準(zhǔn)逮捕”等，極少對犯罪事實(shí)、法律適用、羈押必要性進(jìn)行論證，以至于有未成年人提出“清楚法援律師的含義，不需要提供法援律師”。

最后，刑事訴訟法第281條規(guī)定訊問時合適成年人在場制度，在C市N區(qū)檢察院辦理的案件中，法定代理人、其他成年親屬在場率低，合適成年人參與率高。2019年與2020年合適成年人參與率分別為60.61%、71.79%。但無論是法定代理人、其他成年親屬在場還是合適成年人在場，均無人代為行使權(quán)利或提出意見，尤其是合適成年人參與時，幾乎僅僅起“在場見證”作用。

綜上，為保護(hù)未成年人而設(shè)置的特殊審查逮捕程序并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，分析原因、尋求解決方案是目前亟待解決的問題。

二、三大矛盾產(chǎn)生的原因探析

（一）考核指標(biāo)壓力與羈押替代性措施約束力不足

產(chǎn)生矛盾一的原因在于，考核指標(biāo)的壓力促使檢察機(jī)關(guān)追求低逮捕率，對大量涉罪未成年人適用羈押替代性措施，然而現(xiàn)行羈押替代性措施約束力不足，使部分未成年人在被釋放后產(chǎn)生再犯新罪的可能。當(dāng)然，這并不是否認(rèn)考核指標(biāo)的積極作用，可以看到的是，C市自2017年開始對涉罪未成年人的逮捕率進(jìn)行考核后，逮捕率持續(xù)走低，為貫徹對未成年人“嚴(yán)格限制適用逮捕措施”作出巨大貢獻(xiàn)。但也需要注意，單純以考核指標(biāo)引導(dǎo)審查逮捕，并非解決問題的完美藥方。換言之，我們還必須考慮如何防止被釋放的嫌疑人再犯罪。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)一般會對不批準(zhǔn)逮捕的嫌疑人變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。對取保候?qū)彽纳孀镂闯赡耆送?“一保了之”，由于監(jiān)督考察手段的缺乏，執(zhí)行機(jī)關(guān)對被取保候?qū)徣藷o法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，難以從根本上預(yù)防被取保候?qū)徣恕懊摫！?。[11]對監(jiān)視居住的涉罪未成年人多為住所監(jiān)視居住，實(shí)際上也沒有嚴(yán)格限制其人身自由，嫌疑人常常未經(jīng)執(zhí)行機(jī)關(guān)批準(zhǔn)離開住所，執(zhí)行機(jī)關(guān)也并不知曉。從運(yùn)行現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行羈押替代性措施無法滿足保障訴訟順利進(jìn)行的需要。因此，為配套考核型審查逮捕，還需要進(jìn)一步探索、完善非羈押性強(qiáng)制措施體系。

（二）審查逮捕的行政化與社會調(diào)查制度過于粗疏

矛盾二的產(chǎn)生源于兩個方面：一方面，由于審查逮捕的行政化，導(dǎo)致檢察人員既無法了解有關(guān)嫌疑人是否具有社會危險性的全部情況，也難以中立、客觀地進(jìn)行審查;另一方面，立法對社會調(diào)查制度規(guī)定過于粗疏，導(dǎo)致該制度無法承擔(dān)消解行政化色彩的重任。

審查逮捕程序雖呈現(xiàn)部分司法屬性，但整體上仍是行政化審查程序。[12]公安機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的打擊犯罪傾向，并且既然已經(jīng)決定提請批準(zhǔn)逮捕，所移送的案卷材料必然著重于證明犯罪事實(shí)存在、嫌疑人具有危險性，致使檢察人員較少接觸到證明嫌疑人不具有危險性的信息。在了解信息不夠全面的情況下，辦案人員難以保持中立性進(jìn)行判斷。此外，“捕訴一體”也在一定程度上強(qiáng)化了這種傾向。一旦檢察人員認(rèn)定行為構(gòu)成犯罪（且嫌疑人達(dá)到刑事責(zé)任年齡），就很容易得出結(jié)論，認(rèn)為嫌疑人滿足刑事訴訟法第81條規(guī)定的情形之一，或者甚至于直接忽視社會危險性條件。

社會調(diào)查制度規(guī)定過于粗疏，既是矛盾二產(chǎn)生的原因之一，也是該特殊程序在實(shí)踐中被虛置的成因。無論是刑事訴訟法還是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》亦或《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，均僅用一條文規(guī)定該制度，均未對社會調(diào)查的委托主體、執(zhí)行主體、社會調(diào)查地、程序、內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定。從委托主體上看，實(shí)踐中既有公安機(jī)關(guān)委托也有檢察機(jī)關(guān)委托，較少由法院委托。值得注意的是，若是由后兩者委托，意味著在審查逮捕階段無法參考調(diào)查報告。從執(zhí)行主體上看，一般由司法局執(zhí)行。從社會調(diào)查地上看，大多為戶籍地調(diào)查，較少居住地調(diào)查，極少兩地均調(diào)查。從程序上看，有的地區(qū)較為隨意，僅電話詢問監(jiān)護(hù)人情況等;有的地方走訪監(jiān)護(hù)人、鄰居，制作筆錄，再出具報告;有的地區(qū)采取填報估值評分表的方式;還有的地區(qū)要求司法機(jī)關(guān)委托社會調(diào)查時應(yīng)當(dāng)附起訴（意見）書，這就意味著在審查逮捕階段無法出具調(diào)查報告。從內(nèi)容上看，各地?zé)o統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)較全面，部分地區(qū)僅調(diào)查家庭情況。從得出結(jié)論上看，只要家庭、村居、街道、派出所有一方建議批準(zhǔn)逮捕，最終結(jié)論便為建議批準(zhǔn)逮捕。因此，社會調(diào)查制度在實(shí)踐中運(yùn)行極為混亂，這種混亂背后隱藏著無效。如此作出的社會調(diào)查報告對檢察人員判斷是否具有羈押必要幾乎是沒有作用的，也當(dāng)然無法消解審查逮捕的行政性。

（三）程序流轉(zhuǎn)銜接不足且律師權(quán)利缺失

法律援助律師參與率低且缺乏實(shí)質(zhì)參與是多方面因素作用的結(jié)果，主要可以分為制度原因和非制度原因。前者是指，由于制度設(shè)計的缺陷，導(dǎo)致法援律師沒有實(shí)質(zhì)參與的基礎(chǔ)。具體而言，首先是程序流轉(zhuǎn)銜接不足。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)基本能做到在提請批準(zhǔn)逮捕前通知指派法援律師，但也不乏臨近甚至提請逮捕之日通知，這便導(dǎo)致在審查逮捕階段律師難以到位。同時，由于立法及相關(guān)司法解釋并未規(guī)定法援機(jī)構(gòu)指派律師的期限、法援律師被指派后介入案件的期限，實(shí)踐中也常常出現(xiàn)指派不及時、律師介入不及時的現(xiàn)象。其次，律師權(quán)利缺失，導(dǎo)致律師難以提出實(shí)質(zhì)性法律意見。在偵查階段，律師無閱卷權(quán)，只能通過與嫌疑人會見、交流獲知案件信息，若嫌疑人不信任律師，律師就更難以了解案情。更重要的是，不清楚偵查機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)情況，律師很難提出針對性的法律意見。非制度原因是指，由于法律援助律師得到的物質(zhì)回報少，因此對這類案件往往缺乏積極性[13]，不愿投入過多時間。

（四）合適成年人無實(shí)質(zhì)參與能力以及角色不中立

合適成年人僅僅起到“在場”作用的問題，原因在于其無實(shí)質(zhì)參與能力且角色不中立，因而不會提出“有礙辦案人員工作的意見”。首先，目前合適成年人多為社區(qū)組織、公益組織工作人員、退休教師等，受知識背景等限制，其并不清楚“在場”的意義、可行使的權(quán)利以及審訊是否違法等，例如無法分辨辦案人員訊問是否屬于誘供。其次，合適成年人由辦案人員在“合適成年人庫”中自行選任，并由辦案單位對其發(fā)放補(bǔ)貼，已然成為辦案人員完成工作的助手，不能發(fā)揮在場制度的預(yù)設(shè)功能，只能是一種形式化的在場，只是為了滿足在訊問筆錄上簽名的要求。[14]

三、未成年人審查逮捕制度運(yùn)行矛盾的化解方案

（一）確立附條件不逮捕制度，強(qiáng)化替代措施約束力

所謂附條件不逮捕是指，當(dāng)涉罪未成年人沒有羈押必要，但采取取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住不足以防止社會危險性發(fā)生的，要求嫌疑人在企業(yè)觀護(hù)基地[15]中工作，不限制人身自由，直至案件審結(jié)，若期間違反規(guī)定或者再犯新罪即徑行逮捕。如此便可由企業(yè)及社工組織等社會力量幫助司法機(jī)關(guān)監(jiān)管嫌疑人，解決現(xiàn)行羈押替代性措施約束力不足的問題。此外，由于實(shí)踐中嫌疑人再犯罪的原因多為被釋放后沒有任何收入在社會上游蕩，因此企業(yè)觀護(hù)基地同工同酬的方式可以為嫌疑人在案件審結(jié)后回歸社會提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）建立社會調(diào)查框架，明確社會調(diào)查內(nèi)容

法律或司法解釋細(xì)化規(guī)定社會調(diào)查制度，建立社會調(diào)查框架，再由各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化社會調(diào)查程序及內(nèi)容?？蚣苤辽賾?yīng)包含以下內(nèi)容：（1）明確社會調(diào)查的委托主體、執(zhí)行主體，執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)專業(yè)化，具有一定的門檻條件;（2）調(diào)查地應(yīng)包含戶籍地與居住地兩地;（3）社會調(diào)查程序上，首先應(yīng)當(dāng)明確有司法機(jī)關(guān)的委托函即應(yīng)當(dāng)開展調(diào)查，其次走訪、電聯(lián)的對象包括但不限于父母、近親屬、鄰里、基層自治組織、派出所等，最后所出具的報告應(yīng)當(dāng)包含原始調(diào)查材料（如詢問記錄等）和執(zhí)行主體的分析報告;（4）調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括但不限于涉罪未成年人家庭情況、生活環(huán)境、平時表現(xiàn)、成長經(jīng)歷、犯罪原因、犯罪影響、罪后表現(xiàn)、監(jiān)管條件等。

（三）規(guī)范法律援助程序，賦予律師閱卷權(quán)

明確司法機(jī)關(guān)通知法律援助的期限、法援機(jī)構(gòu)指派律師的期限及法援律師會見、提出法律意見的期限，保障法援程序有效運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，為保障審查逮捕階段法援律師的參與，可以規(guī)定通知法援律師的期限為“自公安機(jī)關(guān)拘留之日起3日內(nèi)”，法援機(jī)構(gòu)指派期限為“自接到指派通知書之日起3日內(nèi)”，辯護(hù)律師會見及提出法律意見的期限為“自接到法律援助通知之日起5日內(nèi)”。[16]同時，賦予律師在未成年人案件偵查階段閱卷權(quán)，為律師提出針對性的法律意見提供制度基礎(chǔ)。此外，為解決法援律師積極性不高的問題，一方面可以增加對法援工作的經(jīng)費(fèi)投入，另一方面可以完善案件評查機(jī)制，倒逼法援律師履責(zé)。

（四）改革合適成年人選任機(jī)制

為確保合適成年人的中立性，對合適成年人的選任、指定應(yīng)由辦案機(jī)關(guān)以外的其他單位負(fù)責(zé)，如若要發(fā)放補(bǔ)貼也應(yīng)當(dāng)由其他單位發(fā)放。另外，合適成年人應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)性，在選任條件上，應(yīng)篩選具有一定法律知識素養(yǎng)的公民，同時對已經(jīng)納入“合適成年人庫”的人員定期組織培訓(xùn)、考核。