“兩法”施行背景下未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展路徑探析

史衛(wèi)忠　范向利

編者按：修訂后的《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》于2021年6月1日起施行，預(yù)示著我國對未成年人的保護實現(xiàn)全方位、全覆蓋、全流程。檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，是唯一參與未成年人司法保護全過程的政法機關(guān)，承擔(dān)著未成年人司法保護的主導(dǎo)責(zé)任。藉該兩部法律實施之機，《中國檢察官》特邀專家、學(xué)者結(jié)合未成年人檢察工作重點，解讀落實該兩部法律的具體要求，指出未檢工作在該兩部法律修訂后作出相應(yīng)調(diào)整應(yīng)注意的主要問題，為未成年人檢察工作提供理念指引。

摘 要：2020 年《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》修訂通過，及時回應(yīng)了未成年人保護和犯罪預(yù)防工作的迫切需求，吸收了近年來未成年人保護發(fā)展成果和司法實踐經(jīng)驗，并對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作作出明確規(guī)定，賦予了檢察機關(guān)更重要的職責(zé)。檢察機關(guān)應(yīng)以這兩部法律施行為契機，更好地承擔(dān)起未成年人司法保護的主導(dǎo)責(zé)任，履行監(jiān)督促進這兩部法律落實的法定義務(wù)，推動未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：未成年人保護法 預(yù)防未成年人犯罪法 未成年人檢察 高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次作出重要批示指示和決策部署，對完善未成年人保護相關(guān)法律制度、改進未成年人保護工作提出明確要求。全國人大及其常委會高度重視、加快推進未成年人保護相關(guān)立法工作，十三屆全國人大常委會第二十二次、第二十四次會議修訂通過了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱“兩法”），進一步完善了未成年人保護和犯罪預(yù)防工作體系，必將為我國未成年人健康成長提供更加堅強有力的法制保障。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，也是參與未成年人司法保護全過程的政法機關(guān)，既是“兩法”修訂工作的積極參與者、推動者，也是貫徹落實的法定責(zé)任者、監(jiān)督者，承擔(dān)著新時代未成年人保護的特殊重要責(zé)任。

一、深刻認(rèn)識“兩法”修訂給檢察機關(guān)帶來的新機遇新挑戰(zhàn)

（一）“兩法”修訂意義重大

未成年人是祖國的未來、民族的希望。未成年人犯罪在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所抬頭，侵害未成年人犯罪連續(xù)多年呈上升趨勢，未成年人保護和犯罪預(yù)防工作形勢不容樂觀。修訂后的“兩法”從滿足人民群眾對未成年人保護新的更高需求出發(fā)，積極貫徹習(xí)近平法治思想，確立了最有利于未成年人的原則，建立了未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建了具有中國特色的“家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護體系，堅持預(yù)防為主、提前干預(yù)，建立了未成年人分級預(yù)防、教育矯治機制，初步構(gòu)建起具有中國特色的未成年人保護體制機制[1]，對于加強未成年人權(quán)益保護、預(yù)防未成年人違法犯罪，促進社會和諧穩(wěn)定、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等都具有重要意義。

（二）“兩法”修訂吸收了檢察機關(guān)大量創(chuàng)新經(jīng)驗

“兩法”修訂在法律體例結(jié)構(gòu)上進行了重大調(diào)整，條文分別由原來的72條、57條增加到132條、68條。其中，吸收了檢察實踐中的不少經(jīng)驗做法，將一些制度機制上升到法律層面。一是體現(xiàn)在新修訂的未成年人保護法中。該法第11條充分吸納了檢察機關(guān)牽頭建立的侵害未成年人案件強制報告制度，推動解決侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)難、發(fā)現(xiàn)晚問題;第62條關(guān)于建立密切接觸未成年人行業(yè)違法犯罪信息查詢制度的規(guī)定，吸收了檢察機關(guān)聯(lián)合教育部、公安部會簽的《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》;第106條將檢察機關(guān)開展督促、支持提起訴訟以及未成年人公益訴訟工作予以吸收;第112條吸納了檢察機關(guān)關(guān)于“一站式”辦案機制的探索經(jīng)驗，并明確規(guī)定“在詢問未成年被害人、證人時，應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成”，等等。二是體現(xiàn)在新修訂的預(yù)防未成年人犯罪法中。比如，近年來，檢察機關(guān)認(rèn)真落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，推動3.3萬名檢察官在4.5萬所學(xué)校擔(dān)任法治副校長，實現(xiàn)全國四級院檢察長擔(dān)任法治副校長全覆蓋，這一做法被該法第18條吸收。第18條明確提出學(xué)校應(yīng)當(dāng)聘任從事法治教育的專職或者兼職教師，并可以從司法和執(zhí)法機關(guān)、法學(xué)教育和法律服務(wù)機構(gòu)等單位聘請法治副校長、校外法治輔導(dǎo)員。三是在“兩法”中都有體現(xiàn)。家庭教育和監(jiān)護缺失、缺位是未成年人違法犯罪或被侵害的重要原因。為從源頭上有效遏制未成年人違法犯罪、保護未成年人免遭侵害，四川、上海、江蘇等地積極推進家庭親職教育，借助社會專業(yè)力量幫助涉案未成年人的監(jiān)護人提高監(jiān)護能力，改善親子關(guān)系，取得明顯成效。新修訂的《未成年人保護法》第15條、39條、82條、99條、118條和《預(yù)防未成年人犯罪法》第61條吸收這一做法，并統(tǒng)一表述為“家庭教育指導(dǎo)”。

（三）“兩法”賦予檢察機關(guān)更重的法律監(jiān)督職責(zé)

隨著未成年人保護法律體系的不斷發(fā)展完善，未成年人保護有法可依的問題基本解決，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題仍時有發(fā)生。盡管憲法對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能作出明確規(guī)定，但由于未成年人保護和犯罪預(yù)防工作涉及面廣、職能部門多，加上缺少對監(jiān)督范圍、內(nèi)容等具體規(guī)定，一定程度上影響了檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。新修訂的《未成年人保護法》第105條規(guī)定，“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監(jiān)督”。新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》第60條規(guī)定，“人民檢察院通過依法行使檢察權(quán)，對未成年人重新犯罪預(yù)防工作等進行監(jiān)督?！薄皟煞ā本劢股婕拔闯赡耆说脑V訟活動和未成年人重新犯罪預(yù)防工作，以“等”字托底，既突出了涉未成年人法律監(jiān)督工作重點，也反映出未成年人保護和犯罪預(yù)防工作的復(fù)雜性、特殊性。檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督工作的內(nèi)容并不限于訴訟活動和重新犯罪預(yù)防工作，對于訴訟活動和重新犯罪預(yù)防工作以外涉及未成年人權(quán)益的，可以通過提出檢察建議等方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。[2]“兩法”確定的未成年人檢察保護和監(jiān)督職責(zé)，既是對檢察機關(guān)履職范圍和方式的不斷拓展，也是對檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系的不斷完善。[3]

二、準(zhǔn)確把握檢察機關(guān)貫徹落實“兩法”的具體要求

（一）以“最有利于未成年人原則”為指引

新修訂的《未成年人保護法》第4條明確規(guī)定“保護未成年人，應(yīng)當(dāng)堅持最有利于未成年人的原則”，并詳細列明處理涉及未成年人事項時的六項具體要求。該原則源于1989年聯(lián)合國頒布的《兒童權(quán)利公約》。[4]作為國際社會普遍認(rèn)同的未成年人權(quán)利保護的綱領(lǐng)性文件，該公約所確立的“兒童最大利益原則”也成為國際社會廣泛認(rèn)可和接受的處理一切關(guān)于兒童問題的首要考慮準(zhǔn)則。簡而言之，就是在保護未成年人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利及其他合法權(quán)益時，要綜合各方面因素進行權(quán)衡，選擇最有利于未成年人的方案，采取最有利于未成年人的措施，實現(xiàn)未成年人利益的最大化。這一重大原則的確立，如同一條紅線，不僅貫穿體現(xiàn)在“兩法”的方方面面，更為未成年人檢察工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了理念指引。[5]司法實踐中，檢察機關(guān)也在積極踐行這一原則，比如2020年4月印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于加強新時代未成年人檢察工作的意見》在總體要求中提出“以未成年人利益最大化理念為指引，持續(xù)推進未成年人雙向、綜合、全面司法保護?！睓z察機關(guān)要更加牢固樹立最有利于未成年人的理念原則，自覺貫穿未成年人檢察工作始終，綜合運用未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，提升未成年人保護工作品質(zhì)與效果。

（二）積極履行未成年人司法保護的主導(dǎo)責(zé)任

檢察機關(guān)在涉未成年人案件刑事訴訟中承上啟下，是參與未成年人司法保護全過程的政法機關(guān)，有責(zé)任更有條件全面履行好檢察官的主導(dǎo)責(zé)任。2021年2月，最高人民檢察院印發(fā)的《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，檢察機關(guān)要“履行未成年人司法保護主導(dǎo)責(zé)任”。在司法保護過程中，檢察機關(guān)要準(zhǔn)確把握涉未成年人案件的特殊規(guī)律，堅持“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”原則，對未成年人涉罪案件當(dāng)寬則寬，該嚴(yán)則嚴(yán)，重在轉(zhuǎn)化。探索建立檢察機關(guān)與專門學(xué)校的工作銜接機制，對于辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的因不滿16周歲不予刑事處罰的未成年人，因犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的未成年人，被附條件不起訴的未成年人，以及具有其他嚴(yán)重不良行為的未成年人，推動適用預(yù)防未成年人犯罪法規(guī)定的教育矯治措施。依法懲治侵害未成年人犯罪，努力遏制高發(fā)態(tài)勢，特別是性侵、暴力傷害未成年人等要依法嚴(yán)懲;落實關(guān)于性侵害、暴力傷害未成年人案件特殊辦理的規(guī)定，建設(shè)用好“一站式”詢問、救助辦案區(qū)，協(xié)調(diào)提供心理干預(yù)、經(jīng)濟救助、法律援助、轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護措施。積極落實督促、支持起訴和公益訴訟檢察職責(zé)，進一步強化監(jiān)護侵害和監(jiān)護缺失監(jiān)督，推動解決人民群眾關(guān)心關(guān)切、社會反映強烈的涉及眾多未成年人利益保護的難點痛點問題。堅持“預(yù)防是最好的保護”理念，加強未成年人法治教育，聯(lián)合教育部出臺檢察官擔(dān)任法治副校長工作規(guī)定，提高青少年法治教育的針對性、實效性。

（三）依法履行法律監(jiān)督職責(zé)

對于司法保護外的五大保護，也需要充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能促進社會治理。比如，對涉罪未成年人的“問題父母”進行家庭教育指導(dǎo)，對校園欺凌犯罪依法懲治和預(yù)防，對社會和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境結(jié)合辦案促進加強治理，對政府職能部門保護不力依法監(jiān)督糾正，等等。[6]尤其是當(dāng)前有的地方和部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象比較突出，執(zhí)法監(jiān)督機制尚不健全，一些重點領(lǐng)域損害未成年人合法權(quán)益的情況屢屢發(fā)生，誘發(fā)未成年人犯罪或者導(dǎo)致傷害的各種問題仍然沒有得到徹底解決，嚴(yán)重影響未成年人健康成長。檢察機關(guān)要積極履行“兩法”賦予的未成年人保護和犯罪預(yù)防工作法律監(jiān)督職責(zé)，以“一號檢察建議”監(jiān)督落實為牽引，立足未成年人檢察職能，注意發(fā)現(xiàn)涉未成年人案件背后暴露出來的社會問題，通過檢察建議、糾正違法、支持起訴、公益訴訟等多種方式，依法督促相關(guān)職能部門履職盡責(zé)，促進未成年人保護制度建設(shè)和社會綜合治理，努力做到“辦理一案、治理一片”。為進一步抓實抓好法律監(jiān)督工作，2021年4月底，最高人民檢察院印發(fā)了《全國檢察機關(guān)“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動實施方案》，自2021年5月起至2022年12月在全國檢察機關(guān)開展專項行動，重點圍繞辦案和工作中發(fā)現(xiàn)的對罪錯未成年人特殊矯治教育措施的落實、侵害未成年人案件強制報告落實、密切接觸未成年人行業(yè)人員入職查詢工作等8個方面問題，切實履行未成年人保護法律監(jiān)督的重要責(zé)任，努力凝聚各方面力量共同破解未成年人保護難題，補齊未成年人保護短板。

三、著力提升檢察機關(guān)貫徹落實“兩法”工作成效

（一）加強考核引導(dǎo)

實踐證明，未成年人檢察專業(yè)化建設(shè)比較扎實、專門機構(gòu)和專門人員比較充實的地方，未成年人司法保護成效就比較突出，反之，就受到較大影響。“兩法”對專門司法機構(gòu)及人員設(shè)置、評價考核標(biāo)準(zhǔn)、詢問取證、特殊程序落實等作出了專門規(guī)定，給未成年人司法保護工作提出了更高要求。檢察機關(guān)要落實新修訂的未成年人保護法關(guān)于實行與未成年人保護工作相適應(yīng)的評價考核標(biāo)準(zhǔn)的要求，進一步完善以工作質(zhì)量和幫教效果為核心，涵蓋少捕慎訴、特殊制度、教育挽救、犯罪預(yù)防、法律監(jiān)督、權(quán)益維護等內(nèi)容的未成年人檢察業(yè)績考評機制，引導(dǎo)和促進未成年人檢察工作健康發(fā)展。要注意總結(jié)，積極將未成年人檢察條線開展未成年人保護和犯罪預(yù)防工作的有益經(jīng)驗和做法轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，整體推進依法履職的基礎(chǔ)性工作。要通過組織專題培訓(xùn)、專家釋讀、以案說法、法治巡講等多種方式，推動“兩法”相關(guān)規(guī)定深入人心，形成全社會共同關(guān)愛保護未成年人健康成長的良好氛圍。

（二）注重協(xié)作配合

未成年人保護是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要各方面分工協(xié)作、共同努力。為有效解決未成年人保護“救濟救火式”被動工作局面，形成保護合力，新修訂的《未成年人保護法》第9條明確規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、督促和指導(dǎo)有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護工作。近日，國務(wù)院成立未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予了檢察機關(guān)在協(xié)調(diào)工作機制中重要職責(zé)。檢察機關(guān)要加強與政府及其有關(guān)部門、人民團體、社會組織等的協(xié)作配合，共同做好保護未成年人、預(yù)防未成年人犯罪工作。要與公安、法院、司法行政部門相互配合，落實社會調(diào)查、心理測評、法律援助、合適成年人到場、犯罪記錄封存等特殊制度和措施，妥善做好隱私保護、分管分押、安置幫教、重點人群管理等相關(guān)工作。要加強與民政等部門的協(xié)作，積極參與未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)，推動解決未成年人保護重點難點問題。要加強與教育行政部門的協(xié)作，積極履行專門教育指導(dǎo)委員會成員單位職責(zé)，把對有不良行為、嚴(yán)重不良行為未成年人的保護、教育、管束落到實處。要加強與共青團、婦聯(lián)、關(guān)工委等人民團體及有關(guān)社會組織的合作，深入推進未成年人檢察社會支持體系建設(shè)，積極推動涉罪未成年人教育挽救、未成年被害人關(guān)愛救助、未成年人民事和行政權(quán)益保護、家庭教育指導(dǎo)等措施有效落地，提升未成年人保護和犯罪預(yù)防工作質(zhì)效。

（三）夯實基層基礎(chǔ)

各級檢察機關(guān)特別是基層檢察院要針對“兩法”及未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理帶來工作量大幅增加的新情況新問題，進一步加強專業(yè)化建設(shè)，優(yōu)化現(xiàn)有辦案機構(gòu)職能，對于具備條件但此前沒有設(shè)置未成年人檢察獨立機構(gòu)的市、縣級檢察院可以進行調(diào)整設(shè)置，或者及時充實、調(diào)配一線辦案力量，特別是要切實解決未成年人檢察“專人不?！钡膯栴}，有效提升未成年人檢察干警履職能力水平。要保持未成年人檢察官隊伍相對穩(wěn)定，要盡量將未成年人檢察條線的先進模范、全國未成年人檢察業(yè)務(wù)競賽標(biāo)兵能手、“法治進校園”全國巡講團成員、《守護明天》主講人等留在未成年人檢察崗位上，充分發(fā)揮“傳幫帶”作用，并為他們成長成才搭建舞臺。要加強“兩法”等新業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，積極提升司法辦案的本領(lǐng)，廣泛涉獵教育學(xué)、社會學(xué)、犯罪學(xué)、心理學(xué)等知識，練就善于擔(dān)當(dāng)?shù)恼姹臼?，努力把工作做到極致。